政府會計制度下行政單位內部控制應用研究*

○河北司法警官職業學院 李 犇

多年來我國行政事業單位會計改革不斷推進。當前政府會計制度借鑒會計改革的有益經驗，切實反映了政府會計改革的內在需要，并指明正確的發展方向。政府會計制度在提高會計信息質量、明確資產確認、改進預算會計和提升政府管理服務水平等方面的作用舉足輕重。政府會計制度真正落實，發揮其最大效應，離不開與政府會計制度高度契合、行之有效的內部控制制度。因此行政單位要不斷加強內部控制建設，以確保政府工作高效有序，達到促進行政單位長效發展的目的。

一、政府會計制度對于行政單位內部控制的有益影響

1.統一了現行各項單位會計制度，強化行政單位內部控制。政府會計制度不再區分行政和事業單位，事業單位也不再區分不同行業，這樣盡管組織機構類型不盡相同，但是會計核算標準和口徑卻能保持統一和一致，便于會計信息可比。根據改革實際情況，將不同類別行政事業單位具有共性的會計業務和事項加入其中，并盡量使得同類業務處理規定相同；對原有會計制度補充和完善，提高會計信息質量，使得政府財務管理狀況可比性增加。另外，政府部門預決算公開，政府財務狀況需要接受公眾監督，促使行政單位更加注重內部控制建設，通過內部控制提高資金使用效益。

2.政府會計制度將權責發生制全面引入到財務會計核算中，強化了財務會計功能，為提升內部控制、把握控制政府資產狀況提供有力支撐。政府會計制度資產確認更加明晰，對諸如固定資產類會計科目的確認、核算范圍和標準等事項作了詳細規定；核算方法更加精細，將權責發生制作為新制度會計核算方法，使得收支和會計期間相匹配，為準確反映政府真實資產狀況提供數據支持；增加了公共設施、文物資產等一些原來沒有的新資產和相應的處理規定，這就進一步擴大了資產核算范圍，使得政府的資產管理情況更加全面、完善, 為政府掌握本部門資產使用情況、更好地進行內部控制奠定了基礎。

3.政府會計制度有助于信息披露，促進政府資金監管。新制度采用“雙基礎、雙功能、雙報告”核算模式，預算會計采用收付實現制，財務會計則采用權責發生制，平行記賬，同時出具預算報告和財務報告，單位財務信息和預算情況能夠得到全面地反映，能將更加透明的信息向公眾披露,利于社會大眾監督。有全面可比的數據為基礎，公眾以此評判政府管理和服務水平，無疑大大提高了外部監督的有效性。資金監管力度大大加強, 有效的外部監督促使政府必然注重提高自身內部控制能力，實現有效的政府資金監管機制。

本文結合行政單位特點，分析案例行政單位內部控制應用狀況，與當下新施行的政府會計制度緊密聯系，評價其內控水平，剖析相關問題，并提出解決方案。本文中的案例G局是某地市級行政單位，主要承擔保護與合理利用全市土地資源、礦產資源等國土資源的責任。經費來源為市本級全額財政撥款，實施財政統一國庫集中收付制，預算撥款由同級財政局通過零余額賬戶下達用款額度，再根據額度辦理各項日常經費支出和專項支出。G局設16個內設機構，負責機關日常運轉、政策起草及資源調度等工作。

二、政府會計制度下G局內部控制應用現狀

G局財務處負責牽頭組織并協調內部控制相關工作，是內控實施主管部門，依據本單位實際情況開展內部控制具體工作。在制度保障方面，按照行政事業單位內控規范，建立了本單位財務報銷規定、公務用車管理辦法和差旅費審批制度，并嚴格控制三公經費，自2016年起編制本單位內部控制管理手冊，并每年根據實際修編；組織機構和權責分配方面，各主管副局長分工負責，接受局黨組統一領導，堅持民主集中制原則，涉及G局重要事項及重大資金決策等方面，要經局長辦公會討論決定；在監督方面，G局的信息公開完全遵循政府信息公開指南，公開信息包括機構職能、行政職責及年度預決算等信息，接受公眾監督，每年聘請會計師事務所對下屬事業單位進行財務狀況內審，發現相關問題并督促其整改。在實施新制度之前，主管財務的負責人就去北京積極參加新制度學習培訓，為順利運用新制度奠定基礎。以上諸多內控措施有效應用于G局日常運轉中，保證了G局國有資金安全，并為機關重大決策提供支撐保障。盡管G局在內部控制應用方面取得了一定成績，但仍然存在一些問題，具體表現在：

1.單位內部控制整體觀念相對薄弱，缺乏大局意識，內控執行流于形式。從部分單位領導到普通職工，普遍存在認為單位內部控制建設與執行的工作僅僅屬于財務部門，只要與內控相關的工作就應全部分配給財務處，沒有以大局意識正確認識此項工作。財務處雖然每年編訂單位內部控制管理手冊，但是在牽頭執行內部控制時，其他部門存在應付差事，不夠重視現象。例如每年預算任務分解下達到各部門，需要各處室根據自身需求如實上報財務處匯總，再報送同級財政局，但有些處室認為執行程序復雜，過程繁瑣，影響日常業務開展的效率，不情愿按照內控要求實施工作，最后出現支出與預算不符，或者隨意追加預算等問題，內控執行流于形式，使之無法發揮真正效應。

2.政府采購和固定資產管理不夠規范，弱化了內部控制。G局的政府采購和固定資產管理權限都在局機關后勤服務處，需要購買大宗資產時，相關科室打報告申請，領導簽字批準后，后勤服務處招投標，最后與中標方簽訂協議，單據在財務處蓋章以后再送往市財政局支付中心支付，整個資金支出、采購流程財務處參與甚少，有時到蓋章流程才知曉，后勤處對各科室提交的采購申請只要有領導審批就通過執行，并沒有對其采購需求親自實地調研，使得資金管理存在較大風險，容易造成國有資產損失和浪費。固定資產管理方面，該局沒有建立固定資產登記制度，也未按照購買時間計提折舊，缺少定期清查盤點，固定資產卡片缺少記錄和專門管理，更沒有及時更新，存在賬實不符風險，內部控制存在諸多缺陷。

3.內部控制監督機構不完善，外部監督缺失動力。G局內部沒有獨立的內部審計部門，每年財務處組織聘請第三方會計師事務所對下屬事業單位進行內部審計，會計師事務所出具審計報告之前也要征求財務處的意見，整改措施也是自己決定，缺乏權威性和獨立性，沒有起到真正意義上的監督作用。外部監督方面，G局除了按照市政府、省廳指導開展工作，財務方面由市審計局、市紀檢委不定期對其監管。G局開展和實施各項工作主要依靠內部監督完成，外部監督僅僅針對資金運用、財務狀況，比如預決算審計等，監督范圍有限，無法全面有效監督許多其他內控重要環節。G局屬于本市重要政府部門，職能重大并且有特殊情況，信息無法全部公開，公眾和社會中介機構等外部力量存在信息不對稱問題，監督無法發揮最大作用，從而造成外部監督動力缺失。

三、政府會計制度下完善G局內部控制的建議

1.強化行政人員內部控制大局意識，加強內部控制執行能力。對于G局來說，政府會計制度下的內部控制應用作為頂層設計，如若單位領導特別是一把手高度重視，則無疑為內部控制發揮重要效用提供了有力保障。樹立大局內控意識，以紅頭文件形式印發單位內部控制管理手冊，下發到各處室，運用多種方式組織學習培訓。領導帶頭作表率，成立G局內部控制建設小組，將內部控制管理理念應用到各項工作中去，要求內控相關科室配備專職內控管理員，反饋內控執行情況，并與科室考核掛鉤，促使各個科室主動參與進來，在全局營造濃厚的內控氛圍。內部控制與政府采購、預算編制執行、財政收支以及資產管理等多項業務活動聯系緊密，涉及到單位多科室溝通協調，必須加強溝通反饋，才能加強內控執行力。例如預算執行，在預算編制之前，在全局范圍召開預算動員會，將新制度向各科室傳達，要求上報的預算科學、合理、真實，嚴格控制預算追加審批，各科室不得隨意追加預算，并對財政資金的使用方向和范圍進行嚴格把控和監管。同時對于預算資金的支出進度及時分析，財務處定期以報告形式上報領導，以便領導作出正確決策。嚴肅預算執行，促進內部控制對資金的監管，以降低財務風險。

2.明確部門權責，加強溝通，規范政府采購和固定資產管理。G局應該以制度形式規范單位政府采購業務，主管科室后勤服務處的采購計劃、流程應符合規定和單位實際情況。相關科室提出采購需求，應該實地調研，避免采購重復造成資金浪費，確保政府采購正確性。符合采購規定的，由后勤處根據采購標準填報政府采購申請表，及時與財務處溝通，財務處把關，最后單位負責人簽字蓋章后報支付中心。若采購金額重大或者涉及重大事項，需報局黨組會討論后再走采購程序，確保資金使用的安全性。采購驗收需要需求處室、后勤處和財務處共同參與，嚴格檢查核對，確保采購驗收嚴謹性。加強固定資產管理，一要建立固定資產臺賬，后勤處要將購入固定資產及時錄入固定資產管理系統中，將系統生成的固定資產卡片信息發給資產使用者。當資產使用者變化或者資產損毀報廢時，要及時更新資產狀況，實現固定資產動態管理，確保賬實相符。二要對固定資產進行定期和不定期抽查盤點，及時處理資產盤盈盤虧狀況，隨時掌握最及時信息，消除國有資產流失隱患，保障資產安全。

3.健全內部監督機制，加強外部監督，為內部控制提供雙重保障。一要建立科學完善的內審部門，確保內審部門的獨立性，明確內審工作內容和職責權限，對內部控制狀況進行監督檢查。內審人員需具備較高的專業水平和職業素養，特別在政府會計制度實施元年，應加強對內審人員的培訓，使其學習新會計制度，獲取更多業務知識，知識儲備與單位內部控制應用密切契合；開拓與創新工作渠道和機制，與紀檢部門形成合力將內部監督常態化；加大審計通報力度，對出現重大問題和事項整改不到位的部門和人員，要及時通報，嚴肅追責，真正發揮內部審計的強大監督效果。二要強化外部監督，使內外監督形成合力，提升監督效果。外部的監督力量主要有市財政局、審計局、市紀委、新聞媒體和廣大公眾。應格外重視各類監督審計，積極配合各部門的監督檢查，在各種審計檢查過程中，外部監督應和內部監督有機結合，不斷查找自身缺陷，改進內部控制，為內部控制有效應用提供監督保障。

綜上所述，G局雖然是本文案例，但也是眾多行政單位的縮影。內部控制建設之路任重道遠，不可一蹴而就。政府會計制度下，因勢而動，完善內部控制制度，使之與政府會計制度契合，并注重其對本單位的實際應用效應，不斷發現問題，調整完善內部控制，使得政府會計制度和內部控制緊密結合，相輔相成，才能使行政單位更好地適應經濟社會的新發展、新要求，更好地履行職責，提高服務水平。