自貿試驗區改革創新進展和進一步加強系統集成性

許宏強

當前，世界經濟形勢復雜嚴峻，個別大國頻繁采取貿易保護和單邊主義行為，經濟全球化趨勢受到嚴重挑戰。我國深化自貿試驗區建設的目的就是要主動擴大開放，加快體制機制創新，促進我國經濟高質量發展和開放型世界經濟體系建設。從2013——2018年，我國分四批設立12個自貿試驗區。2019年8月，新增6個自貿試驗區，包括3個沿海自貿區，山東、江蘇、河北構成沿海地區全覆蓋；3個沿邊自貿區，廣西（與東盟對接）、云南（與南亞地區合作）、黑龍江（推動東北亞合作發展）。自貿試驗區形成海陸統籌，東中西協調的全方位發展布局。

上海自貿試驗區臨港新片區的定位：對接國際最高標準、最富競爭力的制度創新，新片區產業定位承載國家的戰略使命，立足新興和高端產業關鍵技術環節的創新發展。臨港新片區功能區域劃分：統籌發展區（主產業區），智慧生態區（綜合區），智能制造區（重裝備產業區，奉賢區），海洋科創城（自貿區，科技城，大學城）國際未來區（主城區）。臨港新片區的建設目標：在經濟形態上建設更具國際市場影響力和競爭力的特殊經濟功能區，在城市形態上建設開放創新，智慧生態，產業融合，宜業宜居的現代化新城。

一、自貿試驗區建設取得的成績

（一）開創性探索一系列重大制度性改革

率先建立并完善“準入前國民待遇+負面清單”的外商投資管理體制，不斷縮減外商投資負面清單（從2013年的190項縮減至2019版的37項），大幅度放寬外資準入。

加快政府職能轉變，深入推進簡政放權，進一步下放審批權限，深化“放管服”，推行“多規合一”，探索建立適應現代化經濟體系建設和自貿試驗區發展的政府管理新體制。持續優化服務，提升貿易投資便利化水平。截止到2018年底，國際貿易“單一窗口”已經實現與25家部委的系統對接和共享，12項基本服務功能，覆蓋全國所有口岸和特殊監管區、自貿區、跨境電商綜試區。

金融開放創新穩步推進。上海自貿試驗區在我國金融改革和開放方面發揮先行先試作用，推出支持自貿試驗區金融開放創新51條意見，率先創設了本外幣為一體的“分類別，有管理”的自由貿易賬戶體系（FT賬戶），出臺了跨境投融資匯兌便利、人民幣跨境使用、外匯管理改革等制度安排。

建立健全法治保障與風險防控體系。堅持重大改革于法有據，建立和完善風險防范和事中事后監管體系，在擴大市場開放的環境下有效防范與化解風險。

（二）服務國家戰略，促進區域經濟發展

1.主動對接國家重大戰略。上海圍繞“建設開放度最高園區”的目標定位，加快金融等服務業開放步伐，積極對接高水平國際投資貿易規則。廣東從緊鄰港澳的地區優勢出發，致力于在全國改革開放中發揮引領作用。重慶發揮地處長江航道與新亞歐大陸橋交匯點的鐵水聯運優勢，將建設“一帶一路”和長江經濟帶互聯互通重要樞紐作為主要目標。陜西立足于服務“一帶一路”建設，試點財務公司、擔保公司等非銀行金融機構參與海關擔保業務的多元化稅收擔保方式。

2.推動特色產業發展，促進區域經濟增長。自貿試驗區成為各地推動特色產業與新興產業發展的重要載體，例如：福建成立“絲路海運”運營平臺、四川自貿區的諾貝爾金融科技實驗室、天津國家租賃創新示范區，浙江舟山自貿試驗區打造油品全產業鏈“一中心三基地一示范區”，海南博鰲樂城國際醫療旅游先行區，河南海陸空網絲路建設全面展開。自貿試驗區為各地經濟增長做出了重要貢獻。自貿試驗區新設企業約88.7萬家，其中，外資企業4.86萬家，高科技企業7 315家，自貿試驗區以不到全國萬分之二的面積，在2018年創造了3.74萬億元人民幣的進出口額，占全國12.3%。全年稅收收入5 578.7億元人民幣，占全國4%。上海自貿試驗區以1/50的面積創造了上海1/4的生產總值，40%的外貿進出口總額，前五年的年均實際利用外資約占上海市的1/3，全國的5%，區內持牌金融機構占全市55%。

（三）復制推廣先行先試的成熟經驗和創新成果，引領全國改革開放

自貿試驗區自成立以來，累計形成了5批改革試點經驗，共171項創新成果，并在很多領域推出最佳實踐案例，向全國和自貿試驗區復制推廣。在世界銀行2018年全球營商環境排名中，我國營商環境排名大幅提高32位，從78位提升至46位，2019年進一步提升至31位。

二、當前自貿區建設過程中存在的問題

（一）市場開放不足，存在“準入不準營”現象

自貿試驗區外資準入負面清單分別比全國版少3條，自貿試驗區開放優勢難以充分顯現。市場開放存在“大門開了，小門未開”的現象，一些市場呼聲較高的改革創新舉措未能制定出臺。

（二）貿易便利化與國際先進水平仍有差距

自貿試驗區沿用傳統海關特殊監管區的監管模式，與國際通行的“境內關外”監管制度仍有差距。

（三）金融領域開放創新進展不及預期

在匯率自由化和利率市場化方面沒有實質性開放措施，跨境資本流動方面未取得突破性進展。僅在上海自貿試驗區等個別地區實行的自由貿易賬戶，主要是支付功能，沒有有效發揮投資和儲值功能，資金集聚效應尚未得到體現等。

（四）差異化探索成效不明顯

當前全國自貿區仍采用同一張外商準入負面清單，難以滿足部分自貿區的地區特殊開放需求。一些自貿區具有含金量、特殊化的創新成果未能實現復制推廣。受自貿試驗區區域面積限制，區內企業服務市場半徑受限，有的企業在區內無法開展相關業務。

三、系統集成性不足是自貿試驗區改革創新的突出障礙

（一）改革創新的整體協同性欠缺

一些改革創新措施制定過程條塊化、部門化，使得涉及到需要跨部門協調落實的創新舉措，因部門之間缺乏協同或者配套措施不能及時到位而難以有效實施。例如對船舶登記來講，自貿區雖然出臺了相關規定，但國際通行的稅收、管理等配套政策缺失，對企業缺乏吸引力，在國際上也缺乏競爭力。

（二）改革自主的系統性賦權不足

自貿試驗區建設方案中已經明確的任務舉措，在具體落實時仍然需要向行業主管部門請示申請，對接協調過程周期長、程序多。

（三）改革動力機制缺乏系統集成性

我國自貿試驗區法律制度建設仍待完善，目前已有的“總體方案”和一些“管理辦法”層級較低，與現行法律法規的關系尚未理順，許多改革創新、市場準入開放的舉措，與現有的法律或部門規章之間存在矛盾，管理部門常常面臨依法行政與改革創新的矛盾。與此同時，面對日益嚴格的問責與追責機制，部分干部“大膽試、大膽闖、自主改”的主觀能動性較之以往有所減弱，甚至導致不敢改、不愿改。

四、進一步加強改革創新的系統集成性

（一）改革自主權的系統集成性

為充分調動和發揮地方改革的積極性和創造性，進一步簡政放權，加快將部分審批權限下放到各自貿試驗區，實施一攬子授權。積極研究并盡力支持地方為適應新形勢提出的改革開放新訴求，必要時由部際聯席會議授權自貿試驗區先行先試。加強國家各部委與自貿試驗區之間的工作合力，發揮部委優勢，加強對自貿試驗區工作的指導。

（二）政府改革創新職能的系統集成性

以“放管服”為突破口，深化簡政放權，提升企業感受度和市場活躍度。進一步提高“一站式”服務集成度，加快建設統一受理平臺和“國際貿易單一窗口”。從“全產業鏈視角”創新監管模式。

（三）改革創新依據和動力機制的系統集成性

提升自貿試驗區立法位階，加快研究出臺全國性自貿試驗區法。創新構建容錯機制和激勵機制，切實加大獎勵力度，通過正向激勵，鼓勵多干事提高主動性和積極性。

（四）管理體制和管理能力的系統集成性

從實際出發，切實提升頂層設計與現實需求的匹配度，增強改革創新措施的有效性和可行性。探索運轉高效的自貿試驗區機構設置和治理體系，加強自貿試驗區管理能力建設。

（本文根據作者在“自貿試驗區財經制度創新發展研討會”上的發言整理）