關于“十四五”時期加快推進江蘇省開發區高質量發展的思考

王 拯

（江蘇省生態環境評估中心，江蘇南京210036）

1 江蘇省開發區總體情況研判

1.1 江蘇省開發區總量情況

江蘇省作為中國東部沿海經濟發達省份，也是全國興辦開發區時間最早、發展最快、規模最大、效益最優的省份之一。全省現有省級以上開發區158家，其中國家級46 家、省級112 家；國家級開發區中經濟技術開發區26家、高新技術產業開發區17家，分別占全國的12%、11%，數量均位居全國第一。目前江蘇省共21 家開發區獲批國家級生態工業示范園區，總量居全國第一，省級生態工業園區40 家；162 家省級特色產業園區形成了新能源、新材料、高端裝備制造、節能環保、新醫藥等具有區域特色的產業集群和特色產業基地；獲批國家級知識產權示范園區7 家、試點園區27 家,位居全國前列。在創新驅動發展戰略帶動下,江蘇省開發區單位GDP能耗、單位產值的COD和SO2排放量均低于全省平均水平［1］。

1.2 江蘇省開發區發展及生產情況

開發區是江蘇對外開放和經濟社會發展的重要載體。從產業總量看，全省省級及以上開發區創造了全省50%以上的地區生產總值和地方公共預算收入，實現了60%以上的固定資產投資、80%以上的進出口總額，帶動1600多萬人就業。從發展水平看，全省開發區內的高新技術企業已突破1萬家，在江蘇省投資的外商企業中，80%以上落戶在開發區，實現了由單一加工貿易為主向“一區多園”形態轉變，為全省經濟社會發展做出了重要貢獻。

1.3 存在的問題和不足

盡管江蘇省開發區建設位居全國前列，但與高水平開放、高質量發展的要求相比，仍有一定差距。

1.3.1 開發區產業定位以中低端為主

盡管江蘇省開發區規模總量大，但大而不強的特征比較明顯。在國際產業分工中，50%以上的產業處于全球價值鏈的中低端，傳統產業和一般制造業所占比重較大，一些核心技術和關鍵部件依賴進口，生產過程主要集中在加工和組裝環節，自主知識產權和自主品牌少，自主創新能力不強，開發區經濟高位增速與處于價值鏈低端的地位不相匹配，產出效率不高。

1.3.2 開發區結構性問題亟待解決

受自主知識產權和自主品牌制約，出口市場主要集中在歐美、日本等國家，服務貿易發展相對滯后，外資的產業分布、區域分布相對集中。一些開發區缺乏明確的功能定位，產業結構雷同，大大降低了開發區的資源配置效率。

1.3.3 環境管理水平有待提升

一些開發區中的化工企業，其中相當一部分是醫藥、農藥、化工染料中間體項目，污染成分復雜，治理難度大、成本高。個別開發區污水處理設施運行不正常、不能持續穩定達標排放，環境違法行為時有發生。

1.3.4 開發區管理體制機制亟待改革

“特區管理、特事特辦”是開發區的顯著優勢之一，從目前情況看，產業集聚的開放型經濟管理體制機制已難以適應高質量發展要求。一些開發區管委會管理范圍擴大、機構膨脹、工作流程繁雜，趨同于一般行政區，削弱了開發區精簡高效的管理體制機制優勢。開發區規模不斷擴大，生態空間擠壓的問題日漸顯現。

2 推動江蘇省開發區高水平開放、高質量發展的思考

“十四五”時期，加快推動開發區高水平開放、高質量發展，事關江蘇經濟社會發展全局。當前我國經濟已進入新常態，經濟已由高速增長階段向高質量發展階段轉變，開發區也處于加快轉變發展方式、優化調整經濟結構、轉換增長動力的攻關期，必須發揮自身優勢，積極應對挑戰，加快推進高水平開放、高質量發展，致力于不斷增強創新力和綜合競爭力，為建設經濟強、百姓富、環境美、社會文明程度高的新江蘇做出更大貢獻。筆者認為應重點抓好以下幾個方面。

2.1 加快推進開發區由規模速度型向質量效益型轉變

開發區發展必須堅決走新型工業化道路，加快提升主導產業能級，推動產業向中高端邁進。要聚焦裝備制造、電子信息、新材料等先進制造業，集聚一批國際國內知名企業和重大創新平臺，儲備一批重大產業項目，因地制宜完善主導產業鏈。要大力發展前景好、效益高的新產業、新技術、新業態、新模式，支持重點行業、高端產品、關鍵環節技術改造，引導企業提升設計、制造、工藝、管理水平，打造一批行業“單項冠軍”“領軍品牌”。建議在國家級開發區開展實施新興產業試點，重點在5G 通信領域、高檔數控機床和機器人、航天航空裝備、海洋裝備工程及高技術船舶、軌道交通裝備、生物醫藥等領域，建設一批擁有自主核心技術、發展潛力大的新興產業集聚區和創新產業集群，特別爭取在集成電路、物聯網和云計算、生物醫藥、芯片研發、納米技術等新興產業領域形成領先優勢，加快形成一批擁有自主知識產權的科技原創成果，提升核心競爭力，實現開發區質量效益顯著提升。

2.2 堅持把創新引領作為推動開發區高質量發展的第一動力

深入實施創新驅動發展戰略，強化企業技術創新的主體地位。進一步完善企業創新政策支持、要素投入、激勵保障、服務監管等長效機制，充分發揮各類產業引導資金、政府投資基金的作用，引進一批高層次人才，加強與省內高校、科研院所的產學研合作，支持開發區企業創建重點實驗室、技術創新中心、工程技術（研究）中心等研發機構,實現大中型企業、規模以上高新技術企業研發機構全覆蓋［2］。加快發展創新型企業集群，充分發揮大型企業創新骨干引領作用，引導優勢資源向骨干企業、龍頭企業集聚，著力培養一批品牌知名度高、核心競爭力強、具備行業帶動作用的創新領軍企業。更大力度強化科技金融服務，建立開發區銀政通科技金融服務平臺，著力解決企業融資難、融資貴問題。加快實施科技企業上市培訓計劃，為有發展潛力的科技企業上市融資開辟綠色通道。

2.3 全面提升開發區綠色發展能力和水平

堅持開發區可持續發展，走生產發展、生活富裕、生態良好的文明發展道路，加強資源節約集約利用和生態文明建設，嚴格執行土地管理制度，限制開發區域原則上不得建設開發區，禁止開發區域嚴禁建設開發區。持續推進開發區產業綠色化改造，嚴格執行重點能耗行業能耗限額標準，加快淘汰列入國家和省級產業政策中明令禁止的重污染、高能耗的落后生產工藝、技術裝備，更大力度關閉規模小、污染重、治理無望的化工企業。加快推進電力、鋼鐵、有色、化工、建材、造紙、紡織等傳統制造業節水治污、循環化利用等專項技術改造。擴大強制性清潔生產審核范圍，對超標、超總量排污和使用、排放有毒有害物質的重點企業實施強制性清潔生產審核。加大污染治理力度，嚴格項目審查和篩選，堅決將高污染項目擋在門外。進一步規范設置危險廢物貯存設施，嚴禁混存、庫外堆存和超期超量貯存。加大污染減排力度，推進開發區工業污染源全面達標排放和提標改造、工業污水處理及配套設施建設、污水處理廠提標改造、污水管網及雨污分流建設、中水回用、電力行業超低排放改造等減排工程。進一步完善減排統計、監測與考核體系，定期通報開發區減排工程建設進展情況和重點減排設施運營情況。進一步提高生態資源市場化程度,探索推進用能權、碳排放權、排污權交易系統、測量與核準體系建設，建立用能權、碳排放權、排污權初始分配制度和交易平臺，規范用能權、碳排放權、排污權出讓方式，真正實現“綠水青山”的市場價值［3］。

2.4 持續深化開發區重點行業專項整治

持續推進開發區化工企業專項整治行動，開展化工園區規范化發展綜合評價，全面推動沿海、沿江、沿運河等重點區域化工企業整治，加快推進人口密集區危險化學品生產企業改造搬遷，重點對長江沿岸非危化品港口岸線、京杭大運河（南水北調線）和通榆河清水通道沿岸兩側1 公里范圍內化工企業實施關停或搬遷，加快推進太湖流域一、二級保護區化工企業關停或轉遷任務。同時，嚴格執行化工園區開發邊界與居住區等環境敏感目標之間設置隔離帶的要求，對隔離帶內現有環境敏感目標，實施限期搬遷安置到位。更大力度加強安全生產和環境保護，堅持標本兼治、綜合治理，嚴格安全生產準入，落實安全生產責任，牢牢守住安全生產的紅色底線，推動綠色發展、安全發展、高質量發展，切實維護人民群眾生命財產安全。

2.5 強化園區環境質量監測

在工業園區內、園區邊界、重點企業廠界、周邊環境敏感目標處，全面建成大氣監測預警監控點。要把大氣污染治理擺在更加突出的位置，全面開展開發區大氣污染現狀監測調查，鎖定“污染物”，探明“排放源”，制定有針對性的整治方案，尤其要加強有毒有害、惡臭氣體的集中收集和處理，著力解決廢氣擾民問題。更大力度強化對工業園區、化工園區的在線監控聯網，力爭“十四五”時期，實現所有企業自行監測數據與環境監管部門聯網，實現監測數據自動獲取、依法依規公開。加強污染源排放自動監控與預警，完善重點排污單位污染排放自動監測與異常報警機制，全面提升開發區環境質量監控水平。

2.6 深化開發區管理體制機制改革

建議在江蘇省內選取典型開發區，先期開展管理體制機制改革試點，加快制度創新和先行先試，破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端。堅持依法依規加強開發區建設管理，開發區建設應加強與國民經濟和社會發展規劃、主體功能區規劃、土地利用總體規劃、城鎮體系規劃、城市總體規劃的有效銜接，進一步深化“放管服”改革，根據開發區實際情況擴大經濟管理和投資服務權限，建設科學規范、富有效率的開發區預算管理及核算制度，積極復制推廣自由貿易試驗區的成功經驗，擇機在國家級經濟技術開發區、高新區開展自貿試驗區改革試點。進一步推進工程建設項目審批制度改革，推行網上審批服務，對于規模較小的項目可以直接在網絡上自主進行辦理,合理減少開發區項目審批的時間［4］。加快實現一網通辦、異地辦理，讓更多的事項不見面辦理，現場辦理的事項落實“一窗受理、一次辦理、限時辦結”，有效提升開發區整體服務水平。