補短板 增后勁

周秘 王守清

2019年3月，財政部出臺《財政部關于推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）（下稱“10號文”），10號文延續了之前的政策主線，再次強調PPP模式需要規范發展。10號文出臺后，退庫項目數量上升，落地項目數量跌落。2019年1—10月，新入庫項目數不到2018年同期的1/3，嚴格、規范的管理從源頭上抑制了PPP項目數量的增長。

財政部PPP綜合信息平臺項目管理庫信息顯示，截至2019年10月，項目管理庫項目累計達到9 299個，總投資規模達14.2萬億元。其中，2019年新入庫項目1 190個，扣除退庫項目，凈增645個，投資額1萬億元；落地項目凈增1 413個，投資額2.1萬億元。

2019年中國PPP晴雨表

2019年年初的《政府工作報告》重提PPP，向市場釋放了積極信號。之后的10號文雖然繼續強調規范而使市場再次冷靜，但也明確了PPP模式是黨中央和國務院在公共服務領域引入社會力量參與的“重大決策部署”，指出要發揮PPP模式在補齊基礎設施短板方面的作用。

2019年4月，國務院正式公布《政府投資條例》。《政府投資條例》生效的7月1日，發改委發布了《國家發展改革委關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號）（下稱“1098號文”）。《政府投資條例》作為規范政府投資行為的上位法，將政府行為納入法制軌道，1098號文是對《政府投資條例》和《企業投資項目核準和備案管理條例》兩部上位法在PPP領域的具體解釋。

2019年，中國PPP值得關注的領域包括以下幾個重要方面。

嚴控風險、規范管理是政策主線

防范系統性金融風險、控制地方政府隱性債務是近幾年基礎設施投資政策和PPP政策的重要關注點，但在很長一段時間內，對隱性債務的界定卻缺乏統一標準。10號文的一個重要突破就是理清了隱性債務的邊界：存在回購投資本金、固定回報或最低收益保障的，以及政府以擔保、還款承諾等方式實際兜底項目風險的。在此基礎上，《財政部辦公廳關于梳理PPP項目增加地方政府隱性債務情況的通知》（財辦金〔2019〕40號）要求地方政府梳理隱性債務，清理增加隱性債務的PPP項目。

10號文的另一突破是界定了“規范的”PPP的范圍和邊界，以“正、負面清單”的形式給出了6項條件、5條紅線和政府付費類項目的3項要求，強調對規范的項目要鼓勵、推進，對不規范的項目要退庫、問責。

PPP的規范管理不僅要求項目本身是規范的，也要求決策程序和操作程序的規范化。《政府投資條例》和1098號文明確了規范的程序：項目的決策要嚴格履行審批、核準、備案制并通過深入、全面的可行性論證和審查，采購過程確保公平競爭、不得排斥民間資本，監管上要納入在線平臺、實現全過程動態監管。

重視項目運營，加強績效考核機制

PPP項目的運營期長達10～30年，運營績效的高低直接決定PPP項目的成敗，為保證PPP能夠實現“物有所值”，政府需要重視運營監管和績效考核。財政部印發的《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）要求政府支付不少于30%且與績效掛鉤，而10號文更進一步要求建立完全與項目產出績效相掛鉤的付費機制。財政部于2019年4月就《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引（征求意見稿）》在內部征求意見，希望明確PPP項目績效目標與績效指標管理內容。

鼓勵民資和外資參與PPP項目

“國進民退”是自2008年特別是2014年以來我國PPP市場的一大特點，部分國企在這一過程中積累了過多的債務。2017年，財政部《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）提出對央企PPP業務實行總量控制；2018年《中共中央國務院關于防范化解地方政府隱形債務風險的意見》（中發〔2018〕27號）要求降低國企負債率，限制了國企參與PPP項目，希望PPP項目中社會資本方的主要參與者轉為民企；《國務院辦公廳關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》（國辦發〔2017〕79號）也提出要激發民間投資活力、鼓勵民間資本參與PPP。但受PPP市場整體遇冷、民企融資困難和不少參與PPP的民企出問題的影響，民企在2019年依然不積極。

2019年年初的《政府工作報告》提到，要吸引更多的民間資本參與重點領域的基礎設施項目建設。10號文和1098號文給出了具體的鼓勵措施，例如，禁止在招標時限制民企和外資參與，在同等條件下優先支持民企參與的項目等。另外，《關于加強固定資產投資項目資本金管理的通知》（國發〔2019〕26號）（下稱“26號文”）提出回報機制明確、收益可靠、風險可控的補短板基礎設施項目的最低項目資本金可下調不超過5個百分點，降低了民企參與這類PPP項目的門檻。但是，政策的效果在2019年并未得到充分顯現。

強調誠信履約，回歸PPP的“合作”內涵

政府與社會資本間的相互信任與合作關系是PPP項目成功的基礎，而誠信則是合作的必要條件。2019年《政府工作報告》強調政府要誠信守約，10號文也將“誠信履約”列為4項PPP發展原則之一，要求地方政府增強契約理念、重諾守約，將符合條件的PPP項目財政支出納入預算管理，保障社會資本的合法權益。1098號文對政府和社會資本雙方都提出要求，懲戒地方政府和社會資本雙方的失信行為。

2020年中國PPP風向標

專項債與PPP共促基建投資

自2014年地方政府融資平臺這一融資路徑被堵死以來，PPP和專項債成為地方政府僅剩的融資手段。2014—2017年，專項債的規模較為有限，遠低于PPP。但從PPP受到整頓的2018年起，越來越多的項目開始轉向專項債，加之多項政策的推動，專項債的規模快速擴張，2019年專項債額度達2.15萬億元。2019年11月27日，財政部還提前下達了2020年部分新增專項債務限額1萬億元，占2019年當年新增專項債務限額2.15萬億元的47%。

相比PPP模式，專項債具有審批程序簡單、籌資速度快、融資成本低等優點，但專項債的運用范圍較為有限，對項目現金流要求較高，原則上應實現項目資金自平衡，目前主要用于棚改、交通和市政領域。兩者的另一區別在于，PPP模式強調運營，而專項債則更偏重建設。

專項債和PPP具有不同的特點和優勢，兩者是相互補充的關系。在各自擅長的領域內，應選擇對應的融資方式；而在兩者重疊的范圍內，除單獨采用其中一種模式外，還可考慮“專項債+PPP”的模式：利用專項債來解決短期的資金問題，利用PPP模式來保證長期的運營效率問題。另外，專項債既可以作為PPP項目的債務資金，相當于一筆低息借款，降低了社會資本的融資成本和融資難度；也可以作為PPP項目政府方的股本資金，減少政府和社會資本的出資壓力，并起到一定的增信作用。無論是做債務資金還是股本資金，專項債均增強了項目的可融資性，增加了項目對社會資本的吸引力。

對于綜合開發類的復雜項目，可將項目進行拆分，對運營性較弱、收益穩定的部分，如土地開發，采用專項債來融資；而對運營性較強的部分，如軌道交通，則采用專項債和/或PPP方案。這樣既可獲得專項債的資金支持，又可提高項目的運營效率。但不管是PPP還是“專項債+PPP”，能否成功，還是要看項目的現金流，包括政府的財政承受力。

突破項目資本金困局

PPP項目普遍投資額巨大，即使是20%～25%的資本金比例要求，也要求社會資本方一次性拿出數億到數十億元的資金，這是PPP項目融資落地難的重要原因之一，尤其是在近年政府封堵了各類“明股實債”類資金的后門后，增加了社會資本方的出資壓力。這也是民間資本參與PPP難、積極性不高的重要原因之一。

26號文降低了最低項目資本金比例，補短板領域的基礎設施項目，如果回報機制明確、收益可靠、風險可控，最低資本金比例最多可下調到15%。這可能將在一定程度上推動一些PPP項目的落地，但其實際效果可能并不明顯，因為金融機構會有其根據項目情況、主體情況和自身風險承受能力確定的可接受的最低資本金比例，社會資本的出資仍需達到一定比例，通常高于政策要求的最低比例。因此，對大部分項目而言，下調最低資本金比例并不一定能降低社會資本的實際出資，僅對少數特別優質、可靠的項目才有意義。

26號文重要的貢獻在于拓寬了資本金的來源，包括項目法人和投資方通過發行權益型、股權類金融工具籌集的資金，地方政府的本級預算資金和上級補助資金，以及專項債。這增加了項目資本金的籌措渠道，有可能實質性地降低部分社會資本的出資壓力。

目前我國金融機構參與PPP項目的形式以放貸和債券投資為主，少量的股權投資也往往屬于“明股實債”，鼓勵保險、PPP基金等金融機構更多地參與PPP項目的股權投資，也能降低社會資本的出資壓力。

依托在線平臺實現公開透明

雖然財政部在2016年就建立了全國PPP綜合信息公開平臺，但這一項目庫存在一些缺點和不完善的地方。首先，部分項目不在項目庫中，這些項目主要是使用者付費的、政府無財政支出責任的項目。其次，公開的信息字段較少且存在缺漏，許多項目信息無法查到。最后，更重要的是，項目信息更新不及時。10號文將“公開透明”列為4項原則之一，提出要實現項目信息的全流程公開披露、統計匯總和分析監測。為實現這一目標，希望財政部能完善項目庫，增加公開的字段，同時要求項目各參與方參與并且及時更新項目信息，使項目庫更加全面、透明、實時與規范。

2019年11月，發改委的全國PPP項目信息檢測服務平臺正式上線。根據1098號文，發改委的項目庫應包含但不限于涉密項目以外的全部PPP項目。

希望兩個在線平臺的數據能夠盡快完善和互通。基于完整、全面的全過程信息數據，結合數據分析的技術，各方特別是研究機構可以對一些理論、模型進行更深入的研究和分析，政府可以更準確地進行可行性論證和審查及“兩評一案”，社會資本可以進行更細致的風險識別與管理，金融機構可以更精確地進行項目放貸評估。

在線平臺也是保障公眾知情權、實現社會監督的重要途徑。通過在線平臺的定期發布、動態監測、實時查詢功能，可實現項目的全過程社會監督。

加強制度建設與能力建設，解決爭議問題

我國的PPP制度建設尚不完善，大量參與者的能力建設也有所不足，故對一些法律、規定的解釋存在爭議。近年來關注度最高的兩個爭議問題是：PPP合同屬于民事合同還是行政合同？PPP項目設置保底量是否屬于固定回報？

因此，在未來幾年內還需進一步加強PPP制度與能力建設，形成PPP各相關主體，包括政府各部門、各類投資主體、金融機構、咨詢機構等對PPP的正確理解與共識，推動PPP模式的規范、健康、可持續發展。

周秘，清華大學建設管理系博士生。

王守清，清華大學建設管理系教授，清華大學PPP研究中心首席專家。