中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區若干問題研究

閆燕 葉金龍

【摘要】經國務院批準，2019年8月20日上午中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區正式揭牌。臨港這片東海之濱的創新創業沃土拉開如火如荼的建設帷幕。臨港新片區將對標國際上公認的競爭力最強的自由貿易園區，實現新片區與境外之間投資經營便利、貨物自由進出、資金流動便利、運輸高度開放、人員自由執業、信息快捷聯通，打造更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，打造開放創新、智慧生態、產城融合、宜業宜居的現代化新城。文章就新片區政策和未來發展的相關問題進行探討。

【關鍵詞】上海臨港；新片區；洋山港；

自由貿易試驗區

【中圖分類號】F743.3

增設中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區（以下簡稱新片區），是習近平總書記交給上海的三項新的重大任務之一。2019年11月，習近平總書記在出席中國（上海）第二屆進口博覽會期間，又對臨港新片區提出了“要進行更深層次、更寬領域、更大力度的全方位高水平開放，努力成為集聚海內外人才開展國際創新協同的重要基地、統籌發展在岸業務和離岸業務的重要樞紐、企業‘走出去發展壯大的重要跳板，更好利用兩個市場、兩種資源的重要通道，參與國際經濟治理的重要試驗田，有針對性地進行體制機制創新，強化制度建設，提高經濟質量”的要求。筆者認為，新片區是上海推進改革開放和創新發展的重要載體，是上海面向未來發展的重要戰略空間，在上海建設具有世界影響力的社會主義現代化國際大都市、推進全方位高水平開放等重大戰略任務中承擔著特殊使命。其中涉及新片區的規劃，產業布局和政策等問題都是關注度較高的熱點問題。

一﹑區以港興問題

上海的歷史就是依港建城，城以港興的歷史。1992年10月黨的“十四大”提出上海建設“一個龍頭，三個中心”的重大戰略。1992年12月，上海市第六次黨代會，提出深水港建設為上海最重要的基礎設施計劃。2001年1月，國家計委正式立項上海國際航運中心洋山深水港項目。港口作為現代交通綜合運輸鏈的重要節點，成為開放帶動型區域經濟競爭優勢的重要來源之一。外國學者高茲于1943年發表《海港區位理論》，霍伊爾和平德爾發表《城市港口工業區與區域發展》，提出交通一體化是港口最基本的功能，往往成為一個主要工業集聚區和就業點，國家和地區發展的增長極。腹地在港口形成與發展中起到決定作用。港口之間的競爭和技術進步改變區域內港口的空間布局。

根據現代港口理論，港口發展從運輸用途作為第一代港口主要業務，第二代港口主要功能為港口物流和相關的工業廠礦等加工業，第三代港口具備物流﹑加工和城市服務業，第四代港口具備物流﹑加工﹑城市服務和增值型業務。國家選擇臨港作為新片區的依據沒有忽略港口的巨大作用。臨港新片區致力于打造第四代港口，洋山深水港將成為物流、資金、技術、信息等國際綜合型樞紐港。同時劃入新片區的浦東國際機場，將是國際空運樞紐。目前海港承擔著90%的國際貨運任務。但隨著洋山自由港制度的逐步創立，浦東機場航空中轉集拼業務、第五航權和144小時過境免簽等制度開放，將給新片區制造業、服務業等發展提供巨大機遇。

基于第四代港口的未來發展，臨港新片區需要依托深水港、浦東機場、上海南港、蘆潮港鐵路集裝箱中心站、大蘆線航道等立體化、綜合性交通物流條件，實現港區緊密的聯動，在資源有效利用的前提下為港口服務。與此同時，還需重視新片區圍網內和圍網外的聯動機制，加強產業間的合作關系，形成高效的產業鏈。最后，充分發揮臨港新片區連接、轉承港口和腹地關系的作用，帶動長三角區域的開放和發展。

二﹑產業打造問題

臨港新片區將大力引進集成電路、人工智能、生物醫藥、航空航天等關鍵領域、核心環節產業，以打造新片區產業高地。近些年來，以跨國公司為主的貿易格局變化，離岸布局變為在岸布局，原先“分配型生產+多任務貿易”模式變為“數字化管理+智能制造”模式，實現內部價格轉移。這對臨港新片區來說既是挑戰，也是機遇。在招商策略和營商環境營造等方面，應發揮臨港的區域比較優勢、產業集群優勢以及無可比擬的制度開放優勢，借鑒新加坡集成化信息監管系統和高效便捷的物流體系做法，成為參與全球貿易資源分配的戰略支點。

（一）裝備制造基地的建設

2002年10月，上海市經委即提出依托洋山深水港，發展現代裝備制造業。2003年2月，上海市政府工作報告要求臨港建設具有國際影響力的裝備制造基地。2008年，時任中共上海市委書記習近平指出上海臨港裝備制造，代表國家水平，可參與國際競爭。國家工業信息部給予臨港“國家新興裝備制造基地”地位。臨港管委會堅持以工作母機為核心的裝備制造定位，大力開展招商引資工作。一批具有國際水平、國內領先的產品亮相于世。如大型船用曲軸、先進核電裝備、大型海上風電裝備、智能電網關鍵裝備、大型工程裝備、大型航空發動機、集成電路裝備、民用衛星、深海探測機器人等。

（二）智能制造產業發展

從“十二五”規劃始，根據國家有關產業升級、生態保護、土地集約等要求，臨港管委會提出“生產、生活、生態”的“三生融合”理念，開始從重裝備向輕重裝備并行，大力引進科技型項目和生產服務型項目。從“十三五”規劃開始，按照國家《2025制造業計劃》和電子信息、智能制造、民用航空、海洋裝備、新能源汽車、新材料、增材制造等戰略性產業計劃，臨港進一步強調智能制造理念，力求從傳統先進制造提升到智能技術為主，力爭占據制造業新高地。

（三）科創中心建設

2015年，中央對上海提出了建設具有全球影響力科創中心的戰略任務，明確臨港作為上海科創中心的主體承載區。科大訊飛、新松機器人、小衛星、寒武紀工程、無人駕駛汽車測試、上海交大研究院、中科院上海分院、特斯拉汽車、佛勞恩霍夫工程、積塔半導體、新昇半導體、彩虹魚深潛器、人工智能等一批國際國內頂尖科技項目齊聚臨港，初具科創中心雛形。

（四）臨港產業區建設的理論意義

特殊產業功能打造，以集成電路、人工智能、生物醫藥、航空航天四大新興高端產業為主，加速引進高能量項目，形成全球領先局面。同時，不能忽略已經建成的先進裝備制造業基地，進一步擴大其規模，提高其水平，打造國際一流產業高地。作為一個新興城市和特殊經濟功能區，服務業的地位十分重要。依托優越的制度政策環境，現代金融、貿易、物流、旅游、文化等產業也應加快發展。

三﹑區城共建問題

臨港新片區的總體目標是以開放帶動產業的發展，打造特殊經濟功能區，建區也是建城。區城共建中存在以下亟待解決的問題：一是新片區875平方公里，不會只是產業功能，沒有城市服務功能。二是遵循產城融合的趨勢，建區與建城應同時進行。按照原臨港新城總體規劃，臨港是一個獨立節點城市、濱海城市、未來城市。因此，以下問題需考慮：一是城市布局，由原315平方公里擴大到875平方公里。不僅是原有一個主城區，四個分城區，應將其他500多平方公里區域納入城市范圍。二是主城區的范圍劃定，原規劃主城區68平方公里為315平方公里服務。未來是否輻射到875平方公里，主城區的功能是否有所調整，兩個區域的開發機制是否存在變化，這都是在實踐中需要思考的問題。三是如何解決原規劃功能區空間布局過大，產業區和生活區過于分離的問題，以形成宜業宜居的城市氛圍。這可參考蘇州工業園區和英國米爾頓凱恩斯城的做法。

四﹑制度政策問題

制度是重要的生產關系，制度安排是重要的頂層設計。體制機制及政策措施，是一個新城或開發區能否順利發展的關鍵因素，是拉動進步的引擎或火車頭。尤其對于臨港新城，地域偏僻、交通不便、基礎設施缺乏、社會服務落后、平地建城、白手起家，更需要先進合適的制度給以支持，并由此實現后發優勢，后來居上。

（一）管理體制

臨港新片區的管理體制經歷了以下階段：

第一階段（2003—2009）——市屬市管：臨港新城管理委員會，作為上海市政府的派出機構，全面負責臨港地區的開發事宜。

第二階段（2009—2013）——市屬市管和區屬區管，實行區域分治：產業區仍實行市屬市管辦法，主城區由浦東新區新建的管委會負責開發。

第三階段（2013—2019）——市屬區管：產業區和主城區兩個管委會合并，建立新的臨港地區開發建設管委會，作為市屬機構，統一開發事宜。

第四階段（2019.8.20—）——上海自貿區新片區設立，覆蓋原有臨港地區。原臨港地區開發建設管委會翻牌為新片區管委會。臨港地區產生新的管理體制。

（二）開發機制

臨港新片區的不同開發主體負責不同地塊或領域的開發事宜主要是：裝備區和物流區的開發主體為臨港集團，主城區的開發主體為港城集團，分城區則由各分城區公司負責開發，奉賢園區開發主體為奉賢區合作開發公司，重大基礎設施和特殊城市功能開發則由城投公司承擔。為支持各開發主體可持續開發建設，管委會確立不同的開發機制。對產業開發主體，其代政府建設的基礎設施，逐步回購。其土地出讓金，除應繳國家及市級土地管理部門外，可以自留。其區域所創稅收形成的地方財力，高比例返回。開發主體須負責動遷和安置房建設，參與區域內商品房和配套商業服務設施建設。

（三）“雙特”政策

2016年5月，上海市委市政府出臺了深化“雙特”政策，支持臨港地區新一輪發展的若干意見。核心為“臨港錢，臨港用”“臨港事，臨港辦”。臨港管委會推出了“雙特”政策三十條實施細則，增加了公寓租房補貼、入駐教育、醫療機構人員津貼，設立專項資金、產業基金、種子基金等支持專業發展。“雙特”政策的實施，為臨港開發注入了強大動力，也為出臺上海自貿區臨港新片區特殊政策提供了樣板。

（四）土地政策

土地政策的主旨是提高新片區工業、研發用地容積率。對存量工業、研發用地提高容積率的，根據持有比例，經新片區管理機構決策，可減免增容土地出讓全款。這一舉措體現出非常直接的經濟性支持，可有效減輕工業生產和研發的先期土地費用壓力，引導區域工業、研發企業把更多資金投入到生產和研究之中。臨港新片區探索實行混合用地、創新型產業用地等政策，推進工業、研發辦公、中試生產等功能混合，引導科技研發、企業總部管理等創新功能加快集聚。該政策一方面可以有效提高土地使用率，在新片區整體土地稀缺的背景下，更有序地進行開發使用；另一方面可以推進區域內的產研一體化，加快研究成果的快速落地，解決重大關鍵技術創新鏈的中間瓶頸制約，形成科研促進產業創新、產業支持科研發展的正反饋效應。除此之外，臨港新片區鼓勵不超過物業總量的50%部分可轉讓給研發機構或企業，其中直接轉讓比例不超過物業總量的30%，鼓勵先租后讓，從而提高園區內的創新服務能力。

五﹑土地供應問題

土地供應制度是新片區對外競爭力的關鍵因素之一，其制度設計尤為重要。從臨港歷年土地出讓不完全統計來看，工業用地自2009年起逐步攀升，2014年起以年均30%的速度上漲，至2017年起趨于平穩。2018年特斯拉項目以75萬元/畝成交。倉儲用地出讓價格較為平穩，2018年臨港現代物流以118萬元/畝成交。辦公用地價格增長驚人，2013年平均價比2008年漲了10倍。商業用地自2011年突破200萬元/畝，最高于2017年達到530萬元/畝。住宅價格波浪型上升，2017年達到1 709萬元/畝。商住用地價格波動最大，2013年平均達到2 000萬元/畝，2014年陸家嘴臨港項目樓盤價達到3.4萬元/平方。

（一）產業用地

臨港前十年的產業用地價格不高，形成了較強的對外吸引力。但隨著新片區政策的落地，地價猛漲，不利于未來產業的發展。鑒于打造高端產業超級基地的目標，仍需在制度政策上保持原有的一些有效辦法，如基礎設施回購，土地出讓金返回，財政地方所得一定比例返回等。對于新技術關鍵環節等產業用地，再賦予特殊支持。

（二）商業用地

商業用地在新片區創造增加值中應有比制造業更高的比例。政府有關部門需要明確哪些產業、企業可給予特殊支持政策，例如離岸金融、貿易、供應鏈，信息、文化、博覽行業，跨國公司總部、國際品牌運營商等。其用地參照產業用地辦法給予支持。

（三）住宅用地

住宅用地的原則為確保價格低廉和充足供應。鑒于新加坡、深圳的經驗和臨港原有做法，一是嚴控住宅用地出讓價格。其他土地可隨市場漲落，住宅則不可。二是把住宅土地儲備牢牢控制在政府和開發主體手上。三是采取帶方案出讓的辦法，優先出讓給國有開發主體。四是按需求建造限價房、公租房、公寓房等，以滿足不同人群的需求。

六﹑投入產出問題

臨港新城16年來共投入固定資產3 500億元，2018年工業產值1 250億元，增加值約為400億元，加上新片區包括的奉賢部分和浦東部分，增加值在500億元左右。若在2035年GDP達到10 000億元，則需每年遞增20%以上。浦東開發28年GDP才達到10 000億元，深圳開發38年才達到2.4萬億元。相比土地面積和常住人口，浦東為1 210平方公里，550萬人。深圳為2 000平方公里，1 300萬人。

若按投入產出和人均GDP測算，按浦東“十二五”以來每年固定資產投入1 600億元以上（其中2017年為1 826億元，2018年為1 920億元），新片區前期每年投入不能低于1 500億元，中后期不能低于2 000億元，16年累計投入3萬億元以上。若以高素質人口為主引入，每年遞增12%，到2035年達到365萬人，則人均GDP達到27萬元。若按每年增加10萬人計，則到2035年總人口達到200萬人，則人均GDP為50萬元，超過目前新加坡水平。因此，如何快速引進大批高能量項目和高素質人群是亟待解決的問題之一。

七﹑理論研究問題

作為國家最為開放和活躍的新片區，勢必產生大量新情況、新問題，理論研究需要關注以下問題：

（一）中國特色社會主義理論在新片區的實踐和深化

臨港新片區需要在實行國際經濟規則，以外資和民企經營主體為主的區域，實現中國特色社會主義制度和堅持共產黨的領導。按照國家法律法規，既要鼓勵各類企業發展，又要保護國家和人民利益。既要倡導國際經濟規則，又要符合中國政治文化。既要實現區內突破創新，又要為其他自貿區展示帶頭示范作用。既要承受國際激烈的經濟競爭，又要承受高度壓力風險測試。這對理論研究提出了全新的挑戰，值得學術界持續關注。

（二）現代經濟學對新片區的指導作用

要科學分析當前和未來一個時期國際經貿形勢的變化，尤其是跨國公司的發展和國際經貿規則的變化走向。指導新片區既能維護當前合理的國際經貿規則，又能參與新規劃新制度的制定。既能堅持多邊合作，又能顧及單邊需求。既能參與全球資源配置，又能加強各地競爭性合作。既能發揮本區特長優勢，打造核心競爭力，又能帶動周邊地區，引領長三角一體化發展。既能保持投資貿易的高速增長，又能營造良好的生態、文化、人居氛圍。

八、結論

臨港新城的設計者和建設者，遵循社會發展的客觀規律，堅持中國特色社會主義道路，與時俱進、勇于創新，走出了一條具有臨港特色的建城之路，為新城的崛起做出了突出貢獻，也為新片區的開發奠定了重要基礎。臨港新片區是剛起步的海港產業集群，為配合國家戰略規劃尋求跨越式的發展。在上海國際航運中心建設的國家戰略前提下，臨港新城具有明顯的“國家拉動”式產業區的印記。其產業發展目標為：建設以現代裝備產業為主體的國家級現代制造業基地，以物流產業為核心的國際生產服務業樞紐，以海洋文化為特色的城市生活服務業集聚區，形成集先進制造、現代物流、研發服務、出口加工、教育培訓和城市生活為一體的綜合性產業體系。洋山港立足我國第一個同時享有保稅區資格和出口加工區政策的保稅港區，洋山港與臨港新城將實現“港、區、城聯動發展”，是繼深圳開放、浦東開發、自貿區設立后的4.0版；是更深層次、更廣領域、更大力度改革開放的先行試驗區；是上海未來發展最重要的增長極。