審計組織方式“兩統籌”的長效機制研究

蔣 劍

（南京市棲霞區審計局，江蘇南京210046）

0 引言

黨的十九屆四中全會要求，構建包括黨內監督、審計監督等在內的多層次、多類型的監督體系，其中不同層次和類型的監督機制是一種分工和協同的關系，不能相互替代，也不能自行其是。但與其他監督機制不同，審計作為國家治理體系中的一項重要制度安排，其法定性、獨立性、專業性、全面性的本質特征決定了審計具有特殊地位并發揮重要作用［1］。長期以來，我國各級審計機關面臨著審計任務重、審計人員少的突出矛盾，亟須加強審計方式創新，提質增效［2］。2019年3月國家審計署發布了《關于做好審計項目審計組織方式“兩統籌”有關工作的通知》，各級審計機關圍繞“兩統籌”對審計組織方式進行有效探索,但對于審計機關深入領悟“兩統籌”概要、妥善解決“兩統籌”實施中遇到的重難點問題、持續推進“兩統籌”工作以實現審計全覆蓋的工作目標，還需要深入研究。

1 準確把握推進“兩統籌”對審計工作的重要意義

審計全覆蓋決定了審計資源必須合理配置,審計統籌機制必須健全有效,審計創新水平必須適時提高,用提質增效的方式滿足審計全覆蓋帶來的挑戰。審計“兩統籌”既是審計方式的理論創新,也是審計各要素協同融合的實踐創新。通過統籌審計計劃、審計目標、審計資源實現項目、業務、技術聯動，最終實現審計成果的科學性、規范性。

對于基層審計組織而言，通過審計“兩統籌”可以強化一體化審計，能夠更加獨立行使審計監督權力，有效解決下級審計機關受到當地黨委政府的制約影響的問題，真實深入地揭示基層存在的問題，更好地將黨中央重大決策部署落地生根，提升審計治理體系和治理能力。基層審計機關需要充分理解“兩統籌”的重要性、緊迫性、必要性，進一步明確審計工作目標任務和保障措施，對于貫徹落實好有關工作要求，進一步整合審計資源，保證在新時代審計監督工作落到實處，提升審計監督效能具有重要意義。

1.1 “兩統籌”是強化審計計劃執行的有效方式

推進“兩統籌”優化審計計劃制定，圍繞“政策”和“資金”兩條主線，加強不同類型審計項目統籌融合，科學調度、突出重點、協調統一，創新團隊管理，加強資源整合，建立責任體系，持續關注、重點跟蹤、嚴查細審，有效破解審計力量不足難題，促進審計計劃高效執行。

1.2 “兩統籌”是提高審計人員素質的有效手段

推進“兩統籌”統籌優化審計資源配置，確保按照項目要求合理匹配審計人員數量、專業結構及大數據審計人才，增強業務交流與合作，通過現代化信息技術方式補齊短板，加快建設一支業務精干、效率高效、作風過硬的審計隊伍［3］，統籌解決審計力量不足、隊伍建設亟待提升的現實需要。

1.3 “兩統籌”是提高審計監督效能的有效保證

推進“兩統籌”探索建立集中統一、跨層級、跨區域的工作機制，加強上下聯動和橫向協作，建立標準口徑統一、程序規范一致的審計監督模式，提高審計效率和效果的“精”度和“準”度，提高審計成果的“廣”度和“深”度［4］，減少“人情審計”和“關系審計”，提高審計監督能力和效果。

1.4 “兩統籌”是推動審計工作全覆蓋的有效路徑

推進“兩統籌”統一集中對被審計單位相關數據進行采集、分析，一次進點形成多個審計結果，加強對年度項目計劃與全覆蓋規劃的統籌銜接，盤點監督盲區和死角，不斷提高審計全覆蓋的比例。

2 基層審計機關推進“兩統籌”工作中的現狀和問題

近年來隨著審計監督工作的不斷深入，經過各地審計機關的不斷探索與實踐，在審計“兩統籌”進行了卓有成效的統籌管理。2017—2019年，使用“1+N式”“融合式”審計項目統籌管理的省份逐年增加，越來越多的地區完成了打破科室、上下級審計、借助專家審計、跨區域審計等創新型審計組織方式，開創多項新舉措，提升了審計監督效能［3］。

但需要強調的是，各地基層審計機關在推進“兩統籌”工作中也存在一些問題，如在審計項目安排上往往會出現交叉審計、重復審計，一個地區單位同時有多個審計組同時進駐的情況，重復審計導致被審計單位負擔過重，也造成了審計資源的低效能，加劇了審計機關與被審計單位諸多誤會，降低了審計工作的效率［5］。具體而言主要存在以下問題。

2.1 創新意識亟待提升

一方面，基層審計機關工作人員對審計項目、審計組織方式的統籌創新認知存在理解和認知偏差。特別是對于審計人員相對少、審計任務相對繁重的基層審計機關而言，每年既要承擔上級機關的多頭審計任務調度，又要完成本級職能工作，人手少、任務重、壓力大，一個項目往往對應一個或者多個被審計單位的情況并不鮮見，同時也可能存在項目與項目之間較難融合或嵌入難度較大。另一方面，部分基層機關人員缺乏創新精神和意識，習慣舊思路，沿用老方法，機械理解“兩統籌”為抽人成立小組完成任務，對推進上下融合“兩統籌”創新積極性不高。

2.2 人員配備不足有待強化

一方面，基礎審計機關審計人員相對缺乏，人員斷層、結構老化問題非常明顯，導致人員結構與高強度、滿負荷的工作矛盾非常突出［4］。另一方面，由于在一線從事審計工作的專業人員不足，很多基層審計單位往往在審計人員分配上陷入顧此失彼的處境，影響審計質量和效率。

2.3 勝任能力不足有待提高

推進審計“兩統籌”需要整體觀，采用矩陣式方式對審計項目和審計資源進行統籌配置。需要審計業務人員業務要專、素質要高、勝任能力要強。審計業務人員不僅需要多元化知識儲備，還需要將信息化、大數據等融合、嵌入到創新型審計組織方式之中，做到實踐和理論、能力和技能、水準和水平三提高。但目前基層審計人員的工作任務繁重，學習培訓滯后，使得審計知識滯后于審計實踐的需求，制約了審計監督工作的高效開展，影響了審計監督效能提升。同時，由于以往長期進行財政收支審計，基層審計機關以財務專業人才居多，但具有工程造價、計算機應用、金融等專業背景的人才較少，尤其缺乏有較高政策素養、有較強專業能力的復合型人才，大多數審計人員稀缺，無法滿足“統籌”審計項目的整體需求，這也使得審計人員在承擔統籌后的審計項目時面臨較大挑戰，存在一定的審計風險。

2.4 數據質量不高有待提升

數據質量取決于信息化建設水平，但基層審計機關普遍存在信息化設備落后、信息化技術陳舊等信息化水平偏低問題，不能滿足審計組織方式對大數據的需求。專業的計算機審計人才相對缺少，能掌握大數據應用技術又熟知審計業務的復合型人才屈指可數，同時受到數據安全、級別權限等方面的限制，基層審計人員無法獲取充足的審計數據［6］，難以達到“大項目”統籌審計的工作要求，需要不斷加強信息化建設，提高數據質量。

2.5 協調機制不暢有待深化

當前各級審計機關的協調溝通機制不夠順暢，各級審計機關工作有所割裂，缺少整體性和全局觀。較為典型的是上下級審計機關在確定審計方案時，缺少必要的溝通和協調，而基層審計機關保障“兩統籌”實施的配套機制還不夠健全和完善，跨層級、跨專業、跨地域的上下協調機制還未完全建立，因此在編制審計計劃時，由于任務重、人數少，難以從整體上和全局上考慮審計計劃，導致審計項目重復被審，影響項目統籌的精確度，造成審計資源的浪費［5］。

3 基層審計機關建立“兩統籌”長效機制的建議

3.1 提高思想認識是前提

基層審計機關需要高度重視“兩統籌”工作的重要意義，提高政治站位，提升將“兩統籌”作為服務國家治理體系和治理能力現代化的工作理念，充分認識“兩統籌”在優化審計資源配置中的重要作用。首先是基層審計機關要統一思想認識，積極轉變審計干部隊伍的工作思路，增強大局意識，跳出本位看全局，增強“向統籌要效率、靠創新提效能”的意識，加大審計創新力度，在盤活用好現有審計資源上下足功夫、深挖潛力［2］。其次是基層審計機關要切實將“兩統籌”貫穿于審計項目立項、方案編制、項目實施、撰寫報告、整改督查等審計全過程［6］，在項目統籌上要實現精細化、系統化，在組織方式上積極嘗試新模式、新方法［4］，不斷創新統籌方式和內容，總結好的經驗和模式，充分發揮“兩統籌”工作的突出作用，增強執行力，提高精準理解、精準發力、精準落實的能力，克服和防止“差不多”的標準和“過得去”的作風，確保各項措施落地、發揮作用［2］。

3.2 健全協調機制是核心

基層審計機關應圍繞“兩統籌”的工作要求，堅持整體把握、總覽全局的基本原則，通過制度建設來完善審計部門內的協調機制，既要因地制宜，出臺加強和推進“兩統籌”工作的指導性制度文件，也要根據項目統籌中出現的新情況及時進行匯總分析，研究出臺和完善適應“兩統籌”工作新情況的實操性制度和規范，在制度上保障“統籌”工作有序開展，促使“兩統籌”工作落到實處，推向深入［5］。同時，基層審計機關要注重加強建立與上級審計機關的溝通協作機制，加強系統內部互聯互通。年初上級機關將項目統籌任務提前下達，指導下級機關科學合理地制定審計計劃，合理調配審計資源，確保審計項目有序推進，目標任務圓滿完成。另外，要進一步加強審計部門與國家監督體系中其他監管部門之間的貫通協作機制，如年初要認真征詢紀委監委、巡察、組織、人事等部門的意見，合理安排好年度審計項目計劃，并報審計委員會審議批準后嚴格執行。

3.3 提升勝任能力是關鍵

基層審計機關一方面要爭取政府管理和編制部門的支持，擇優招錄工程造價、計算機應用、生態環境保護等方面的青年人才，以充實審計干部隊伍；另一方面要實施精細化人才培養管理，定期組織人員培訓和不同部門間的人員交流，通過實踐增強才干，完善培訓機制，逐漸培養出一批業務精湛、一專多能的復合型人才。同時，基層審計機關要注重在機關內部營造和形成公正有序的健康環境，以“三立”精神鍛煉隊伍，將嚴管厚愛、業績激勵、公平公正、勤勉干事、能者能上的干部考核機制和環境貫穿始終［4］，利用工作考核和評優機制引導不同機關間的合作，鼓勵基層審計人員積極參與統籌審計項目工作。

3.4 強化資源整合是保證

基層審計機關要積極適應大數據時代，強化科技運用，將創新大數據應用技術作為實現“兩統籌”的有效途徑，從強化信息技術使用的角度積極開展審計創新，有能力、有條件的省級審計機關應根據自身發展現狀，強化市縣區審計機關的信息技術人力資源整合，建立集數字化審計指揮、大數據綜合分析和審計綜合作業為一體的一體化大數據審計數據系統，建立審計數據采集長效機制，加大數據采集、整理和分析力度，推廣和應用“總體分析、系統研究、發現疑點、分散核實、精確定位”的數字化審計方式［5］，構建審計項目數據庫，開放內部系統的數據端口，將工作計劃、工作日志與工作成果及時錄入大數據審計數據系統，實現上下級審計機構之間的數據共享，便于不同審計機構開展項目合作，避免重復審計［5］，推動大數據審計在財政、民生、資源資產等領域的實踐和應用［7］。同時，基層審計機關要注重探索建立專家資源庫，整合社會相關優勢資源，取長補短，不斷增強審計監督合力。