發達國家項目管理專業機構建設及對我國的啟示建議

孫衛華

（江蘇省生產力促進中心，江蘇南京210042）

0 引言

改革開放以來，我國先后設立了近百個各類科技計劃（例如科技專項、自然科學基金等），這些科技計劃有力支撐了我國大量的科研項目，促使基礎研究和應用領域取得了一大批舉世矚目的科研成果。但隨著新科技革命、產業變革和經濟社會快速發展，我國沿襲多年的科技計劃和項目管理中的問題也開始突顯［1］。一方面，科技資源配置高度“碎片化”。近百個科技計劃由近40個部門管理，各類科技計劃在頂層設計上統籌協調度低，科研項目眾多但目標發散，難以有效聚焦國家戰略目標需求。另一方面，“碎片化”的科技資源配置帶來重復、分散、封閉和低效的資源使用方式，多頭申報項目、重復資助等嚴重浪費有限的科技資源。

2014年12月，國務院發布《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（以下簡稱《方案》），開始改革我國科研項目和資金管理，從而進一步適應新時期下的創新規律。《方案》明確提出轉變政府科技管理職能，政府各部門不再直接管理具體項目，將現有具備條件的科研管理類事業單位等改造成規范化的項目管理專業機構，由專業機構通過統一的國家科技管理信息系統對科研項目進行全程管理。依托專業機構管理科技項目，既是解決科技項目管理專業化和科學化的關鍵舉措，也是深化科技計劃管理改革的重點和難點，在我國目前尚處于探索階段。本文將對發達國家科技項目管理專業機構的現狀和有益經驗進行梳理，在此基礎上提出我國科技項目管理專業機構建設的相關政策建議。

1 主要發達國家專業機構現狀

依托專業機構管理國家科技計劃是美國、英國、日本、德國等主要發達國家的通行做法，這些專業機構已成功運行多年，為推動相關國家科技發展發揮了關鍵作用。借鑒發達國家專業機構的運行經驗，對處于探索階段的我國無疑具有重要意義。

1.1 美國的專業機構

美國科技計劃主要由國家科學基金會、國防部、能源部、國立衛生研究院、農業部等27個聯邦部門（機構）組織實施［2］。這些科技計劃主要由三類專業機構進行管理。

（1）綜合性專業機構。典型的如美國國家科學基金會（NSF），主要聚焦基礎研究領域，約有2 100名工作人員，其中包含約200名領域科學家。每年完成經費預算約72億美元。

（2）專業性管理機構。這類機構自身并不從事相關研究工作，主要是實施項目管理職能。典型的如美國國防高級研究計劃署（DARPA），主要負責國防部下屬重大科技攻關項目的組織管理，擁有240名工作人員，其中一半左右是技術專家，每年經費預算約32億美元。

（3）兼有研究和管理工作的專業機構。這類機構既從事相關領域的研究工作，也外包研究經費和研發任務并進行過程管理。典型的如美國國立衛生研究院（NIH），是美國醫學研究的重要機構，還負責分配美國衛生領域的公共研發資金，每年管理的總經費超300億美元，超過一半的經費用于支持基礎研究，人員規模約18 000人。

1.2 英國的專業機構

英國研究理事會總會（RCUK）是英國組織實施科技計劃的主體，主要負責資助英國的基礎研究和科技基礎設施建設。RCUK是由皇家憲章建立的獨立法人實體，被列為“非政府部門的公共機構”，具有獨立的政策制定權，按研究領域和方向確定項目和計劃，政府負責為其制定宏觀發展戰略而不干預其日常工作，負責科技的國會特選委員會對其運作定期組織公共質詢。

RCUK年經費預算約30億英鎊，主要來自政府部門，還通過政府其他部門、慈善機構和國際組織等渠道得到經費，并以研究項目/計劃形式，采取同行評議機制支持大學和公共研究機構的科學研究。RCUK下設生物技術與生物科學、科學技術設施、自然環境、醫學、工程與自然科學、經濟與社會、藝術和人文科學等領域的研究理事會共7個［3］。

1.3 德國的專業機構

德國政府的研發項目主要有補助類、貸款類、參股類、擔保類4種資助方式，各類項目管理因出資方、資助方式、計劃定位等不同而不同。補助類通常委托專業機構管理項目，或由政府相關部門、德國科學基金會直接管理。貸款類、參股類通常由政府委托復興銀行或基金組織管理，個別由政府部門管理。目前，德國建有11個國家項目管理專業機構，其中3家依托國家大型研究中心，3家依托產業協會，4家是專業的咨詢公司［3］。

1970年以來，德國政府開始采用社會化招標方式公開遴選科技項目管理專業機構，并逐漸形成了一套標準化流程。德國教研部對所有專業機構實施統一管理并開展經常性工作會談和常態化監督。德國聯邦審計署對專業機構文檔進行常規審計。

德國最典型的專業機構是DLR-PT，其隸屬于德國航空航天中心（DLR），依托DLR的項目管理中心組建，建有理事會和監事會。項目管理中心有獨立的執行權和財會制度，但管理層任命、計劃委托任務等戰略決策需經DLR理事會批準。DLR-PT是德國乃至歐洲最大的項目管理機構，員工約1 000名，60%以上為領域研究人員，承擔聯邦部委、州政府、歐盟等機構的項目管理，年經費約10億歐元，立項8 500余個課題。

1.4 日本的專業機構

日本的科學人才類和產業技術類項目的組織與管理也由專門機構負責，這些專業機構均為政府部門所屬的獨立行政法人機構，如日本學術振興會（JSPS）、日本科學技術振興機構（JST）和日本新能源與產業技術綜合開發機構（NEDO）等［4］。

日本學術振興會（JSPS）聚焦前沿技術領域，負責推動學術研究、學術人員培養以及學術交流活動的開展，擁有約150名專業人員，年預算約2 700億日元。日本科學技術振興機構（JST）聚焦基礎研發和新技術的商業化開發，人員規模約1 300人，年預算約1 300億日元。這兩家機構均由日本文部科學省管理。日本經濟產業省也管理多家專業機構，包括產業技術綜合研究所、情報處理推進機構、石油天然氣金屬礦物質資源機構、新能源及產業技術綜合開發機構（NEDO）等，其中最典型的NEDO是日本最大的公立研發管理機構，主要負責推動先進技術的研發、普及推廣和國際合作等，員工926人，2018年預算達1 596億日元。

1.5 發達國家專業機構的特點

基于上述發達國家的專業管理機構的分析，可以發現以下幾個明顯的特點。

（1）專業管理機構均是依法設立并獨立運作，上級部門的監管在法律框架內進行，一般通過建立理事會或監事會，對機構整體進行績效評估、年度預算和支出審查等，但是無權對機構的具體管理事務進行干涉。

（2）具有較強的專業化項目管理能力，主要體現在擁有一批高水平的專業化管理隊伍、采用專業化的項目管理方式、具備相應的學術研究能力和綜合協調能力、建立了靈活且具有公信力的項目評議機制。

（3）具有相對穩定的組織架構體系，在此基礎上建立了較大規模的專業管理人才隊伍，同時運行管理經費充足，有效保障項目管理活動的開支。

2 我國科技計劃項目管理專業機構概況

根據《方案》，科技計劃項目管理專業機構是指經國家科技計劃管理部際聯席會議審議確定的，具有獨立法人資格，主要從事中央財政科技計劃項目管理工作的科研管理類事業單位或社會化科技服務機構。目前，我國從事國家科技計劃管理的機構主要有國家自然科學基金會和科技部所屬的相關事業單位，部分重大專項管理工作則主要集中在工信、農業、衛計等部門的相關事業單位，還有少數部門所屬的事業單位從事部分公益性行業科研專項管理工作。隨著近年來科技計劃管理改革的推進，各省市也相繼成立了一批專門從事地方財政科技項目管理工作的專業機構。目前，我國科技計劃管理專業機構較為集中，積累了較為豐富的管理經驗，但是與前述美國等發達國家的專業機構相比還存在一些明顯的不足，主要體現在以下幾個方面［5］。

2.1 專業機構的法律地位和職責不夠明晰

專業機構在我國尚屬新鮮事物，目前，我國已頒布了《國務院印發關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革方案的通知》和《中央財政科技計劃（專項、基金等）項目管理專業機構管理暫行規定》指導專業機構的建設和運行。但整體來說，這些規定對于專業機構的法律地位和職責定位還不夠明確，例如關于專業機構建立完善的法人治理結構、設立理事會和監事會的要求僅做原則性規定。

2.2 項目管理人員數量總體偏少

由于長期以來受到事業單位編制數量控制等影響，我國的科技計劃管理專業機構人員總體偏少，隊伍薄弱，尤其缺乏既掌握領域知識，又擅長項目管理

2.3 質量控制、風險防控、監督評估體系不夠健全

目前，我國的科技計劃管理專業機構主要功能集中在項目申請、過程管理及結題驗收等方面。對于管理過程中的質量控制、風險防控（例如財務風險、知識產權風險、法律風險等）方面能力還有待提高，同時完整的監督評估體系也有待進一步健全。

3 對我國科技計劃項目管理專業機構的發展建議

針對上述問題，為促進我國科技項目管理專業機構的健康發展，提出以下建議。

3.1 建立和完善多層次的專業機構體系

目前，我國的科技計劃主要包括國家、省和市3個級別，為了適應我國的科技計劃項目管理體系，國家和地方要加快相關法律法規的制定和實施，分層次、分級統籌建設專業機構。一方面，要統籌國家和地方專業機構的關系。國家級專業機構的建設應當緊緊圍繞事關國家發展的重大戰略科技問題，地方專業機構的建設則主要聚焦于地方經濟社會發展的科技需求。雖然兩者在機構職能、管理模式和運行方式等方面各有側重，但是互相補充和相互支撐，由點及面全方位服務于我國的各級各類科技計劃項目實施。另一方面，要統籌“未來”和“當前”的關系。要綜合考慮我國科技事業發展的中遠期目標以及當前經濟社會發展對科技的現實需求，分行業、分門類、分階段統籌推進國家和地方專業機構的建設。

3.2 完善各級專業機構的遴選標準

要根據國家和地方科技管理的實際需求，制定并完善各級專業機構的遴選辦法，要特別注重對專業機構的專業化管理能力的考察，在法人治理結構、內部機構設置、專業化管理團隊、管理規章制度、管理條件平臺等方面明確申請標準并嚴格遴選。現階段，圍繞事業單位分類改革，重點選取項目管理條件較好、組織管理經驗豐富的科研管理類事業單位改建為專業機構。在此基礎上總結經驗，逐步推進專業機構的社會化、市場化，并建立動態調整機制。

3.3 引導專業機構加強自身能力建設

在專業機構建設過程中，通過對標國際知名的科技項目專業管理機構，著重彌補人員規模、業務能力方面的短板，引導專業機構提升專業化管理能力和支撐服務能力。探索制度規范化、管理專業化、運行透明化、監督多元化的機構運行機制和項目管理模式。對于事業單位改建的專業機構，要逐步剝離其承擔的與項目管理無關的任務，不干預項目管理的具體事務，確保專業機構的專門化和獨立化。

3.4 理順和健全專業機構管理的部門協調機制

根據專業機構的業務范圍和特點，必須由科技管理部門牽頭做好統籌布局、制度建設等管理工作，其他行業部門在具體領域的技術需求、成果推廣和政策制定等方面做好協同管理工作，要不斷健全科技管理部門和其他行業部門之間的協調協同機制。