城鄉二元體制、生產要素流動與城鄉融合

李國正

摘要：城鄉發展失衡以及農村發展不充分已經嚴重制約了中國經濟增長由出口、投資驅動模式向消費驅動模式的轉變。研究認為，與以農業為主的“鄉土中國”不同，在城鎮化快速推進的“城鄉中國”，農業發展不但受制于鄉村發展環境，而且還要面臨城鎮化的沖擊;鄉村凋敝的表征之下是土地、勞動力（人才）、資本等生產要素從鄉村向城鎮的單向流動，其根源為長期以來形成的城鄉二元體制壁壘。新時代下，伴隨著新戶改、土地流轉與資本下鄉等一系列農村農業改革政策，城鄉二元體制的壁壘逐步消弭，但是由于城鎮化質量不高、農業生產要素低收益，城鄉間生產要素流動仍舊存在較大障礙。今后應從優化城鎮公共服務質量、推進農業供給側改革等角度，實現城鄉融合發展。

關鍵詞：鄉村振興;城鄉融合;戶籍制度;城鎮化;生產要素

中圖分類號：C93

文獻標志碼：A

文章編號：1004-3160（2020）01-0024-09

一、引言

十九大報告提出“我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。其中，城鄉發展失衡與鄉村凋敝是重要體現：一方面，伴隨農村剩余勞動力大規模進入城鎮，以土地資源粗放利用、人口過疏化、經濟發展動力不足為主要特征的農村“空心化”問題日益突出（王成新等，2005;周祝平，2008;劉彥隨等，2010），進而導致新農村建設主體缺位、農村賄選、農民政治冷漠等基層治理危機重重（仝志輝、賀雪峰，2002;胡榮，2006;孫昕等，2007）;另一方面，農村集體經濟弱化以及城鄉二元經濟結構導致鄉村公共品供給能力受限、城鄉居民收入與消費差距較大。

當前，中國經濟增長正由出口、投資驅動模式向消費驅動模式轉變，然而，由于城鄉居民收入水平差距較大、農村居民消費能力不足等原因，導致中國居民整體消費水平一直處于疲軟狀態：1978-2010年，中國最終消費率由62.10%下降到48.19%;2013-2017年，在新型城鎮化、供給側改革、新舊動能轉換、降稅減負等多重因素驅動下，消費對經濟增長的驅動作用逐步增強，由47.0%提升到57.6%。然而從全球來看，不但遠低于英美以及日韓等發達國家，并且與印度和巴西等發展中國家相比也存在較大差距。

通過鄉村振興縮小城鄉差距、提升農村居民消費水平，不但關乎2020年全面小康社會的實現，而且關乎中國經濟增長模式的轉變。

二、鄉村凋敝之謎：城鄉間生產要素單向流動

導致中國鄉村凋敝的“謎底”究竟為何？自秦以來二千多年的中國鄉村發展歷程表明：今日鄉村之凋敝并不是中國鄉村自始有之，而是一個階段性的表征;鄉村興衰的本質是土地、勞動力和資本等生產要素在城鄉間的流動。

從先秦“獎耕戰、抑商賈”（朱紹侯，1985）到秦漢、唐宋的“重農抑商、崇本抑末”，再到明清時期的“海禁”之策，中國古代始終將“重農抑商”作為基本國策（雖然到明朝中后期，伴隨著資本主義萌芽的產生與發展，出現了“工商皆本”的思想，但是明清時的主流思想仍舊是“重農抑商”），導致工商業和城鎮化發展水平一直較低，城鎮的功能也主要局限于政治和軍事防御;相比之下，農業、農村、農民成為古代中國的主體元素，土地不但是最重要的生產資料，更是社會地位和社會財富的象征和載體（費孝通，1985;黃宗智，2000），“一切古老國家都把土地所有權看作所有權的特別高尚的形式，并且把購買土地看做特別可靠的投資”，故而“上自紳富，下至委巷工賈胥吏之儔，贏十百，莫不志在良田”（清·陶煦《租核·重租論》），乃至自耕農、佃戶、傭工亦“莫不思殖恒產”，以求“力農致富”成為地主;失去土地的農民不但要面臨社會地位的下降，更要淪為佃戶、雇工，承受地主、富農的盤剝。這一時期，不但土地成為整個社會財富的“蓄水池”，而且農村也是城鎮所需農產品、手工業品和服務的主要產地和來源：在整個十九世紀，至少有四分之一的GDP來自傳統手工業、運輸、貿易、建筑和房地產，其中大多數在農村地區進行。

新中國成立之初，在“優先發展重工業”的戰略框架下，為了保障工業發展所需農產品原料的供給和原始資本積累，國家對農業領域的資源計劃置制度全面取代了市場和價格體系的作用：1962-1978年，糧食價格幾乎維持不變，17年間只調整過3次，總體提高幅度不足20%（數據來源《中國農業發展報告》、聯合國糧食及農業組織（FAO）、《中國農產品價格調查年鑒》）。為了確保農產品“統購統銷”的效率，在三大改造之后，迅速在全國范圍內確立了人民公社制度;與此同時，由于工商業和城鎮化發展水平較低，能夠吸納的農村剩余轉移勞動力有限，故而采取了限制勞動力進城就業的政策，形成了城鄉二元戶籍管理制度，進一步剝奪了農民進城擇業的權利。“統購統銷”、人民公社、城鄉二元戶籍制度等將農民牢牢束縛在土地上，農業發展所需資本被工業所汲取，農村成為維持城市較低生活與生產成本的保障。

改革開放以來，伴隨家庭聯產承包責任制等農村改革的推進，突破了“以糧為綱”的單一結構，農民生產積極性得以提升，農村剩余勞動力得以從土地中釋放出來。然而，自1956年以來所形成的城鄉二元戶籍制度及其附著在戶籍之上的諸多制度（例如城市就業、教育醫療、糧油供應等），鑄成了城鄉二元隔絕體制，進而造成了大規模農村待業群體。鑒于此，國家相繼出臺了支持農村集體和農民興辦各類企業的政策（如：人民公社解體后，社和隊改為鄉和村，社隊企業本應更名為鄉村企業，1984年中央4號文件將其改名為鄉鎮企業），農民在解決溫飽問題的同時開始探索多種經營，盤活了農村經濟，進而形成了以鄉村集體企業興旺發達為標志的“蘇南模式”和以農民個體私營企業蓬勃發展的“溫州模式”。這一時期，基于賣方市場、農村廉價勞動力、靈活經營、政策支持等宏微觀因素，鄉鎮企業得以迅速發展，鄉村也隨之得以繁榮。

90年代末開始，由于市場環境變化、政企不分、產權模糊等原因（譚秋成，1999;姜長云，2000;熊萬勝，2010;湯鵬主，2013），鄉鎮企業開始走向衰亡。此時，城鄉人口流動的壁壘開始消弭，農村剩余勞動力開始大規模涌入城鎮;而囿于農村土地產權殘缺、農村土地承包經營制度、農村集體建設用地制度等，工商業資本難以進入鄉村，導致農業生產要素投資的收益率低下、缺乏革新動力。與此同時，在城鄉二元體制下，公共財政支出過度偏向于城鎮，加之農村集體經濟弱化，導致農村公共品長期供給不足（葉子榮、劉鴻淵，2005;賀雪峰等，2006）。總之，在快速推進城鎮化的過程中，由于城鄉之間的“虹吸效應”，導致農村的土地、勞動力、資本等生產要素不斷地被汲取，最終導致了鄉村凋敝。

綜上所述，與以農業為主的“鄉土中國”不同，在城鎮化快速推進的“城鄉中國”，農業發展不但受制于鄉村發展環境，而且還要面臨城鎮化的沖擊。鄉村凋敝的表征之下是土地、勞動力（人才）、資本等生產要素從鄉村向城鎮的單向流動，其根源為長期以來形成的城鄉二元體制壁壘。

三、城鄉二元體制：形成、演化與困境

（一）戶籍制度與城鄉二元體制的形成

戶籍制度是中國封建國家中最具特色的社會制度之一，從商王朝到春秋戰國的萌芽到初步形成，至秦代的正式建立，逐步發展成為了封建王朝通過掌握人民的土地和人口進而掌控行政與財政的重要依據。正如唐代學者杜佑的：“有其谷，則國用備;辯其地，則人食足;察其人，則徭役均;知此三者，謂之治政”（《通典·食貸·田制》）就形象的表達了人民、土地、徭役、賦稅相結合的建立在戶籍制度基礎上的封建社會對人民進行控制和剝削的形式。新中國成立以后，戶籍制度不但成為收集、確認、登記公民出生、死亡、親屬關系、法定地址等公民人口基本信息的主要途徑以及保障部分公民在就業、教育、社會福利等方面權益的人口管理方式，而且成為城鄉間生產要素流動的制度性障礙。故而，掌握戶籍制度的變遷以及對城鄉二元體制演化的影響，對于促進城鄉生產要素自由流動以及城鄉均衡發展具有重要的意義。

1.新中國成立之前戶籍制度變遷及作用

從商朝開始，其統治者為做到對奴隸的進一步控制，實行了“登人”“登眾”的人口登記制度，為后來的統治者提供了初步的戶籍管理思路。春秋戰國時期，由于個體的小農經濟和土地私有化出現的情況下，統治者為了更好的控制重要的政治經濟資源人口，并刺激農民生產積極性，開始按照人口登記情況進行土地分配，進而征收賦稅和徭役，從而建立了集人口控制、土地分配、賦稅徭役、基層社會管理為一體的戶籍制度。秦代則是編制什伍組織，在一統中國后，開始“黔首自食田”（《史記·秦始皇本紀》），并在全國范圍內推行戶籍登記。西漢則是在秦什伍制的基礎上實行編戶齊民，將農民與土地緊密相連，通過對土地的控制權掌控著大量農民，令其承擔國家主要的賦稅徭役。在經歷混亂的三國時代后，從西晉開始建立了占田制的土地制度，恢復了鄉里制，到北魏從宗主督護到建立了三長制，通過三長制、均田制和租調制，北魏重新確立了以管理人口、分配土地和徭役賦稅于一體的戶籍制度。隋朝則是進強化了戶籍管理以加強中央集權。唐承隋制，建立了一套完整的戶籍管理體系，實行兩稅制：地稅和戶稅，并實施坊村分制從而控制人口的流動。宋代開始實施方田均稅法和保甲法，以便查清戶口，嚴格控制基層社會，并維持政府收入。元代的戶籍的主要特征就是分四類按等級區別對待，管理上實行村社制。明代實行戶帖制并編制賦役黃策到清代完善保甲制，以查清人口并控制和維持社會秩序，到太平天國運動爆發后，清代逐漸衰落，保甲組織瓦解。為了維持社會治安，各地開始嘗試新的戶籍管理辦法。1898年，湖南創設了保衛局，對我國近現代戶籍管理的方向和警察制度的建立意義重大。1905年，清政府在中央設立了巡警部，用以編制和管理戶籍，確立了新的戶籍管理的行政體制，代表著我國古代戶籍制度的終結。

民國時期，政府為了維持社會的穩定，于1931年出臺戶籍法，1937年頒布保甲條例，1947年發布戶口普查法。哈爾濱作為全國解放最早的大城市，流動人口眾多，時有攔路搶劫事件發生，社會治安狀況較差，阻礙著經濟的恢復發展;同時為了甄別敵特，哈爾濱當地市公安局對全市戶口實行了普遍清查，重新統計，建立了戶口管理制度，為新中國成立后的戶籍管理的發展奠定了基礎。

2.新中國成立以來戶籍制度變遷與城鄉二元體制的形成

新中國成立以后，為了構建公共秩序、維持國家的安全與穩定，建立了戶籍制度。1950年發布的兩部條例就是為了監視和控制敵特，以便保證社會治安，并為國家的建設和管理提供人口資料;同時規范了城市的戶口登記和管理以便恢復社會秩序。從建國初土地改革到第一個五年計劃結束的這段時期，國家頒布了各項管理條例（見表1），戶口登記和管理已經慢慢成型，該階段由于工業區的建設創造了大量的就業機會，人口流動政策寬松，農村剩余勞動力可以自由流動到城市就業。

1958年初，《中華人民共和國戶口登記條例》發布，對公民從農村遷往城市進行了嚴格控制，開始了從國家層面限制農民進入城市。這時期全國范圍內推進人民公社化運動，過度追求發展速度，嚴重阻礙了農業生產的發展，進一步導致出現了嚴重的糧食供應與大饑荒問題。鑒于此，中央于1961年發布了關于減少城鎮關于減少城鎮人口的條例以此減少城鎮人口。這個階段，國家極為關注農業增長，但是為了避免流失農村勞動力以及增加城市戶口帶來的壓力，對農民的自身發展工和工農之間的利益差有所忽視，在國家動員城市人口下鄉的同時，開始通過《戶口登記條例》以及配套的“糧油供應制度”“就業制度”“社會保障制度”等對農村人口流動實施嚴格管制，最終形成了嚴格的城鄉二元體制。

（二）改革開放以來城鄉二元體制演化與困境

1.新戶改與城鎮化

伴隨著人民公社以及農產品“統購統銷”的終結，戶籍制度成為城鄉二元體制的主要依托。十一屆三中全會開啟了改革開放的序幕，伴隨《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》（1984）、《關于城鎮暫住人口管理規定》（1985）等戶籍改革制度的出臺，限制城鄉人口流動的制度性壁壘開始消弭，農村剩余勞動力得以大規模進入城鎮。21世紀以來，國家進一步放寬了城鎮落戶政策，《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（ 2014）拉開了新一輪戶籍改革的序幕：全國各省市紛紛取締了農業戶口以及非農業戶口的身份差異，將“二元”轉變至“一元”，統一登記成居民戶口，將城鄉之間的戶口登記制度進行了統一;與此同時，新戶改開始后，除北京、上海等特大城市以外，各地紛紛降低或取消了落戶門檻。伴隨著新戶改的推進，城鎮化率快速提升，截止到2018年底，我國常住人口城鎮化率和戶籍人口城鎮化率分別達到59.58%、43.37%;從國家發展戰略層面，國家衛計委預計2030年中國常住人口城鎮化率約為70%。提高城鎮化率是大勢所趨。

雖然我國的戶籍制度改革的種種政策已經落地，但在實施與推進的過程中面臨著眾多挑戰。第一，特大城市、大城市的落戶門檻依然較高，在穩定住所、居住年限、就業范圍等方面作出嚴格管控，資金、人才競爭的格局也使更多落戶政策向精英傾斜。第二，針對集中于一線城市的農民工，主要實施積分落戶政策，形成了包括購房指標在內的積分落戶評價體系，這種體系給農民工群體落戶設置了較高門檻;同時在吸納新的城市居民落戶上缺乏有效激勵，有的甚至設置了隱性門檻，政策傳導不暢。第三，農業轉移人口的整體進城意愿呈下降態勢，加之中小城鎮缺乏足夠的吸引力以及農村土地權益，導致戶籍人口城鎮化率的提升舉步維艱;一些地方政府則“層層加碼”，通過“趕農民上樓”、撤縣設區等方式，追求城鎮化率的提升。第四，一些地方政府在戶籍改革中仍舊存在“宅基地換住房、承包地換戶口、承包經營權換社保”的政策，以放棄農地權利作為其進城的前置條件。

建國以來我國戶籍制度的弊端在于戶籍功能出現了異化，把本不該有的利益分配功能附加在了戶籍之上。當下各地所實施的居住證制度和積分落戶是利益剝除和利益擴散這兩種改革路徑的延續，沒有能夠從根本上解決城鄉二元體制所產生的種種問題。我國城鎮化的本意是將大量的農村人口轉變為市民人口，在提振內需的同時為經濟發展提供充足且高質的人力資本供給;但是，在發展過程中逐漸形成了將農業人口作為廉價低端勞動力使用的勞動力城鎮化，遏制了農業轉移人口的市民化，這樣不僅造成了內需不足，而且導致人力資本供給的透支，同時也嚴重阻滯了農業農村現代化發展。

2.土地流轉與資本下鄉

2004年以來，國家相繼出臺了15個有關農業的一號文件，推出了“三權分置”“土地流轉”“資本下鄉”等一系列農業改革政策，其宗旨是在堅持農村土地集體所有制和保障農民土地承包權益的同時，實現農村土地適度規模化經營。伴隨土地確權的完成以及土地流轉的推進，工商業資本進入農業領域的制度性障礙基本消除，土地流轉面積占總耕地面積的比例由2007年的3.5%上升到2016年的35.1%，其中絕大部分由工商業主體經營;然而，還是有約三分之二的耕地分散在數量眾多的農戶手中。土地分散難以集中，導致“能夠用于支付農業資本化的成本所必須的絕對地租總量難以明顯增加”（溫鐵軍，2016）;此外，伴隨著中國由“農業國”發展為“工業國”，農業發展所需生產要素（勞動力、土地、資本、人才）的價格會更多地受到來自工商業市場的影響，從而影響投入農業部門的生產要素回報率，進而導致農業部門中生產要素“用腳投票”問題的發生。換言之，當前中國農業仍處于“農業要素投資的低收益率”（舒爾茨，2006）階段。

農業生產要素投資是一個理性決策的過程，小農戶是務工、務農還是“半工半農”（即兼業化），工商業資本是否進入農業領域，主要取決于土地收益。以華北地區的小農戶為例，這一地區的耕作制度主要是“一年兩熟”或“兩年三熟”，通過“夏播秋收”（7月-10月種植玉米、花生）和“秋播夏收”（10月-次年6月種植冬小麥），扣掉種子、灌溉等成本（播種與收割有政府農業補貼，故而對于小農戶而言種植成本比較低），每畝凈收入大約1200元左右（小麥畝產400-500公斤，單價為2.4元/公斤;玉米畝產500-700公斤，單價為1.8元/公斤，花生（帶殼）畝產400公斤左右，單價為4元/公斤左右），用當地農戶的話說“種兩茬，賺一茬”。黃宗智（ 2014）對安徽平鎮的調查發現，小規模的家庭農場、大規模“家庭農場”和企業型農場的畝均凈收入分別為1270元、520元、315元，其中小規模的家庭農場之所以高是因為不需要支付土地租金和人工成本（雇工費用）;此外，從土地生產率來看，三者的畝產分別是500-550公斤、450-500公斤、400公斤，勞動生產率基本趨于一致。國務院發展研究中心農村經濟研究部牽頭的“松江調查”也發現，對于通過土地流轉實現規模化的家庭農場而言，每畝土地的凈收入大概為384元（一年兩熟的耕作制度：水稻畝凈收入184元、越冬小麥畝凈收入200元），加上財政補貼（450-500元/畝），合計每畝凈收益也不足1000元。

此外，當前我國農業機械化率已經超過80%，在工業用機械化“武裝”了小農戶之后，又從兩個方面促進了小農戶的“兼業化”：（1）伴隨著工資性收入的增加，農業剩余勞動力往工商業轉移、農村居民轉移至城鎮（市民化）是農民“用腳投票”的必然選擇。然而，受個人稟賦因素和宏觀制度環境的影響，農民工大多在非正規部門工作，收入較低、工作穩定性差、工作環境惡劣、社會保障缺失、技能提升途徑缺乏，進而導致進城農民工群體難以實現“城市化”到“市民化”的轉型（文軍，2004）。（2）機械化極大地縮短了小農戶從事農業勞動時間，進而降低了“機會成本”，使得小農戶（尤其是土地密集型農產品種植區）“兼業化”更為便利;此外，機械化降低了女性在農業勞動中的劣勢，提高了女性從事農業生產的概率，使得小農戶家庭內部分工得以實現，進一步深化了中國農村“男主外、女主內”的傳統家庭分工。

總之，在城鄉之間生產要素自由流動的制度性壁壘破除之后，一方面，由于農業生產要素投資的低收益，農業生產要素革新以及規模化經營面臨巨大挑戰;另一方面，由于城鎮化質量不高、農民工就業能力較低，加之農村土地權益提升，小農戶的機械化、兼業化從一定程度上阻礙了土地流轉。

四、城鄉融合的對策：基于國際經驗的借鑒

美國作為一個高度城鎮化的發達國家，其在城鎮化建設方面非常注重農業發展的進程和城鎮在體系上的多層次以及中心鎮和中小城市的發展路徑，對城鎮的發展有合理清晰的科學規劃：第一，美國具有自由開放的城鎮化模式，打破了區域間隔閡，通過建立眾多的地方小城鎮、不同大小種類的中心鎮以及大都市等不同層次的城鎮體系形成都市圈帶動發展;第二，美國政府十分關注農業的發展，在推動城鎮化發展的同時打造農業現代化，提升了農業生產率、保證了城市糧食供給，進而為大批來自農村的農業勞動力向城鎮轉移創造了條件;第三，政府十分重視中小城鎮的發展，通過小城鎮的集聚形成協同效應;第四，美國政府非常注重城市規劃的科學合理，通過規劃來確定各個城市的功能定位，從而使每個城市能更好地發展。日本則是通過住民票和戶籍簿進行人口管理，日本的城市化率已達93%，基本消除了城鄉間的差別，而這得益于日本在發展城鎮化的同時也積極推進了工業化發展，為大規模農村轉移勞動力提供了城市就業機會。此外，日本政府對農村、農業的建設極為重視：一方面投入了大量的資金建設農村;另一方面積極引進國外先進技術，推動農業機械化，將大規模農村人口從土地中解放出來轉移至城市并形成了許多都市圈。

馬克思和恩格斯曾對城鄉關系做過深刻剖析并指出，未來的城鄉關系會在新的基礎上平衡、協調、發展，最終實現融合;先進的國家應把農業和工業結合起來，逐步消滅城鄉間的對立。通過對美國和日本的發展經驗來看，與我國城鄉二元結構分明的戶籍體制不同，這兩個國家的人口流動都比較自由寬松，其戶籍的管理主要是提供人口信息，而不與社會公共福利掛鉤。更為重要的是美日政府都很注重農業現代化和工業化的同步推進。

城鄉融合的本質就是實現勞動力、土地、資本等生產要素在城鄉間自由流動。結合美日的發展經驗，推進城鄉融合發展，可以從以下兩個方面著眼：

（一）轉變戶籍制度改革與城鎮化發展的思路，建立產業互補和交互融合的社會結構，而不是單向割裂的去推進城鎮化發展

對于我國這樣的人口大國來說，人口大量集中到一線超大城市是不現實的，可能的替代路徑就是走多元都市圈的道路，通過城鄉兩個發展空間的雙向交流實現城鄉一體化，使城鄉之間的種種要素實現自由流動，這樣既可以利用大都市的規模經濟和人才信息集中的優勢，讓城市的生產要素能夠注入鄉村，同時也可以讓鄉村的資源能夠進入城市，互相聯通與促進，真正的實現城鄉融合。當務之急是實現城市之間的公共服務均等化，使得居住在大城市圈范圍內的大中小城市互為補充，使中小城市的人們也既可分享大都市圈的種種優勢，又可享受中小城市的安寧。其前提是提升中小城市公共服務的水平，實現城市間公共服務的均等化，特別是在教育、醫療等資源上能各具特色和優勢。政府可以增加政策性住房收投入，增加廉租房的建設與供給;改善教育服務質量，使教育資源的分配公平合理;完善醫療體制，實現醫療資源的均衡化分配。

（二）推進農業供給側改革，提高農業生產要素投資的回報率，進而通過市場機制實現生產要素在城鄉間的自由流動

具體而言，首先是生態化：考慮到當前農業環境污染嚴重，農產品質量問題突出以及城鄉居民消費觀念的轉變，中國現代農業發展必須由粗放式經營向集約化經營轉變，走生態化農業之路，這也是農業供給側改革的應有之義;通過發展生態農業，可以將糧食從無差異化的低附加值產品轉變為綠色、有機的高附加值產品，不僅能提升農業生產要素投資的收益，還可以保護農業生態環境和地力。農業生態化必須與品牌化相結合，即基于農產品質量的提升，打造特色品牌產品，進而提升農地的畝產值。其次是合作化：基于農業生產層面的家庭化經營，在生產資料購買、銷售、深加工等環節提高合作化水平;通過合作社可以加速農產品品牌化，進而有助于提升農產品銷售價格和增加農業生產要素投資的收益。最后是產業融合：即指農產品生產、加工和銷售服務的融合;由于農產品原料價值比較低，導致農業生產要素投資的回報率難以提升，故而需要在加工和銷售服務等環節增加收益，一方面有利于生產要素的集中集聚，提升農業整體的發展水平和競爭力;另一方面有利于提升農產品附加值，進而提高農業生產要素投資的回報率。

責任編輯：葉民英