國外公共管理相關(guān)政策綜述
——以土地管理為例

馬三喜

一、國外公共管理中城市土地利用規(guī)劃的類型

（一）英國：法律法規(guī)指引型的城市土地利用規(guī)劃體系

完善的法律體系和執(zhí)法體系構(gòu)成了英國城市土地規(guī)劃的兩大體系。英國在公共管理方面有著完善的法律管理體系，對制定城市土地利用規(guī)劃的法案具有法律約束力。在土地規(guī)劃法律體系里，民主監(jiān)督是英國公共管理中一個重要的制度，其中民主參與政策就是民主監(jiān)督的反映。這個制度在執(zhí)法體系里的反映則是規(guī)劃起訴，另一個反映是在執(zhí)法過程中，中央政府對地方政府的強化監(jiān)督管理。在英國，對公共管理的相關(guān)一切程序，尤其是關(guān)于開發(fā)土地的規(guī)劃編制，或者是土地管理方面的，基本都有法定的公眾參與到土地的規(guī)劃和管理中。無一例外，英國的民眾對政府公共管理的參與度都比較高，普遍的民眾認(rèn)為自己有權(quán)參與國家的管理。一般來說，公眾參與公共管理的程序有公眾討論、公眾意見、公眾評議、公正審核以及公正審查等等。強制執(zhí)法起訴和規(guī)劃起訴是城市土地利用規(guī)劃方面起訴的兩個不同的類型。土地對于人類來說，不僅是賴以生存的不可缺少的資源，而且該資源是有限的，不可再生的。正因為土地如此重要，所以對于土地的分配，英國政府十分重視。英國政府在對土地進(jìn)行再分配的時候，通常會平衡城市近期和遠(yuǎn)期的要求，也會平衡不同利益的集團。例如，英國1974年所頒布的土地規(guī)劃法中就明文規(guī)定了政府擁有土地的開發(fā)權(quán)。而1975年的英國政府頒布的“社區(qū)土地法”則為政府出售土地、調(diào)配土地以及開發(fā)土地等行為提供了強有力的法律支援。英國政府為了便于開發(fā)土地，鼓勵當(dāng)?shù)卣嘘P(guān)部門對土地進(jìn)行開墾、調(diào)配、購置等，其中出臺的相關(guān)政策就有“公私合作伙伴方案”“城市開發(fā)集團”“廢棄土地復(fù)興援助”等政策。

（二）德國：發(fā)展導(dǎo)向型的城市土地利用規(guī)劃體系

在德國公共管理中，關(guān)于城市土地的規(guī)劃有兩個很明顯的特色。第一個特色是優(yōu)先保障城市土地的規(guī)劃。德國城市土地利用規(guī)劃的發(fā)展過程有三個比較明顯的階段。第一階段是從1860年到1910年，這個階段的城市土地規(guī)劃是處于一種被動的模式。第二階段是從1910年到1960年，這期間，城市土地規(guī)劃從被動的模式逐步向主動的模式轉(zhuǎn)化。第三個階段則是1960年之后，這個階段是一個新的階段，城市土地的規(guī)劃變成了發(fā)展式的規(guī)劃模式。在第三階段的城市土地規(guī)劃工作中，有著非常顯著的多學(xué)科性、政治性以及群眾性的特性。德國對城市土地的規(guī)劃依據(jù)是對社會經(jīng)濟進(jìn)行全面的調(diào)查分析，其好處就是能通過投資計劃，對社會經(jīng)濟的發(fā)展具有一定的調(diào)節(jié)作用。

第二個特色是德國在對城市土地進(jìn)行規(guī)劃的時候，會用科學(xué)的方法來進(jìn)行合理的規(guī)劃。對于城市的用地，特別是建造用地，其用地的分類方法比較獨特，能科學(xué)合理地進(jìn)行規(guī)劃。科學(xué)規(guī)劃城市土地的前提就是能科學(xué)地進(jìn)行分類土地用地。在德國，通常會把城市土地劃分為四種類型，分別是工業(yè)用地、居住用地、混合用地以及特別用地。針對不同類型的用地，又進(jìn)一步對其進(jìn)行劃分為居住區(qū)、核心區(qū)、混合區(qū)等等。每個片區(qū)都有相對應(yīng)的詳細(xì)的規(guī)劃核心，這樣整個城市土地規(guī)劃就具有非常明確的指導(dǎo)性和意向性。

（三）美國：宏觀調(diào)控導(dǎo)向型的城市土地利用規(guī)劃體系

在公共管理方面，美國對于城市土地的規(guī)劃更加重視宏觀調(diào)控。在1967年，美國出臺了最早的城市用地法規(guī)。而美國在20世紀(jì)初就已經(jīng)開始進(jìn)行真正意義上的城市土地利用規(guī)劃了。著名的規(guī)劃是1909年美國芝加哥的城市總體規(guī)劃，這是一個里程碑。美國實行的是資本主義市場經(jīng)濟，由于其天然具有掠奪性，因此導(dǎo)致了各方勢力必將最大限度地占有資源，而城市土地資源作為最有用的資源，必定會成為各大集團的掠奪對象。早期美國出現(xiàn)了大量混亂的用地現(xiàn)象，個別企業(yè)掌控全局，獨享城市的土地資源，導(dǎo)致市民的利益長期受損，對此政府不得不采取干預(yù)措施。城市土地利用規(guī)劃管理部門也是在這個時期產(chǎn)生的，成為了政府職能部門中的一個新興職能部門。眾所周知，土地是不可再生的，這也是區(qū)別于其他資源的最重要因素，所以對土地的投資開發(fā)要慎之又慎，政府對土地要做好管理，因為一旦土地確認(rèn)了用途，開始進(jìn)行投資開發(fā)，那么之后想要再改變土地的用途就會變得比較困難了。在資本主義市場經(jīng)濟中，雖說市場能調(diào)節(jié)分配大多數(shù)的資源，但是唯獨土地資源不是完全由市場經(jīng)濟來調(diào)控的，政府會對土地資源進(jìn)行一定程度上的干預(yù)。政府之所以這樣做，主要是為了規(guī)避傳統(tǒng)市場經(jīng)濟的弊端。綜上所述，現(xiàn)代美國城市土地利用規(guī)劃體系有一個非常明顯的特征，那就是宏觀調(diào)控導(dǎo)向型的模式，政府通過一定的經(jīng)濟規(guī)劃，指導(dǎo)其體系健康穩(wěn)定地成長，服務(wù)于市場的經(jīng)濟發(fā)展。

美國和其他發(fā)達(dá)國家不同，對于城市土地的規(guī)劃與控制一般是地方政府負(fù)責(zé)的，地方政府對城市土地利用規(guī)劃的權(quán)利要大于國家的權(quán)利。例如1916年，紐約市出臺了第一項綜合區(qū)劃法令，以該法令來控制城市容積率、建筑的高度以及土地的使用。在1922年，美國商業(yè)部頒發(fā)了《標(biāo)準(zhǔn)州區(qū)劃實行法案》，之所以會出臺該法案，主要是因為美國商業(yè)部覺得土地的控制有利于對商業(yè)的發(fā)展，該法案的頒布促使了州政府有權(quán)力授予市政府相同的權(quán)力。1993年，美國形成了現(xiàn)今最新的法案版本。城市土地管理法案法規(guī)在不斷地進(jìn)行補充和修訂，最終形成了一套比較完整的、系統(tǒng)的區(qū)劃規(guī)定，而且是迄今為止仍舊發(fā)揮著作用的區(qū)劃決議。在當(dāng)今的美國，仍然在使用這套決議，它是城市土地進(jìn)行開發(fā)、設(shè)計、規(guī)劃以及管理時所必須遵守的法律條款。

二、分析國外公共管理城市土地利用規(guī)劃的成功經(jīng)驗

（一）健全的法制作后盾

很多發(fā)達(dá)國家制定了相對完善的法律法規(guī)，其目的是為了規(guī)范城市土地的管理，明確土地的使用權(quán)、處理權(quán)、保有權(quán)等等都有其對應(yīng)的規(guī)定與程序。舉例來說，美國完整的、健全的土地管理法律法規(guī)系統(tǒng)，目的是可以強有力地約束城市土地的管理。大到聯(lián)邦政府，小到州、區(qū)、市，都有其相對應(yīng)的城市土地管理的法律法規(guī)，而且最重要的是只要遵循“下級的法律法規(guī)不能與上級的法律法規(guī)相沖突”這一最基本的原則，那么下級政府就可以制定其相對應(yīng)的土地管理法律法規(guī)。關(guān)于土地資源的一系列管理，例如土地的開發(fā)、土地的使用、土地的規(guī)劃、土地的征用、土地的權(quán)益等等都有相對應(yīng)的法律法規(guī)可查詢，做到有法可依。由此可見，美國政府有著健全完善的法律法規(guī)，這是作為管理城市土地的堅強有力的后盾。在美國，城市土地管理的基本準(zhǔn)則就是《聯(lián)邦土地政策和管理法》。除了美國，其他發(fā)達(dá)國家如英國、德國、法國等國家也同樣有著健全完善的法律法規(guī)來約束土地的管理。

（二）合理的城市土地規(guī)劃

歐美發(fā)達(dá)國家在對土地的管理過程中，通常都比較注重土地的規(guī)劃管理。德國政府制定了一系列的城市土地規(guī)劃來進(jìn)行土地的管理。德國把全國的土地劃分為四個大的不同類型的土地用地，接著把這四個大類的土地再進(jìn)行詳細(xì)的劃分、規(guī)劃，用具有科學(xué)性、合理性的方法來管理土地。

加拿大對城市土地的規(guī)劃也有相同的地方。加拿大的土地管理大致分為市級規(guī)劃、地區(qū)級規(guī)劃以及省級規(guī)劃，其中市級規(guī)劃制定是由《土地分區(qū)管理法》來約束，該法律條款有非常詳細(xì)和具體的方法，以此來規(guī)劃管理城市土地。地區(qū)級規(guī)劃是由地方政府來制定，然后再由省級批準(zhǔn)，有著嚴(yán)格合理的規(guī)劃制度。而省級規(guī)劃則是一種戰(zhàn)略性以及政策性的規(guī)劃方式。總之，這些歐美發(fā)達(dá)國家對城市土地的規(guī)劃管理都有一套較完善合理的管理模式。

（三）良好的市場運作方式

在歐美發(fā)達(dá)國家，對城市土地的利用規(guī)劃，通常都有市場作為依托。美國國內(nèi)有著龐大的房地產(chǎn)交易市場，其有助于提高城市土地的利用率，因此用市場的運作方式來對城市土地利用規(guī)劃進(jìn)行調(diào)控。美國政府嚴(yán)格地控制著城市土地管理規(guī)劃的同時，又對其留有靈活的市場運作方式。讓城市土地利用規(guī)劃來不斷地適應(yīng)市場的變化，而對于那些不可預(yù)見的因素則由國家來進(jìn)行調(diào)控。這樣城市土地的利用規(guī)劃就可以最大限度地得到應(yīng)用，防止不合理的開發(fā)。

（四）政府進(jìn)行有效調(diào)控

對于歐美發(fā)達(dá)國家來說，其城市土地利用規(guī)劃都受到了政府的有效調(diào)控。政府對土地管理的調(diào)控通常有三個方面的內(nèi)容：一是大多數(shù)歐美發(fā)達(dá)國家都會設(shè)立專門管理國有土地的機構(gòu)，在保障國有土地有效管理方面發(fā)揮主導(dǎo)作用。二是在城市土地利用規(guī)劃管理中，會采用一種主模式附加多種模式的管理方法。不但有一個屬于國家的起主導(dǎo)作用的土地管理部門，而且在下級市或州等地區(qū)都會有相關(guān)的土地管理機構(gòu)。三是縱向管理體制大多數(shù)是垂直的管理模式。以美國為例，在美國國內(nèi)，代表著美國聯(lián)邦政府管理土地的部門是美國內(nèi)政部，內(nèi)政部的下屬機構(gòu)又分別設(shè)置了不同類型的管理局，如礦產(chǎn)管理局、土地管理局、魚類和野生動物管理局、地質(zhì)調(diào)查局、國家公園管理局等不同性質(zhì)的管理局。這種模式能很好地幫助政府對城市土地管理進(jìn)行調(diào)控，能更加高效地實行土地的管理，最大限度地發(fā)揮政府的職能作用，且積極地促進(jìn)并規(guī)劃好城市的土地管理，提升居民的幸福指數(shù)。

綜上所述，土地資源對于我們?nèi)祟悂碚f是何其重要的資源。土地不僅能給我們帶來巨大的經(jīng)濟收益，而且土地還關(guān)乎到國計民生，具有非常重要的綜合調(diào)控作用。土地管理是政府公共管理中的一個重要的職能，其不僅能促進(jìn)國家經(jīng)濟的發(fā)展，更能起到安定社會的作用。為此，掌握好公共管理的相關(guān)政策，可以更好地進(jìn)行土地行政管理工作，提升其效益化水平，推動管理目標(biāo)的快速實現(xiàn)。