關于交通集團收費公路性質的研究

方致遠，方 翀

（1.杭州禾道投資有限公司，浙江 杭州 310000；2.黑龍江省高速公路集團公司，黑龍江 哈爾濱 150040）

一、緣起

為了加快政府職能轉變，處理好政府與市場關系，規范融資平臺公司融資行為，推動融資平臺公司盡快轉型為市場化運營的國有企業，國務院下發《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）要求，“賦予地方政府依法適度舉債權限，建立規范的地方政府舉債融資機制。”同時，“政府債務只能通過政府及其部門舉債，不得通過企事業單位舉借。地方政府舉債采取政府債券方式，剝離融資平臺公司政府融資職能。”省一級交通運輸主管部門為更好的解決基礎設施建設資金短缺與國發〔2014〕43號之間的矛盾，紛紛剝離原有省廳管轄的融資平臺，組建交通投資集團。由于原來公路資產是政府還貸公路，在用收費公路資產注資組建交通投資集團后，導致出現收費公路資產性質以及收費年限變化等問題。國內各省、市處理方式各異，所依據的法律法規方面不夠明晰。將這一問題厘清，有助于交通投資集團組建后運營健康發展。

二、收費公路注資的問題

（一）收費公路性質問題

《收費公路管理條例》（以下簡稱《條例》）第十條“縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業、個人有償集資建設的公路(以下簡稱政府還貸公路)，國內外經濟組織投資建設或者依照公路法的規定受讓政府還貸公路收費權的公路(以下簡稱經營性公路)，經依法批準后，方可收取車輛通行費。”《條例》明確界定了政府還貸公路和經營性公路，政府還貸公路建設主體是縣級以上人民政府交通主管部門，經營性公路取得有2種途徑：一是經濟組織投資建設、二是按規定受讓政府還貸公路。交通投資集團是經濟組織，政府還貸公路收費權注入企業集團，按理應當是政府還貸公路改變為經營性公路，收費公路性質發生了質的變化。

按照《條例》第十條規定，政府還貸公路轉化為經營性公路必須經過相應的法律程序。交通集團受讓政府還貸公路具體的法律程序在《收費公路權益轉讓辦法》（下簡稱《轉讓辦法》）予以規定：“第二十六條 轉讓國道(包括國道主干線和國家高速公路網項目，下同)收費權，應當經國務院交通運輸主管部門批準。轉讓國道以外的其他公路收費權，應當經省級交通運輸主管部門審核同意，報省級人民政府批準。”黑龍江省將政府還貸公路注入交通投資集團，省政府批復仍然保持政府還貸性質不變，與《條例》規定相沖突，這似乎是一個不可忽視的問題。

（二）收費期限問題

如果按照黑龍江省政府批復注入交通投資集團的收費公路是政府還貸公路，《轉讓辦法》規定：收費時間已超過批準收費期限2/3，收費公路權益中的收費權不得轉讓。黑龍江省注資到交通投資集團的高速公路中有不少路段收費時間已經高達15年，超過批準收費期限2/3，按照國家規定，收費權不得轉讓。如果收費權不能轉讓，那么這部分公路資產注入新組建的集團公司就成了負資產。黑龍江屬于國家確定的中西部省，尚可按照“國家確定的中西部省、自治區、直轄市政府還貸公路累計收費期限的總和，最長不得超過25年”規定，向省政府申請延長收費期5年。

如果將注入交通投資集團的收費公路定性為經營性公路，收費期限問題就可以迎刃而解，經營性收費公路收費期限可以到30年。但在轉讓程序上就要按照《轉讓辦法》完善相關程序。在依法治國大環境下，收費公路收費權轉讓不能出現程序上的違法。

三、解決問題的對策

（一）交通運輸部應出臺規定，解決收費公路屬性問題。

目前從全國范圍來看，各省情況不一。有的省將政府還貸公路注入新組建的交通集團，收費公路性質不變，仍為政府還貸公路，如吉林省；有的省將政府還貸公路注入新組建的交通集團后，改變了收費公路性質，變為經營性公路，如河北、內蒙古、遼寧等省。黑龍江省情況和吉林省類似。

如果說將交通集團管理的政府還貸公路變為經營性公路，符合《條例》第十一條要求，那么在變更程序上僅僅依照黑龍江省政府的批復似乎也不符合規定。《轉讓辦法》要求，轉讓國道收費公路權益要經過國務院交通運輸主管部門批準，絕大部分高速公路都是國道、國家高速公路網組成部分，依法應該上報交通運輸部批準。如果不報經交通運輸部批準，省級人民政府自行決定，在程序上不合規定。

如果注入交通投資集團的收費公路保留政府還貸公路性質，交通投資集團是國有企業，國有企業管理政府還貸公路與《條例》第十一條 “建設和管理政府還貸公路，應當按照政事分開的原則，依法設立專門的不以營利為目的的法人組織。”相悖，有政企不分的嫌疑，同時收費公路期限不如經營性公路收費期長。

將交通投資集團收費公路性質定性為經營性，收費期可以合法延長，但是在轉讓程序和審批環節有瑕疵；將其定性為政府還貸公路，又有政企不分嫌疑，由此陷入一種兩難的境地。為此，提出如下建議：

1.修改《條例》。協調好《條例》與《轉讓辦法》之間的沖突之處，從根本上解決問題。

2.出臺暫行辦法，解決燃眉之急。在《條例》和《轉讓辦法》一時難以修改的情況下，為解決當前面臨的迫切問題，交通運輸主管部門可出臺一個關于用政府還貸公路注資組建交通集團的統一規定，化解矛盾。

（二）收費期限問題

按照黑龍江省政府批復，交通投資集團管理的收費公路性質是政府還貸公路。從《條例》對政府還貸公路收費期限來看，黑龍江省屬于中部地區，可以按照20年收費期執行。但是，黑龍江省收益較好的哈同、哈牡、哈綏、哈雙高速收費期接近20年，即將到期，形勢嚴峻。

如果省政府批復交通投資集團管理的收費公路是經營性公路，那么可以按照《條例》規定，收費期為30年，哈同、哈雙等高速公路還有10年收費期。兩害相權取其輕，在《條例》尚未修改情況下，建議黑龍江省學習河北、遼寧等省，將政府還貸公路變為經營性公路，這也不失為一種行之有效的應急之舉。

“法與時轉則治，治與世宜則有功”。2004年11月1日起施行的《條例》和2008年10月1日起施行的《轉讓辦法》已經運行了10多年，收費公路事業發展日新月異，針對出現的新情況、新問題，必須加快法律法規的修訂與完善，推進我國交通治理體系和治理能力現代化。