從動態管控角度看PPP項目績效評價

孫慧 王煊昂 李淙

近10年來，我國PPP模式發展迅速，截至2019年11月30日，進入全國PPP綜合信息平臺項目庫的項目9 388個，總金額高達143 112.94億元。因為PPP項目涉及財政資金使用和公共服務質量問題，所以其績效評價工作相比其他工作格外受重視。本文從動態管控角度對PPP績效評價進行探究，對其未來發展提出一些思考。

引入績效評價，實現項目戰略目標

與傳統的公共物品供給模式相比，PPP模式中由于私人部門的加入，一方面為項目帶來了融資便利和運營效率的提高，另一方面也導致了項目相關方眾多和博弈關系的復雜。雖然各個相關方都“人各有志”，在項目執行過程中需要滿足與平衡不同的利益訴求，但相關方對項目成功的期盼是“殊途同歸”的，不同相關方目標的有機組合就構成了PPP項目的戰略目標，為了更好地實現項目戰略，在PPP項目中引入了績效評價。學者們對PPP項目績效評價的目的、方法、時點等方面的觀點存在一定分歧。筆者認為，PPP項目績效評價是指從PPP項目最終戰略目標出發，以PPP項目全生命周期為評價范圍，以相對獨立的第三方為評價角度，對項目全生命周期過程中的項目各方投入、項目實施過程、項目結果及項目影響等不同績效狀況進行全面的、動態的評價。通過一系列績效指標和相應評價標準，檢查項目與評估的實施情況，動態地找出和改進項目執行過程中存在的問題，最終目的是實現社會資源的有效利用，實現公私雙方預期的戰略目標。

靜態和動態兩種績效評價視角的區別

雖然PPP項目的各參與方在實現項目戰略目標上具有一致性，但他們各自的利益訴求是不同的，加之評價主體缺乏獨立性，這就造成了不同主體進行績效評價時的立場不同，從而產生了不同的評價角度。站在政府的立場來看，PPP項目重要的產出一方面是質量合格、技術達標的公共產品；另一方面則是公共服務的效率和延續性，最終要落實到社會效益上。從實施目的來看，政府進行PPP項目績效評價一方面是要發現項目執行中的問題，完善PPP模式制度體系；另一方面，PPP項目受限于自身的準公共物品屬性，未來產生的現金流很難補償所有的私人投資成本，所以除項目運營收益外的財政補貼，也是構成私營部門收益的重要部分，政府部門正是根據績效評價結果向私人部門支付財政補貼，以激勵私人部門改進運營管理并提供更優質的產品和服務?！鞍葱Ц顿M”激勵機制正是當前我國進行PPP項目績效評價的最大需求和最根本的動力所在，在這方面我國有多部行政法規做了強制性的規定。例如《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（六部委〔2015〕25號令）中強調：“實施機構應當根據特許經營協議，定期對特許經營項目建設運營情況進行監測分析，會同有關部門進行績效評價，并建立根據績效評價結果、按照特許經營協議約定對價格或財政補貼進行調整的機制，保障所提供公共產品或公共服務的質量和效率?！痹谡畬冃гu價的特殊目的的引導下，PPP項目績效評價容易變成一種靜態后評價。靜態后評價角度雖然滿足政府需要，卻不利于項目治理和持續改進。

站在項目公司的立場來看，進度、成本、質量等傳統項目實時考核的重點同樣不容忽視，尤其是對私營部門來說，政府的信用、政府的支持、項目運營的財務效益等方面更受關注。政府主導的績效評價并不是全過程的，且關注的內容與其他相關方并不完全重合，這就使其容易出現片面性，導致評價結果的應用范圍有限。對項目實施主體來說，及時發現問題并解決問題，以達成整個項目的成功，才是引入績效評價和管理的最大動力。從這個角度來看，PPP項目績效評價要面向PPP全生命周期進行，從確立實施PPP項目開始之后的項目招投標、項目特許權授予、項目建設施工、項目運營及項目移交等一系列階段的執行狀況進行評價，評價的時點貫穿于整個項目生命周期。PPP項目績效評價的性質在于定期對項目的執行狀況進行回顧總結、找出問題并及時改進，其評價結果并不拘泥于作為政府付費的參考，還可以從動態評價角度為項目治理提供幫助。

績效理論在PPP項目中的應用

績效（Performance）一詞最早來源于企業管理、人力資源管理等方面?！翱儭本褪浅煽?，“效”就是效率、效益，可以把績效理解為成果和效率二者的結合，項目績效簡單來說也就是項目帶來的產出。項目績效理論是在借鑒企業績效管理的基礎上逐步發展起來的，并日益形成完善的理論體系，其中平衡計分卡、關鍵績效指標（KPI）法、項目管理成熟度模型的使用較為廣泛。

平衡計分卡法

平衡計分卡由諾頓咨詢公司總裁諾頓（Norton）提出，從服務客戶、財務、內部過程及創新學習四個方面來平衡地評價一個企業的績效表現。設計平衡計分卡的目的就是要建立“實現戰略制導”的績效管理系統，從而保證企業戰略得到有效的執行。將平衡計分卡的方法應用在PPP項目績效評價中，財政與財務維度除了項目的VFM值和各種財務指標，也應對財政資金的使用情況進行評價；客戶維度可以替換為相關方維度，評價政府、社會資本方、社會公眾等相關方的滿意度；內部流程維度可以替換為項目內部控制維度，包括成本、進度、質量、風險等方面的控制；學習與成長維度則可替換為可持續發展維度，評價項目對經濟增長、生態環境的影響，以及社會效益和項目經驗可推廣性等，如圖1所示。

關鍵績效指標法

關鍵績效指標（Key Performance Indicators，KPI）法圍繞組織戰略展開。KPI的理論基礎是一個組織在價值創造過程中，80%的工作任務由20%的關鍵行為完成，抓住20%的關鍵行為，就抓住了主體，即著名的二八原理。該方法在項目績效評價中應用非常廣泛，從項目的最終戰略目標出發，找出實現戰略成功的關鍵因素，從關鍵因素中確定項目的關鍵績效，對項目的實施進行績效考核和持續改進。KPI法的常用方式主要有外部導向法、平衡計分卡法、關鍵成功因素法三種。

雖然具體應用的方式略有區別，不過KPI法的核心都是戰略分解與KPI指標的確定。雖然我國許多PPP項目采用該方法進行績效評價，但一方面經常不圍繞項目戰略開展，另一方面存在指標確定隨意的情況，即指標本身并不是“20%的關鍵”，這樣就使績效評價結果不能真實反映項目的執行情況，也影響進一步的績效管理與績效改進。因此，在確定KPI指標時應嚴格遵循SMART原則，即績效考核要切中特定的工作指標（Specific）；績效指標應是數量化或者行為化的，驗證這些績效指標的數據或信息是可以獲得的（Measurable）；績效指標應在付出努力的情況下可以實現，避免設立過高或過低的目標（Attainable）；績效指標應與本職工作相關聯，并且是可以證明和觀察的（Realistic）；最后，應注重完成績效指標的特定期限（Time bound）。

項目管理成熟度模型

項目管理成熟度模型是針對項目過程和組織的評價體系，最早由美國卡內基梅隆大學在1993年用于軟件開發項目的評價，即能力成熟度模型（Capability Maturity Mode，CMM）。在CMM模型的基礎上，Young Hoon Kwak博士和C.William Ibbs博士于2002年提出了項目管理過程成熟度模型（Project Management Process Maturity Mode）。該模型將項目管理過程劃分為五個水平，即簡單化、程序化、系統化、集成化和最優化，如圖2所示。每個水平與前一個水平相比，項目管理能力都有質的飛躍。

項目管理過程成熟度模型的核心在于根據項目目前狀態的評估來給出項目持續改進的路徑建議，從而引導項目管理不斷成熟。美國知名項目管理咨詢公司PM Solutions的研究調查結果顯示，項目管理成熟度等級越高意味著績效表現越好。項目管理成熟度模型作為一種基于動態管理和持續改進的思想，對PPP項目績效的動態管控有重要的參考意義。不過該模型在PPP實踐中的應用和相關研究還比較少，推進其在PPP項目中應用，可使項目管理流程標準化。

績效評價助力PPP項目管理

綜上可知，績效評價與管理是一個層次鮮明且邏輯緊密的思想體系，其本身非常強調戰略導向及把評價結果應用到績效改進中。結合理論反思實踐，我國PPP項目績效評價一方面存在評價主體單一導致的評價結果不客觀的問題，另一方面存在不能把評價結果應用在項目動態管控中的問題。下面將針這兩個問題提出一些思考和建議。

評價主體方面

談到“評價”，無論哪種評價方法都難以避免主觀因素的影響，尤其是在與評價主體與評價對象的直接利益相關的情況下。正如前文所說，在PPP項目上各方的利益訴求分歧明顯，私營部門側重項目進度、成本、質量的考核，沒有考慮PPP項目公私合作特許經營的特殊性，忽視了項目真正的社會效益。而發展改革、財政等政府部門對政府投資項目的績效評價與審核則更關注財政資金的使用情況，項目質量情況，社會風險、環境風險的控制情況等，對私營部門的利益考慮較少。二者從各自的角度出發，不利于反映項目的真實執行狀況，而從公眾角度對PPP項目進行評價經常被忽略。

當前，我國的PPP項目績效由政府主導，還沒有一個獨立的項目績效評價或是后評價機構，也沒有一套完整的績效評價指標可供參考，各部門在開展績效評價時，只能自行設計一套評價指標體系，由于評價指標的不同，從而對績效的評價千差萬別。此外，私營部門未必認可政府的績效評價結果，甚至還有些地區的PPP績效評價以減輕政府支出責任為導向，評價標準苛刻，扣費金額過高，造成政企關系緊張，影響項目運營效率和可持續發展。因此，引入獨立于各相關方的第三方績效評價機構很有必要，從獨立第三方和最終用戶得到的評價能夠保證專業性、客觀性、相對中立性及結果導向性。未來PPP項目績效評價應以專業第三方機構及最終使用者為主，兼顧政府和私營部門，增強社會資本和社會公眾的話語權。

評價視角方面

本文提到了PPP項目績效評價的兩個角度，即為“按效付費”激勵機制提供參考的項目后評價和以項目動態管控為目的的全生命周期績效評價。從PPP項目實踐來看，因為政府付費需要參考的迫切性及財政資金進行績效管理的強制性，我國當前PPP項目績效評價多數還集中在項目后評價，以項目績效改進為目的的動態評價仍比較匱乏。筆者認為PPP項目績效評價應是一個事中評價，因為績效管理的精髓就在于以戰略為目標，不斷發現問題并持續改進。項目后評價雖然能反映PPP項目特性，但其性質是對項目的總結性評價，對當前項目來說這種工作的價值有限，其改進項目績效的意義大部分只能體現在下一個類似的項目上，因此以項目后評價為主的績效評價對PPP項目治理是不利的。

在學術界，對項目績效評價的認識已經逐步從簡單的投資決策評價和竣工驗收評價延伸到了項目的全生命周期評價，許多學者在績效評價體系中將過程績效作為項目成功的主要標準。在PPP實務中，以績效評價為核心的全生命周期管理正在成為改進項目質量的重要工具。PPP項目不同于傳統項目治理采用的“臨時性契約組織”視角，其建設運營周期長，強調公共部門和社會資本之間長期性的和動態的合作伙伴關系。在項目生命周期的不同階段進行動態績效評價，不僅不妨礙原有靜態績效考核功能的實現，而且相當于引進了一種先進的項目管理思想。

結語

我國PPP由熱潮逐漸走向規范化，越來越多的人已經認識到PPP的最終目的并非解決融資困難的燃眉之急，而是通過引入社會資本，利用其資源與能力，通過建立良好的伙伴關系提升公共服務質量，節約項目成本。通過動態管控的績效評價提升管理能力，有利于PPP項目“不忘初心”，圍繞其核心價值，最終提高產出與效率。

孫慧，天津大學管理與經濟學部工程管理系教授。

王煊昂，天津大學管理與經濟學部工程管理系碩士生。

李淙，天津大學管理與經濟學部工程管理系碩士生。