新冠疫情引發的進口食品安全法制問題探究
——基于SPS風險評估視角

陳芷妍 程寶庫

自2020年年初開始，新型冠狀病毒在多個國家大范圍傳播，此次疫情作為突發公共衛生事件，給我國政府相關部門的應急處理能力帶來巨大考驗的同時，對食品進出口貿易也產生了潛在波動影響。病毒學領域專家初步判定蝙蝠等野生動物為該病毒宿主，食用野生動物很有可能是本次疫情傳播和爆發的誘因。對此，國家高度重視國內野生動物保護以及食品安全問題。筆者認為，本次疫情同時也為我國進口食品的風險評估和動植物檢疫敲響了警鐘，各國對于野生動物的界定標準不同，關于不同種類動物制品是否能夠作為食品進口至我國境內，進口動物產品是否符合我國安全標準、對本國公共衛生健康是否具有威脅以及進口動物產品風險評估等問題，都是目前進口食品安全領域亟待解決的問題。完善風險評估機制作為保障進口食品安全和維持貿易平衡的重要環節，深入了解風險評估原則的內涵和實踐適用模式是非常必要的。

一、《SPS協議》中風險評估原則的內容界定

《SPS協議》中涉及風險評估原則的條文有第2條、第3.3條、第5條和附件A第4條。協議第2條作為一般原則條款，規定了各成員國應當遵循“科學依據”來采取風險評估衛生措施的基本義務，即在保護人類動植物生命健康限度內，所采取的措施應當具有科學依據和科學證據。第3.3條中允許各成員國在有充分科學依據的前提下，可以實施比國際標準更加嚴格的衛生保護措施。第2條和第3.3條共同表明適用風險評估必須建立在“充分科學依據”的基礎上。協議第5條進一步規定了各成員國風險評估適用的具體規則和義務。協議附件A第4條對風險評估的概念進行了界定，從評價對象類型角度將“風險評估”分為了兩種：蟲害病害風險評估和食源性風險評估。蟲害病害風險評估是指對有關病蟲害傳入、定居或傳播的可能性以及由此引發的潛在生物學后果和經濟后果進行預測。食源性風險評估是指對人類食品和動物飼料中的添加劑、微生物、藥物殘留、病毒細菌等可能危害動植物生命健康的潛在性因素進行評估。附件A第4條對風險評估的定義是理解和適用協議第2條、第3.3條以及第5條的前提。

在澳大利亞鮭魚案中，上訴機構在評估蟲害病害風險時采取階梯式分析方法，分析內容包含不利影響評估、危害傳播評估、措施效率評估三方面：第一，對SPS措施針對的病害蟲害進入成員國領土后可能帶來的生物學和經濟學的不利影響進行預估；第二，分析在不采取SPS措施的情況下，病害蟲害傳入成員國領土內的可能性；第三，評價SPS措施對于阻止特定病害蟲害的作用大小。

在歐共體荷爾蒙激素牛肉案中，專家組在評估食源風險時認為確認該風險應考慮兩方面因素：第一，對于在牛肉中添加的荷爾蒙激素是否會對人類生命健康產生不利影響；第二，對上述不利影響發生的可能性評估。

二、風險評估原則的構成要素

（一）風險評估的可能性判定

《SPS協議》附件A第4條對風險評估的具體類型和含義進行規定，對兩種不同模式風險評估中不利后果發生的“可能性”要素采取了不同的表述方式。食源性風險評估使用“potential”的措辭，蟲害病害風險評估則使用“likelihood”進行表述。字面意思解釋兩者均有“可能”“潛在”之意，但兩者代表的“可能性”程度具有差別，“po?tential”更強調一般意義上的風險潛在程度，而“likelihood”更接近于“probability”，其表達的風險程度更接近于數學意義中可量化的概率性風險。

在澳大利亞鮭魚案中，上訴機構明確指出了“likelihood”和“potential”是兩個不同程度的概念，否定了歐共體作為第三方提出的“對于可能性的判定，蟲害病害評估應當與食源性評估采取相同門檻”觀點。上訴機構認為盡管兩類風險評估均可能涉及到人類與動植物的生命健康安全，但食源性風險評估側重對不利影響可能性的評估，蟲害病害風險評估要求對蟲害病害的傳入、定居或傳播的幾率進行評估。相對于食源安全，蟲害病害會更直接的影響動植物生命健康，且蟲害病害的傳入不易發現，檢疫難度和溯源難度比較大。因此，上訴機構認為“likelihood”的認定門檻應高于“potential”，蟲害病害風險評估較食源性風險評估采取了更高的評價標準。

目前《SPS協議》中并未明文區分“poten?tial”與“likelihood”之間的程度差，在WTO爭端解決機制的實踐中，也沒有明確的標準規定何種程度的風險才能符合較高門檻的“可能性”。在歐共體荷爾蒙牛肉案以及澳大利亞鮭魚案中，上訴機構認為兩種風險評估的“可能性”可以且不限于使用定性和量化的方式進行分析。

（二）風險評估中“特定風險”的存在

《SPS協議》第5.1條規定各成員國擬采取的SPS措施需要建立在對動植物生命健康不利影響充分評估的基礎上，對特定風險的評估結果是認定是否需要采取SPS措施的科學前提。

在歐共體荷爾蒙牛肉案中，專家組與上訴機構持相同觀點，認為所涉及風險必須是確定的，任何不明確的推論都不具有科學性和證據效力。同時上訴機構指出，歐共體應當在提取涉案牛肉荷爾蒙激素樣本后，對檢測到的每一類激素均提供單獨的風險評估報告。盡管歐共體從社會調查以及實驗數據等多方面證明了使用荷爾蒙激素可能對人體健康造成不利損害，但此種證明僅為整體性外觀考查。而對于案件中所涉進口牛肉含有的Melengestrol acetate激素是否具有同樣風險，并未提供詳細的科學證據加以證明。據此，上訴機構認定歐共體方不符合充分風險評估的要求，評估結果不足以作為歐共體進口牛肉禁令的科學依據。

“理論上的不確定性”是科學的內在屬性，源于科學家解釋某種現象時采用的工具、方法或實驗本身所固有的局限性[1]。筆者認為，以預防潛在風險為由，對不能確定的非具體風險直接采取變相的貿易限制措施，與《SPS協議》的風險評估原則相悖，也是協議內容所規制的對象。

（三）風險評估的適當保護水平

《SPS協議》附件A第（5）條闡釋了何為“適當的衛生或植物檢疫保護程度”，第5.4至第5.6條規定了成員可采取適當保護水平的SPS措施。由此我們可以看出，《SPS協議》一定程度上賦予了各成員國決定本國衛生檢疫健康標準的權利，承認各成員國為了到達保護標準而實施相應水平SPS措施的合理性。

由于各國經濟發展水平和生活質量存在差異，且每個成員國都有自身根深蒂固的文化模式，“適當保護水平”這一概念體現了強調風險評估科學性之外的人文性價值。強制保護水平較高的國家適用某一確定標準，對該國的貿易交往和國家安全都是不公平的。這種人文性價值判斷同樣在協議第3.3條中有所體現，協議允許在具有充分科學依據證明的前提下，成員國可采取高于國際標準指南（如OIE法典）要求的保護標準。針對第3.3條的規定，學界中不乏質疑之聲，部分學者認為3.3條的規定只會讓有能力的國家進一步提高風險評估水平，從而借較高衛生標準的合法之名行貿易壁壘之實。筆者認為，風險評估的過程本身就是依托大量研究結果和科學論證。更高保護水平正當性的論證可以通過更多的科學證據來加以補充，而原有的風險評估應當作為正當性論證的一個基礎部分繼續存在。如果有充分的科學證據作為支撐高標準的風險評估和衛生標準的證明，那么成員國采用這些標準就是正當的，更高水平的衛生標準只在缺乏科學性的情況下才會被認為不合理。

（四）風險評估中的風險預防

《SPS協議》第5.7條規定了臨時措施的適用，即成員國在無充分科學依據的情況下為了預防風險可以依據現有科學資料采取對應程度的臨時SPS措施。該條款被學界稱為風險評估的預防條款，即成員國由于情勢緊急，在現有科學結果不完整、證據不充分的情況下可以提前實施措施以防止危險的發生。但是，如何把握適用臨時措施的條件限度，在《SPS協議》主張的科學依據基礎上制定實施本國的衛生措施，保持貿易平衡，是目前頗具爭議的問題。

風險預防原則起源于德國20世紀70年代頒布的《空氣清潔法》，后被很多國際環境法公約納入約文內容。因此國際上有學者將該原則認定為國際習慣法的一般原則，具有普遍約束力，反對該觀點的學者認為沒有任何實體文件能夠為風險預防原則的具體內容和適用界限等提供文本基礎，《SPS協議》中更是缺少明確規定風險預防原則的條文，成員國在WTO爭端解決機制中援引該原則來證明SPS措施合法性是沒有根據的。

從過去的案例中，我們可以看到專家組與上訴機構在平衡科學依據原則和風險預防原則做出過很多努力，同時也是為了防止各成員國以臨時措施的預防效果為由實施不正當的貿易限制。在歐共體荷爾蒙激素牛肉案中，專家組認為歐共體所實施的市場進口禁令缺乏充分的科學依據，歐共體對此質疑并未援引《SPS協議》5.7條中臨時措施的規定，而是將“風險預防原則”作為國際習慣法進行引用。歐共體認為所涉及的市場進口禁令并非協議5.7條所指的臨時措施，而是依據國際慣例作出的永久性限制措施。專家組和上訴機構一致認為，關于“風險預防原則”是否能夠作為國際習慣法原則產生約束力的問題存在較大爭議，且在WTO爭端解決機制的框架下《SPS協議》無法為風險預防原則提供任何法律依據。因此，一致否決了歐共體對于風險預防原則的援引。在日本農產品品種測試案中，上訴機構對于風險預防原則的適用規定了四項條件：一是在“有關科學信息不充分”的情況下實施；二是在現有信息的基礎上實施；三是需要成員國尋找額外的科學信息進行補充以維持；四是“在合理的期限內”對臨時措施作出相應的評價。以上四項條件需同時滿足才能保證與《SPS協議》第2.2條和第5.1條規定的科學證據原則相符合，否則有關措施就不屬于《SPS協議》第5.7條項下的臨時措施，也就違反了5.7條所反映的預防原則。

三、進口食品安全領域風險評估原則的現實應用

（一）澳大利亞新西蘭的風險分析立法

澳洲國家地理位置與其他大洲隔絕，其生物種類和生物多樣性等與其他大洲差異非常大，為防止生物入侵和病蟲害侵襲對澳洲生態環境以及生物種群健康造成威脅，澳大利亞和新西蘭兩國在上世紀六七十年代就開始積極推動進口動物制品安全的立法進程，并在21世紀初建立起了較為完善的進口食品風險分析立法體系。兩國的進口風險分析立法借鑒了《SPS協議》的原則和理念，包括風險類型確認、風險評估、風險預警等機制。

作為澳洲風險分析立法模式的代表，1993年新西蘭頒布了《生物安全法》，通過入境管控的手段來阻止可能由進口帶來的外來物種入侵及大范圍傳播。該法規定了進口食品風險管控的具體要求，在對進口食品進行風險分析的前提下，制定和實施進口健康標準（Import Health Standard）。對于不符合進口健康標準的產品，可依法采取進口限制措施拒絕入境或就地消滅產品。澳大利亞頒布的《生物安全風險分析程序》規定，只有通過了產品風險分析之后，才能夠決定生物產品是否可以入境。生物安全局依據《進口風險分析管理框架手冊》對進口生物產品實施分級型風險評估。風險系數較高的進口產品，風險評估過程也較為復雜。與此同時，將數學模型和概率分析等方法引入風險管理手段，對于較為復雜的風險分析可以得到數據化的結果，提高了風險分析的準確度[2]。

新西蘭和澳大利亞的風險分析立法體系在維護本國生物物種安全健康的同時，也為進口食品健康標準的修改和完善提供了科學基礎，在風險評估的準確性以及資源配置的合理性方面起到了至關重要的作用。

（二）美國的科學性風險評估制度

美國在食品安全風險防控領域的立法水平位居世界前列，1906年就頒布了第一部《食品與藥品法》，之后出臺了較為完善的綜合性食品安全法典——《聯邦食品藥品和化妝品法》。相比于其他國家，美國的食品安全風險評估制度在其完備的食品安全法律體系中也頗具特色，更加側重制度的程序化構建。將高度科學性作為核心理念，依靠科技手段和科學檢測結果來評估對動植物生命健康安全的潛在危險程度，在充分科學依據的基礎上采取適當措施。在SPS領域適用嚴格的科學原則，對風險防控措施的科學依據進行嚴格審查，不僅僅以市場擔憂等主觀因素作為判斷風險潛在程度的標準，在科學實驗數據證明風險確實存在并可能造成威脅時，SPS措施才能適用。從以往的爭端案件中可以看出，美國在風險分析方面對“零風險”持否定態度，其認為無論采用何種生產方法生產出的食品和飼料都有可能存在風險，“零風險”只是理論上的理想狀態，在現實中無法實現[3]。因此無論對于何種安全系數的食物產品都應當在可靠科學依據的基礎上進行風險評估，才能夠采取貿易限制措施和衛生檢疫措施。

在美國，對食品的風險分析主要側重于對食品中添加劑等化學物質進行成分檢測來判斷是否會對人類健康造成損害威脅。上世紀九十年代美國成立食品安全總統委員會，該委員會的主要職責是制定食品安全防控計劃并安排食品安全防控工作。食品安全總統委員會出臺了“食品安全戰略計劃”，旨在通過該計劃分析食品安全領域風險評估和風險管理對于保障衛生健康安全的具體作用，提出了詳細的食品安全行動措施，保證了美國國內食品從生產到食用全過程的安全[4]。該計劃要求美國聯邦政府機構聯合建立風險評估機制，并通過這一機制來提高對食品安全的評估水平，以達到快速防控食品安全事故爆發的效果。

美國的食品安全制度更加強調科學意識和風險意識，將科學性貫穿于整個風險評估的全過程，保證SPS措施更加科學合理。通過高效的職能機構配合迅速應對食品安全問題，對于可感知的風險積極做好風險分析，提高SPS措施的精確度，從根本上提高了保障本國食品安全和公共健康的效率。

（三）歐盟風險評估制度的“高水平預防和保護”

歐盟的保護標準在世界范圍內處于較高層次水平，因此歐盟對于食品安全各環節的程序性要求和操作性要求都更加嚴格。風險分析制度中的“高水平保護”體現在以下幾個方面。

1.風險分析的各環節相對獨立運行。歐盟的風險分析制度中包含風險評估、風險管理、風險預防等環節，各個環節均有獨立的行政部門和相關領域人員管理，各項工作職能不交叉不重疊，但又相互協調。風險評估由食品安全和動植物檢疫等領域的專家進行研究分析，得出可靠的科學結論，為風險管理和風險預防提供理論依據。政策咨詢和決策則由政府行政工作人員根據風險評估結果，在綜合考慮政治經濟等因素的基礎上制定相應措施。

歐盟于2002年發布了《歐洲議會與歐盟理事會關于食品法律的基本原理和要求》，成立了歐洲食品安全局（EFSA），其作為獨立的風險評估行政機關，不受其他機關的職級管理，不具有制定頒布法規的職能，只負責開展風險評估和風險數據交流分析的工作并為歐盟委員會等機構提供風險管理立法的科學依據[5]。除EFSA外，歐盟風險管理組織還包含歐盟食品與獸醫辦公室（FVO）和各成員國獸醫主管機構。EFSA的風險評估結果為歐盟理事會做出風險評估意見和風險管理決策提供科學依據，FVO則負責對歐盟各成員國的風險管理措施進行監督并提出建議，協調各國標準與歐盟持平。各成員國相關組織和機構根據FVO的要求自行制定風險管理標準并執行風險管理措施。風險評估活動和風險管理立法相獨立，有利于合理調配資源，在確保風險評估科學性的基礎上提升風險管理立法的效率，以上模式均體現了歐盟風險分析制度各環節的相對獨立性。

2.風險預防與高水平保護。歐洲在上世紀90年代發生過多起公共衛生安全事件，例如1996年的英國瘋牛病事件等，造成大量人口死亡和資源浪費，為歐洲的經濟貿易發展帶來沉重打擊。之后歐盟為防止此類衛生事件再次大規模爆發，對風險分析立法模式進行完善，將風險預防理念引入立法。2000年歐盟委員會發布了有關風險預防原則適用的通訊意見，旨在指導成員國各自設立和實施風險預防標準和程序，在無明確科學依據的前提下如何評估風險并采取措施，以避免各國將風險預防作為實施貿易保護的手段。此后，歐盟又相繼出臺一系列法案來完善風險評估標準，例如法案EC/128/2002第7條規定：“在現有風險評估數據的基礎上無法明確是否對公共健康安全造成危害的，對于目前可以預知的威脅，歐盟有權采取臨時措施保證高水平的安全保護。”該法條與《SPS協議》的第5.7條的規定相契合。

風險預防理念的立法應用雖然在很大程度上為歐盟的公共衛生健康安全提供了高水平的保障，但過分強調和依賴風險預防原則在某些情況下會產生過猶不及的后果，其食品衛生檢疫標準過高也是導致歐盟屢屢成為WTO食品貿易案件中爭端方的重要原因。

四、我國進口食品安全風險評估存在的問題以及完善建議

（一）存在的問題

1.風險評估機制不完善。我國自2001年加入世貿組織以來，進出口市場逐漸開放。2002年加入《SPS協議》后通過對條文的研究以及實踐證明，風險評估制度的建立不僅是采取SPS措施的重要依據，在面對WTO貿易爭端以及保護本國公共衛生健康安全等方面也具有不可忽視的作用。我國食品安全領域風險評估制度立法經歷了從無到有的幾個階段，2006年頒布的《農產品質量安全法》首次明確要對農產品質量安全進行風險評估，規定農業行政主管部門作為農產品質量安全檢測的主體；2009年出臺的《食品安全法》首次以立法的形式提出建立食品安全風險評估制度，規定國務院衛生行政部門作為主管機關負責組織開展食品安全風險評估工作。上述兩部法律的頒布和實施標志著我國食品安全風險評估制度從剛入世時的國際理念正式成為食品安全法律體系的一部分。之后《食品安全法》經歷了2015年和2018年兩次修訂，在最新修訂的第14條至第17條中明確要求開展風險評估和風險監測工作，在風險監測之上適用科學方法進行風險評估。

由以上的立法進程可見我國積極建立和完善風險評估制度，且已經初見雛形，并逐步與《SPS協議》的要求和模式接軌。但從總體上看，仍存在一些問題。一是現有的法律對風險評估制度的規定較為籠統，多為原則性和統領性的條文，關于風險評估實施過程的具體規范和細節并沒有明確的標準，與風險評估相關的配套制度和法律法規的制定仍存在脫節。例如，2018年最新修訂的《農產品質量安全法》的第6條僅僅明確風險評估專家委員會作為風險評估工作的主體，但關于專家委員會如何開展風險評估、風險評估的客體、風險評估的標準等都沒有具體的規定；再如，2018年修訂的《食品安全法》對于風險評估制度的規定更加側重于行政程序干預和行政主體的管控，而關于風險評估本身應該適用何種標準、采用何種程序，條文中并無明確體現。僅在第二章第18條列舉了幾項風險評估活動開展的條件，關于如何分析評估結果等配套程序并未進行明確規定。二是目前符合我國國情的食品安全標準體系尚不完善，與國際水平仍有差距。食品安全風險評估的科學保護水平也不能同國際接軌，這也使得我國在WTO貿易爭端訴訟中往往處于被動地位。三是目前我國食品安全風險評估涉及領域有限，僅將部分食品種類納入評估范圍，對于其他未經風險評估的進口食品種類進入我國市場，國家并無相應的措施進行管控。

2.動植物檢疫環節存在缺陷。首先，動植物檢疫立法修訂進程滯后。《SPS協議》作為專門規定動植物衛生檢疫措施的協定，對動植物檢疫的各方面要求進行了詳細規定。協議第5條規定了動植物檢疫風險評估環節的具體要求以及應當如何確定適當的保護水平；協議第6條規定了衛生檢疫措施適用的地域條件，疫區和非疫區采用不同檢疫標準；協議13條要求各成員國積極履行協議義務并制定相應的衛生檢疫措施。然而我國目前專門規制動植物檢疫的法律僅有1992年頒布施行的《進出境動植物檢疫法》，受當時經濟實力和立法能力的局限性影響，我國對于動植物衛生檢疫體系規定尚不夠完善。隨著我國加入WTO后國際貿易往來的日漸頻繁，很多新領域的邊境檢疫問題無法可依，由此造成在國際貿易往來中我國常常處于被動地位。《進出境動植物檢疫法》自1992年頒布實施后未曾進行過修訂，有關于動植物檢疫的相關問題多以規范性文件和行政規章加以規定。從法律的效力位階上來看，動植物檢疫領域的法律法規體系較為混亂，法律法規修訂工作停滯，無法對動植物檢疫問題進行除行政管理之外的全方位和系統性管理。

其次，臨時措施適用條件較為單一。《SPS協議》第5.7條規定了臨時措施的適用，即在緊急情況下，成員國綜合考慮政治經濟科技水平等多方面因素，可以依據現有科學依據采取相應衛生檢疫措施。關于風險預防臨時措施的適用，我國《進出境動植物檢疫法》第6條規定，在國外發生重大動植物疫情并可能傳入中國的情況下，國務院應當采取緊急預防措施。我國法律規定的臨時措施適用條件為“國外發生重大動植物疫情并具有傳入風險”，與《SPS協議》規定的多方面因素相比，臨時措施適用范圍有限，一定程度上會降低對特定種類風險的預防效率。

此外，動植物檢疫范圍規定較為狹窄。《SPS協議》附件A第6條和第7條對無瘟疫或疾病的地區和瘟疫或疾病低流行地區進行了清晰界定，而我國《進出境動植物檢疫法》僅以“動植物疫區”單一名詞代替所有衛生檢疫區域，對衛生檢疫區域界定的范圍較窄。同樣缺陷還存在對檢疫客體的規定上，《進出境動植物檢疫法》第2條規定進出境檢疫的客體對象除了包括動植物制品及其包裝之外，還包含來自疫區的交通運輸工具，但對來自非疫區但經過疫區的交通運輸工具等是否需要檢疫并未進行明確規定。這一立法空白使得相當一部分交通運輸工具免于接受檢疫，大大增加了來自非疫區但途經疫區的交通運輸工具攜帶蟲害病害傳入我國境內的風險，同時也在一定程度上阻礙了我國進出口食品貿易的安全性發展。

3.食品安全國際標準采納和銜接不足。《SPS協議》規定各成員國應在充分科學依據的基礎上采取SPS措施，“充分科學依據”其中就包含了各國進行風險評估時參考采用的食品安全領域國際標準。這些標準包括由法典委員會（CODEX）制定的食品安全標準，由國際植物保護公約（IP?PC）制定的植物健康標準以及由國際獸醫局（OIE）制定的動物健康標準。中國加入WTO后，在食品貿易領域積極適應《SPS協議》的要求，制定了符合國際水平的國內標準，但與發達國家相比仍存在一定差距。同時，未采用國際標準進行風險評估也是我國屢次在食品貿易爭端中敗訴的重要原因。因此，推進高水平食品安全國內標準的制定和完善已勢在必行，迫在眉睫。

1986年我國正式加入國際食品法典委員會（CAC）成為該組織成員，加入WTO后參照CAC標準對國內大量食品安全標準進行修改，目前我國采取的食品安全標準基本為CAC標準。即便如此，我國目前國內標準中完全到達CAC標準要求的數量仍然較少，要求較低。例如，CAC針對豬肉獸藥的殘留規定主要有包括丙硫咪唑等29類物質，分別對豬的臟器、脂肪、肌肉的獸藥含量作出最高殘留限量規定。而中國目前在農業部公布的第235號文件中僅規定了CAC標準包含的15種獸藥最高限量[6]。從整體來看，目前我國對國際標準的總體采標率為43.5%，而日英法德等國的采標率在本世紀初已經基本達到80%，我國遠低于國際水平[7]。但推動國內食品安全標準與國際要求協調一致并非一蹴而就，需要國家各相關部門和食品領域專家等的共同努力。

（二）完善建議

1.推動風險評估立法，完善相關配套制度。我國風險評估制度目前存在法律規定較籠統、配套制度不完善等問題，對此筆者建議：首先，完善法律體系的頂層設計。對食品安全風險評估制度的各環節進行全面細致的立法，改變目前只存在概括性原則性規定的現狀。對風險評估的實施主體、風險評估如何開展、風險評估采取的標準、風險評估結果分析以及風險評估法律責任等全過程都進行清晰明確的規定，完善風險評估配套程序，最終形成體系化的風險評估機制，切實做到有法可依。其次，擴大食品風險評估的涵蓋面。隨著世界經濟的蓬勃發展，國際貿易交往日漸密切，進口食品種類也日趨繁雜。因此，應及時關注食品進口新動向，通過及時修訂現有法律擴大食品安全風險評估的范圍，及時跟進對新興進口食品類型的管控。再次，將司法監督引入風險評估制度，落實風險評估的法律責任。目前我國食品安全風險評估工作由國務院衛生行政主管部門負責，對于該部門組織實施的食品安全風險評估過程和評估結果，建議法律規定司法部門可對其風險評估工作介入監督。最后，積極參與國際立法，吸收發達國家先進經驗，同時提升我國風險評估領域的科研能力。限于我國經濟實力和科研能力，國內食品安全風險評估法律制度與發達國家仍有一定差距，為了加快我國立法進程，應在SPS視角下積極吸收他國制度優勢，例如歐盟的風險預防理念與風險管理制度等。同時積極開展食品安全風險評估領域的科學研究，引進和培養優秀科研工作者組建研究團隊，為健全更加科學準確的風險評估制度獻計獻策。

2.改進動植物檢疫環節，擴大檢疫范圍。動植物檢疫作為風險評估的上游環節，對于整個進口食品安全保障具有至關重要的作用，多層次、高水平的進口動植物檢疫能夠進一步提高風險評估的有效性。由上文可知，我國動植物檢疫存在立法工作滯后，動植物檢疫范圍規定狹窄等問題。對此筆者建議，首先，加快推進《進出境動植物檢疫法》修訂進程是當務之急。該法自頒布以來未經修訂，很多規定已經無法適應當前進出口食品貿易的新情勢。應借鑒《SPS協議》中對動植物檢疫標準和程序之規定，更新我國對動植物檢疫相關要素的界定，填補我國進口動植物檢疫部分法律空缺，從而構建完善的進出境動物檢疫法律體系，保障國內公共衛生健康。其次，拓寬動植物檢疫對象的范圍和緊急措施的適用條件。由于法律不能窮盡所有可能隨進口入境的有毒有害物質種類，擴大檢疫范圍便是立法之外保護公共衛生健康的直接手段。無論交通運輸工具來源于疫區還是非疫區，都應該對其加以檢疫；無論國外重大疫情是否可能傳入我國，在綜合考慮各種因素前提下，臨時措施應當靈活適用。以此提高動植物檢疫環節的效率，降低潛在風險的發生。最后，在制度構建層面借鑒發達國家的經驗，例如澳大利亞新西蘭嚴格的動植物檢疫風險分析模式，將動植物檢疫和風險評估兩個環節緊密銜接。

3.優化食品安全風險評估標準體系，提高食品檢驗標準。食品安全標準不僅屬于食品風險評估活動所依據的科學依據，而且對于整個食品生產行業乃至社會經濟秩序都具有不容忽視的影響。我國自“入世”以來，食品安全標準的制定努力參照國際標準，但仍舊存在標準數量少，涉及范圍有限，國際采標率不足等問題。對此筆者建議，首先，完善我國現存的食品安全標準。國務院衛生行政部門應積極發揮其對原有食品安全標準進行審查的職能，對不符合風險評估和動植物檢疫要求的標準及時進行更新換代。其次，將國際標準“引進來”。對于法典委員會、國際植物保護公約和以及由國際獸醫局等組織制定的標準，應將其引入國內并在風險評估環節和動植物檢疫環節參照適用。對于食品新種類、新成分，現存國內食品安全標準未涉及的，應借鑒國際標準及時拓寬國內標準的覆蓋領域以控制新型進口食品安全事故的發生。再次，在引入國際標準的同時也需要結合本國國情，健全完善我國的食品安全標準體系。由于各國在經濟發展和社會需求等方面具有差異性，完全照搬國際標準對于保障國家公共健康安全缺乏針對性。因此，應加大對食品安全標準科學研究的投入力度，同時利用我國在WTO體制中作為發展中國家的特殊待遇，盡快形成具有中國特色的、體現中國優勢的食品安全標準體系。此舉不僅能提高我國的動植物檢疫和風險評估水平，而且對推動我國進出口食品貿易的發展也具有深遠的意義。最后，積極參加國際組織立法，讓我國的標準“走出去”，將國內標準轉化為國際標準，在食品安全標準的制定環節上爭取主動地位。