高速公路建設項目征地拆遷資金管理模式的探討

賈 歡

（廣西樂百高速公路有限公司，廣西 南寧 530000）

一、加強高速公路征地拆遷資金管理的重要性

高速公路作為重要的基礎設施之一，為推動我國經濟和社會發展發揮了巨大的作用。截至2018年底，我國高速公路總里程已達14.26萬公里，其中國家高速公路里程10.55萬公里，穩居世界第一位[1]。高速公路項目征地拆遷工作是工程建設的基礎環節，俗話說“好的開始等于成功了一半”，征地拆遷是否順利，直接影響到工程施工的進度，征地拆遷工作主要是與人打交道，協調難度大，征地拆遷工作有時甚至比工程技術方面的困難更難解決。征地拆遷資金管理是高速公路資金管理的一個重要環節，在工程概算中的占比較大，管理上容易出現漏洞，且征地拆遷工作涉及面廣、政策性強，也是政府關注民生工作的重點，因此管好征地拆遷資金對項目建設非常重要。

高速公路征地拆遷資金管理一直是項目建設單位面臨的一大難題，且超概算的現象非常普遍。如果將征地拆遷資金嚴格控制，會造成撥款不及時，影響工程進度，而如果將資金完全給地方政府管理，又可能會出現地方虛報征地拆遷數量、虛列地上附著物套取征地款等問題。筆者試圖結合多年的工作經驗，對目前征地拆遷資金管理模式進行分析，找出問題并進行改進，提出既能按期完成征地拆遷任務，又能控制征地拆遷資金不超概算的思路。

二、征地拆遷資金管理模式的特點分析

按征地拆遷資金管理的主體進行分類，將征地拆遷資金管理模式分為項目業主、施工單位、地方政府管理三種，這三種管理模式的特點如下：

（一）項目業主單位管理

高速公路項目業主單位是基本建設單位，即建設合同中的“甲方”，它為項目建設提供資金，也是工程項目的發起人。項目業主管理是整個高速公路建設項目管理的核心，其管理涉及到項目建設的全過程。傳統的高速公路建設項目都是由項目業主直接管理征地拆遷資金，由地方政府組織成立征地拆遷分指揮部，接受項目業主和當地政府的雙重領導，分指揮部與被征遷人簽訂征地拆遷協議后，報項目業主審核，審核通過后項目業主將資金撥付給分指揮部，分指揮部再支付給被征遷單位或個人。這種模式的資金管控權力在項目業主單位，能加強與地方政府的溝通協調，建立良好的政企關系，嚴格按照政府制定的高速公路征地拆遷補償標準進行支付，征地拆遷資料規范齊全。不足之處在于資金審批流程較長，審核效率較低，資金到位慢，影響征地拆遷的進度，且由于業主單位負責核實工作的人員偏少，去實地核查的難度也較大，出現超概算的現象十分普遍。

（二）施工總承包單位管理

施工單位承擔工程項目的施工任務，即項目建設合同中的“乙方”，是項目施工管理的主體，也是項目能否順利建成的關鍵組織者。由于高速公路項目往往工程量較大，施工單位不止一家，這里所說的施工單位僅指施工總承包單位。項目業主將征地拆遷工作也列入施工總承包合同，施工總承包單位根據合同金額對征地拆遷資金進行管理，這種模式的優點是減輕業主單位的管理工作，項目業主可以將管理重心放在工程質量、進度等方面上，施工總承包單位有非常強的成本控制意識，且熟悉征地現場的環境，能有效避免虛列面積或者提高補償標準導致的超支，還能結合工程進度靈活解決征拆的難題，降低資金到位慢帶來的影響。不足之處在于施工單位往往對工程成本嚴格控制，對一些涉及當地民生或公益性的工程不愿意投入過多的資金，特別是在工程建設后期的水系路系恢復等工作上，存在能省即省的想法，可能給項目后續運營帶來不利影響。

（三）地方政府包干管理

政府主管部門雖然與工程建設沒有直接的合同關系，但是由于其特殊地位和其擁有的行政權力，仍然可以是項目管理的組織。特別是在征地拆遷工作中，土地的最終權屬人是國家，征地的主體只能是當地的國土資源局（現在是自然資源局），且征地拆遷補償標準也由地方政府來制定，毫不夸張地說地方政府在征地拆遷過程中起到極為關鍵的作用。地方政府包干管理又包括不出資和出資兩種方式，這兩種方式只對政府是否承擔高速公路征地拆遷費用有區別，其余差別不大。具體是項目業主與項目沿線的地方政府分別簽訂征地拆遷安置總包干協議書，征地拆遷費用由政府包干使用，實行“分段負責、費用包干、限期完成”的原則[2]。項目業主先將征地拆遷資金預付給地方政府，或由地方政府自行出資給征地拆遷分指揮部，分指揮部將征遷款撥付給沿線單位后，再將結算資料交給項目業主審核，這種模式增加了地方政府的成本控制意識，大大提高了征地拆遷的速度，為工程快速推進掃清障礙。但這種模式也存在一些缺點，可能出現付款手續不完善、紙質資料不規范、回收不及時、資料審核把關不嚴等問題，對工程竣工驗收造成不利的影響。

三、加強征地拆遷資金管理的思路

由于政府在征地拆遷工作中起到非常重要的作用，征地拆遷資金管理必須要通過政府部門支付給被征遷者，加上我國西部地區高速公路資金來源不足，由地方政府承擔征地拆遷費用逐漸成為常態，政府包干管理模式也將成為高速公路建設項目征地拆遷資金管理的一種主要模式，因此本文主要提出加強政府包干管理模式的思路。

（一）確保工程設計概算的合理性

政府在項目前期就要提前介入，聯合項目業主加強對工可、設計的管理，對項目進行充分論證，減少漏項，充分實地調研，征求地方政府和居民對項目線路走向的意見，避免工程建設期間造成與當地居民的糾紛。針對征地拆遷費用普遍超概的問題，要重點加強項目征遷費用的測算，按照國家及當地政府對有關征遷及配套費用進行合理估算，確保概算批復足額[3]。

（二）進一步明確費用包干范圍

政府對征地拆遷費用包干應建立在對項目概算認真的調查和評估之上，且包干項目應盡可能詳細，對設計數量中明顯比實際少的或設計漏項要及時提出，避免在征拆過程中出現少項或漏項而產生糾紛，一旦簽訂包干協議就要嚴格按照包干金額控制費用支出。如果在項目實施過程中出現政策變更導致征遷費用增加，如繳納被征地農民社會保險費等，項目業主要及時上報主管部門調整概算，這部分費用應該在包干范圍之外。包干費用應有一定的浮動空間，類似合同的暫定金額，出現包干外費用經項目業主審核后即可支付。

（三）設立專門負責征地拆遷的管理部門

目前大多數高速公路項目的征地拆遷管理機構都是由地方政府成立的臨時機構，人員素質參差不齊，流動性大，無法滿足征地拆遷復雜工作的需要。建議政府設立專門負責征地拆遷的部門，抽調國土、財政、公路、林業等單位的人員，負責當地所有工程項目的征地拆遷工作，這樣既能培養一批有經驗的專業人員，也能保證后續工作的連續性。征地拆遷管理部門可以兼做高速公路項目的分指揮部，其作為征地拆遷資金管理的主體，應建立完善的業務流程和內控制度，制定科學合理的補償標準，做到公開、公平、公正，嚴格按照各項標準支付補償，確保征地拆遷資金的有效使用。

（四）引入第三方監管和審核機構

為了解決政府征地拆遷管理部門人手不夠等問題，還應借助外界力量對征地拆遷資金進行監管。一是引入第三方監管，如審計、紀檢單位，審計單位定期對征地拆遷協議進行審計，發現問題要及時上報政府和業主單位；紀檢單位可以建立信訪舉報渠道，調查有無相互勾結騙取資金的行為；公安機關要對惡意敲詐、搶種搶建、虛列數量等騙取資金的行為進行打擊。二是建立第三方機構審核機制，聘請有資質、經驗豐富的第三方對電力、光纜、苗木、房屋、企業拆遷等拆遷預算費用進行審核，保證評估費用的合理性。

（五）加快征地拆遷資料的回收

政府包干模式是由項目業主將征地拆遷資金預付給政府征地拆遷管理部門，政府為了提早完成征遷任務，往往重速度而輕結算，有時甚至出現協議還未簽完字就把款項付出去的問題，嚴重影響后續征地拆遷資料的整理和回收。首先，要提高工作人員的業務水平，統一征地拆遷協議和其他資料的樣式，加快現場核驗和簽字速度；其次，要進一步完善付款審批流程，對未走完審批流程的協議不能支付；最后，項目業主單位要及時檢查和指導，確保征地拆遷資料符合竣工驗收的要求。

結束語

隨著近年來基礎設施建設項目在全國各地大規模鋪開，高速公路征地拆遷工作的復雜性逐漸增加，需要不斷改進征地拆遷資金管理模式。筆者認為，政府包干管理模式將成為今后征地拆遷資金管理的主要模式，希望通過建立專門的征地拆遷管理部門、完善相關制度和引入監管機構等措施，確保征地拆遷資金安全有效使用，既能加快工程進度，又能不超概算，實現工程順利完工。