尼日利亞農業信貸擔保計劃的經驗與啟示

王春雷 吳晨漪

一、尼日利亞農業信貸擔保計劃介紹及特征

（一）農業信貸計劃介紹

在石油工業崛起之前，尼日利亞是一個農業占主導地位的國家，其生產的棉花、花生等農產品在世界上處于領先地位。20世紀50至60年代，隨著石油開采和加工的發展，尼日利亞石油工業迅速崛起，這一階段的農業被國家有所忽視，農產品產量逐漸減少，發展受到制約。為防止農業萎縮，尼日利亞實施了一系列的惠農政策。農業信貸擔保計劃基金是尼日利亞聯邦政府發起的多種支持農業發展的計劃之一，旨在通過提供鼓勵金融機構向從事農業者發放貸款，為尼日利亞農民提供信貸便利。1977年，該計劃被寫入第20號法令中，并于1978年4月開始正式實施。自實施該計劃以來，各類金融機構向農業提供的貸款數量一直在不斷增加，貸款從1978年的341筆增加到2018年的30612筆，而貸款總額從11128萬索拉增長到43.78億索拉。

建立農業信貸擔保計劃基金的最初原因在于，商業銀行由于償還貸款的高違約率不愿向農戶提供貸款，而導致與農業相關的信貸需求無法得到滿足，資金的缺乏使農業無法進一步發展。此外，由于缺乏抵押品，銀行在可能發生違約的情況下無法依靠抵押品來降低風險，而且向散居各地的農民提供低單位價值貸款的管理成本很高[1]。因此，該計劃通過向銀行提供某種形式的擔保以抵御農業貸款固有的風險，從而增加銀行對農業部門的貸款。在違約的情況下，貸款銀行應在農業信貸擔?；鹬Ц?5%的違約擔保貸款之前，采取所有合法的貸款回收手段，包括實現對抵押貸款的任何擔保[2]。如果在采取所有恰當措施之后仍存在無法收回的貸款，并且拖欠超過六個月，則貸款銀行可以變現抵押擔保，然后對計劃基金提出索賠。該計劃的主要目的是通過根據計劃授權法案向參與銀行提供擔保，為參與銀行分擔風險以增加其向農民提供信貸的動力。

農業信貸擔保計劃基金的授權資本由聯邦政府和中央銀行共同出資，分別占60%和40%。該計劃涵蓋所有農作物的生產，養魚業、捕撈魚類、畜牧業、倉儲、農業機械和租賃服務，包括生產和加工的綜合農業項目。根據該計劃，只要貸款額度超過20000索拉，就需要有抵押品進行擔保。此外，1987年前該計劃下的貸款享有優惠利率，之后由于計劃調整，貸款按市場利率計價，不再享受優惠政策[3]。

（二）農業信貸特征

自尼日利亞實施農業信貸擔保計劃以來，信貸主要呈現以下幾個特征：

1.信貸主要集中在南部地區。尼日利亞南部地區交通便利、路網發達，有利于農業種植開發。該地區自然條件也較為優越，耕地遼闊，河流眾多，降水豐富，可為各類農產品加工提供源源不斷的原料。而且尼日利亞人口分布不均，南部的國土面積雖只占全國面積的20%，但卻集聚著全國一半的人口，為農業生產提供了充足的勞動力。由于南部地區農業發展較好，農業現代化程度相對較高，因此對農業信貸的需求較大。尼日利亞中央銀行發布的數據顯示，2018年通過農業信貸擔保計劃擔保的貸款總額在1億索拉以上的州有17個，其中有11個州是分布在西南、南南和東南地區。

2.個人貸款占比較大。2018年通過農業信貸擔保計劃擔保的貸款中，無論是貸款筆數還是貸款總額，個人貸款占比最大。其中，個人貸款29796筆，占比達97.33%，而個人貸款總額為42.64億索拉，占比達97.41%。主要原因是，尼日利亞以傳統的小農經營方式為主，農業現代化程度不高。而傳統的經營方式的基礎是分散的個體勞動，并以散戶方式存在，農業合作社和相關企業較少，因此個人貸款在所有貸款主體中占有絕對比重。

圖1 2018年按貸款主體劃分的貸款筆數

圖2 2018年按貸款主體劃分的貸款總額（單位：千索拉）

3.糧食作物貸款占比最高。從用途來看，2018年糧食作物貸款總額最高，為2424619.94千索拉，占比達55.39%，其次是牲畜14.31%，混播作物11.14%，經濟作物10.34%，漁業6.88%，其他1.94%。在糧食作物中，塊莖作物和谷物類的貸款總額最高，分別為1759291.28千索拉和555678.66千索拉。農業信貸擔保計劃基金設立之初的目的之一就是確保尼日利亞糧食安全。為了解決糧食安全問題，尼日利亞政府啟動了新的2016—2020年農業促進政策。該政策預計將在上屆政府實施的農業轉型議程的基礎上再接再厲，減少該國對糧食進口的依賴，實現尼日利亞糧食上的自給自足[4]。為實現這一目標，政府需投入大量的資金到農業生產中，而增加資金的手段之一就是通過農業信貸擔保計劃給農民提供更多的信貸便利和信貸優惠。

4.100000索拉以上的占比最高。2018年，通過農業信貸擔保計劃擔保的30612筆貸款中，有12712筆的貸款額度在100000索拉以上，有11539筆貸款額度在50001～100000索拉，而5000索拉以下的貸款筆數最少，只有5筆。

圖3 2018年按用途劃分的貸款總額（單位：千索拉）

二、尼日利亞農業信貸擔保計劃的作用

尼日利亞農業信用擔保計劃基金的總體目標是鼓勵銀行向從事農業生產和農業加工活動的個體農戶或企業提供貸款；刺激那些用于國內消費和出口的農業生產的發展；鼓勵金融機構通過資本貸款計劃參與來提高農業的生產能力。而農業信貸擔保計劃的具體作用有以下幾點。

（一）補充農業信貸缺口

圖4 2018年按貸款額度劃分的貸款筆數

農業信貸擔保計劃為金融機構向農民提供的用于農業生產和農業加工的貸款提供擔保。該計劃的責任限于違約金額的75%，扣除借出銀行從出售借款人抵押的擔保中變現的任何金額。擔保計劃和借款銀行共同分擔農戶的違約風險，增加銀行向農業提供更多貸款的信心。自1978年實施該計劃以來，各金融機構向農業提供的貸款數量一直在不斷增加。近年來，通過農業信貸擔保計劃進行擔保的貸款人數和貸款額度顯著，尤其是2017年貸款人數較上年增長580.62%，貸款總額較上年增長620.59%。信貸的注入解決了農民資金的短缺，為農業生產提供更多活力。

（二）增強正規金融機構對農業信貸市場的支持

由于農村缺乏貸款抵押物或者貸款抵押物不易變現，沒有實質的擔保品和擔保人，其金融風險相對較大，正規金融機構獲得的收益與其所承擔的信貸風險不成正比，所以鮮有正規金融機構將業務拓展到農村地區。而農業信貸擔保計劃實施后，農業信貸可以從該計劃中得到擔保。農業信貸擔保計劃基金的相關部門為避免農戶違約而向參與銀行賠付，也會同金融機構一起監督貸款的使用，可提高還款保障。在金融機構的收益得到基本保障后，其向農村地區提供信貸的意愿增強，有利于提高正規金融機構對農業生產的金融支持力度[5]。

（三）解決傳統金融支農動力不足的問題

在尼日利亞，對占農業人口大部分的農村貧困農民而言，信貸是促進農業生產的重要工具[6]。尼日利亞聯邦政府過去曾發起各種與農業信貸有關的政策和計劃，試圖通過以優惠的利率向農民提供成本較低的金融資源來改善農業生產。聯邦政府實施的一些政策工具包括：1972年成立的尼日利亞農業合作社和農村發展銀行；1976年至1980年建立了技術支持和農業服務機構，以促進金融機構面向全國農民的信貸供應，并在20世紀80和90年代初實施了一項農村銀行政策，該政策迫使商業銀行在農村地區開設特定數量的分支機構。所有這些與信貸有關的政策和計劃均旨在通過向該國農民有效分配信貸設施來刺激農業生產。

但是，上述政策工具和傳統銀行一直沒有令人滿意地提供足夠的信貸來為該國的農業活動提供資金。其原因在于，上述政策都只一味地要求金融機構支持農村金融，而沒有消除金融機構對農業貸款固有風險的顧慮，這就大大地降低各類金融機構為農業融資的意愿。1978年農業信貸擔保計劃正式實施后，可為該計劃下的金融機構分擔風險、保證基本收益，從而帶動農業的信貸供給，滿足該國農民的信貸需求[7]。

圖5 2016—2018年擔保貸款情況（單位：千索拉）

三、尼日利亞農業信貸擔保計劃存在的問題

（一）正規貸款組織對小農信貸的貢獻有限

雖然農業信貸擔保計劃實施后能夠提高正規金融機構對農村金融的支持，但無論是貸款規模還是業務拓展，正規金融機構的支持都非常有限，這就導致了農村地區只有小部分的信貸需求是由正規貸款機構滿足的[8]。為了填補信貸缺口，許多農民只能向非正式的信用協會申請貸款。造成尼日利亞正規機構無法滿足信貸需求的原因有很多。首先，農村銀行較為匱乏，很少有金融機構愿意將分支機構設在經濟落后的廣大農村地區。其次，即使有分支機構設立在農村地區，但它們都是通過位于城市的總部來控制的，這使他們無法確切獲得相關信息，從而與農民的需求相脫節。此外，資金發放不及時，繁瑣的貸款程序以及高利率限制了農民從正規金融機構獲得貸款的機會。

（二）農戶存在的違約風險影響農業信貸擔保計劃的有效發揮

農業信貸擔保計劃受益人較低的貸款償還率抑制了金融機構提供貸款的意愿，同時也降低了該計劃支持農業發展的效率。受益人貸款償還率低的根本原因在于尼日利亞農業發展的落后性，導致農民從農業生產中獲得的收入較低，而無力償還貸款[9]。并且尼日利亞絕大部分地區屬于熱帶草原氣候，總體上高溫多雨，河流眾多，每年都受洪水困擾，自然災害頻發，在一定程度上影響農業產出。尼日利亞雖被歸為新興市場，在非洲國家中是經濟發展較好的國家之一，但其農業管理不善、農業基礎設施較為缺乏，農業發展與其他農業大國相比尚有差距。農戶缺乏信用意識，而相關機構人員對面向農戶的信用知識宣傳普及不夠，以及其中存在的道德風險問題使得農戶故意拒絕支付，導致貸款違約發生率的增加。

（三）參與銀行合作的積極性不高

從參與銀行自身的利益而言，與農業信貸擔保計劃合作的首要目的是收取利息的同時又能降低風險。其次才是基于政策要求，提供更多的貸款給農戶。從這個角度看，對于風險相對較小的項目，參與銀行可以選擇不通過農業信貸擔保計劃的擔保而直接發放貸款給農戶，簡化貸款程序，降低時間成本，提高效率。而需要農業信貸擔保計劃進行擔保的往往是風險較大，參與銀行拿捏不定的貸款。對這類貸款，參與銀行可能會出于防患于未然的目的，忽視政策要求，寧愿支付罰金，也不愿將其資金貸給農業。除此之外，還有一個原因是，從事農業生產的多為散戶，其申請的貸款額度小，難以形成規模，這類貸款給合作銀行帶來的商業價值較低。此外，銀行還會責怪農民提交不完整的申請表，造成貸款程序無法正常進行。因此，參與銀行與農業信貸擔保計劃合作的意愿低，使得該計劃沒有達到預期的效果。

（四） 農業信貸擔保計劃受益面較窄

根據尼日利亞國家統計局顯示，2015年尼日利亞有近70%的人口從事農業生產，但獲得農業信貸擔保計劃支持的貸款主體占從事農業人口的1%都不到。因此農業信貸擔保計劃受益人的數量相對于潛在受益人的數量較少。其原因有以下幾點：一是由于政府機構未能擴展其農村分支機構網絡以使該計劃覆蓋更多人。二是政府宣傳不到位，很多偏遠地區的農戶對該計劃缺乏了解，即使自己有貸款需求也沒有合適的渠道可以走。相關分支機構擴展與宣傳的不到位，使農業信貸擔保計劃無法充分挖掘潛在的農業貸款需求，達不到該計劃最初始的目的。

四、對中國的啟示

自尼日利亞農業信貸擔保計劃實施以來，各金融機構對農業的信貸支持不斷增加，而信貸在調動農民生產積極性、增加農業生產保障、提高農業生產率方面起著重要作用[10]。相比尼日利亞的農業信貸擔保計劃，截至2018年10月底，我國先后成立了國家信貸擔保聯盟有限責任公司和33家省級農擔公司，農擔體系已從前期的機構搭建向業務增長期轉變。但我國的農業信貸擔保體系還不夠健全，比如風險補償機制和征信體系等方面還存在缺失。因此，可參考尼日利亞的經驗，從以下幾個方面逐步完善我國的農業信貸擔保制度：

（一）正確評估農民的信貸需求并及時提供信貸

合作金融機構應在貸前就做好相關的信息審查，正確評估貸款需求，按需發放貸款，杜絕貸款資金的浪費，避免出現供需不協調的問題。在貸款流程中實行專業化管理，嚴格按照業務標準合理發放貸款，在源頭控制好風險。合作銀行要簡化貸款流程，提高辦事效率，在完成相關貸款申請手續后，銀行應及時向合格的申請人提供信貸，避免因延遲向農民發放貸款可能導致貸款挪作他用和耽誤農業正常生產的問題出現，提高農村金融服務能力和水平。

（二）各個農業信貸擔保公司應及時支付違約責任

目前我國農業生產經營資金需求大幅上升，但因缺乏抵質押物和農業生產的風險不可預測性質，難以滿足傳統金融機構風險管理要求，再加上農業信貸單筆規模小、管理成本高，成本收益不相匹配，所以商業銀行出于風險與收益角度考慮而拒絕向農業發放貸款。我國農業信貸擔保體系的建立正好可以分擔合作銀行的風險，增強商業性擔保機構支持農業生產經營的動力。所以當農業貸款出現違約的時候，與該筆貸款相對接的農業信貸擔保公司應及時承擔違約責任，支付足額違約金給合作銀行，分擔銀行風險，增加銀行發放貸款的信心，鼓勵銀行向農民提供更多貸款[11]。

（三）增加貸款監督訪問頻率，降低貸款違約發生率

要降低貸款違約發生率，強監管是不可或缺的一環。由于農村地區自身的落后性，很多農民文化程度較低，信用意識不強，對違約后產生的后果不夠了解，所以可能會拒絕還款。并且農村地區較為偏遠，而農業信貸擔保公司和合作銀行通常都建立在距離農村較遠的城市，所謂“天高皇帝遠”，農戶可能會將貸款挪至它用，沒有將其投入農業生產中。這些因素都會造成貸款違約。因此農業信貸擔保公司以及合作銀行都要對貸款進行監督，一是定時到訪監督貸款去向和貸款利用情況，二是不定時的突擊檢查，防止農戶存在欺詐隱瞞問題。

（四）政府應加強對農業信貸擔保政策的宣傳

農業信貸擔保體系的目的就是發揮普惠式的增信功能，為廣大農村地區的農業生產戶增加信用。所以政府的宣傳不應只局限于農業發展較好的地區，更應把眼光放在農業欠發達地區上。因為銀行是風險厭惡型的，它們不愿意提供信貸給風險較大的農業部門，更不愿意將資金投資在農業欠發達地區，造成了這些地區信貸稀缺，農戶沒有資金投入農業生產，農業缺乏發展動力，而陷入這種無限循環中。因此政府應加大宣傳，爭取使更多銀行參與進來，挖掘偏遠地區潛在的信貸需求，讓更多的農戶從該體系中受益。