國稅地稅征管體制改革對(duì)國庫的影響研究

劉 耘

（中國人民銀行天津分行，天津 300040）

2018年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，方案提出改革國稅地稅征管體制，合并省級(jí)和省級(jí)以下國稅地稅機(jī)構(gòu)，劃轉(zhuǎn)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和非稅收入征管職責(zé)，構(gòu)建優(yōu)化高效統(tǒng)一的稅收征管體系。此次改革不僅在微觀層面上對(duì)國庫業(yè)務(wù)處理產(chǎn)生影響，更從國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的層面，對(duì)國庫管理制度的完善以及深化財(cái)稅改革過程中強(qiáng)化“經(jīng)理國庫”職責(zé)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

一、征管體制改革的主要內(nèi)容

（一）國稅地稅業(yè)務(wù)合并，征管效率提升

征管體制改革前，在征管范圍方面，國稅、地稅部門以稅種劃分：國稅部門主要征管增值稅、消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅等中央級(jí)次和共享級(jí)次稅收收入，地稅部門主要征管地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、資源稅等地方級(jí)次稅收收入，但地稅部門存在征管效率低、規(guī)范性不足、系統(tǒng)資源浪費(fèi)等問題。業(yè)務(wù)系統(tǒng)方面，國稅、地稅部門均使用“金稅三期”系統(tǒng)，但存在數(shù)據(jù)難以互通、數(shù)據(jù)指標(biāo)不統(tǒng)一、增值稅與其附稅需在兩個(gè)系統(tǒng)中分別報(bào)稅等降低納稅人辦稅效率的情況。

征管體制改革后，在征管范圍方面，合并后的稅務(wù)局承接了原國稅部門、地稅部門的所有征管業(yè)務(wù)，使用同一標(biāo)準(zhǔn)、同一流程，征管效率明顯提升；在系統(tǒng)方面，實(shí)現(xiàn)了原國稅、地稅兩套金稅三期系統(tǒng)兩個(gè)數(shù)據(jù)庫“合二為一”，同時(shí)對(duì)征管流程進(jìn)行梳理和配置，實(shí)現(xiàn)工作流程以及參數(shù)配置的統(tǒng)一。

（二）社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收，國庫統(tǒng)一收納

征管體制改革前，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由社保部門征收后繳入商業(yè)銀行社保賬戶，由商業(yè)銀行劃轉(zhuǎn)至財(cái)政社保基金專戶。以天津市為例，社保部門核定社保費(fèi)數(shù)額后，各社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳費(fèi)主體于繳費(fèi)期限內(nèi)將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)繳入各商業(yè)銀行社保賬戶，商業(yè)銀行每月末將各自社保賬戶余額劃轉(zhuǎn)至財(cái)政部門開立的社保基金財(cái)政專戶。

征管體制改革后，社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由社保部門核定、稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，每日通過TIPS系統(tǒng)與稅收收入一并繳入國庫，每旬財(cái)政部門發(fā)出電子劃款指令，國庫根據(jù)劃款指令將社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)匯總劃轉(zhuǎn)至財(cái)政部門開立的社保基金財(cái)政專戶。

（三）非稅業(yè)務(wù)逐步劃轉(zhuǎn)，征繳日益規(guī)范

在財(cái)政部門征收非稅收入的背景下，天津市各非稅執(zhí)收單位通過非稅收入收繳電子化管理系統(tǒng)向繳款人開具《非稅收入繳款通知書》，繳款人通過銀行柜臺(tái)、POS機(jī)、網(wǎng)銀、手機(jī)銀行等渠道將非稅收入繳入各代理銀行開立的非稅匯繳賬戶。代理銀行根據(jù)財(cái)政部門的指令將非稅收入劃轉(zhuǎn)國庫、財(cái)政專戶或主管單位分成賬戶。繳入國庫的非稅憑證信息通過財(cái)政憑證庫系統(tǒng)發(fā)送至國庫部門，國庫進(jìn)行非稅業(yè)務(wù)處理。

根據(jù)《國稅地稅征管體制改革方案》“成熟一批、劃轉(zhuǎn)一批”的原則，天津市已陸續(xù)實(shí)現(xiàn)大中型水庫庫區(qū)基金、國家重大水利工程建設(shè)基金、可再生能源發(fā)展基金、石油特別收益金、免稅商品特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)等中央級(jí)收入，小客車總量調(diào)控增量指標(biāo)競(jìng)價(jià)收入等市級(jí)收入劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，并通過TIPS系統(tǒng)全額繳入國庫。

二、征管體制改革對(duì)國庫的影響

征管體制改革整合部門資源，使部門間溝通協(xié)調(diào)更加順暢，有利于完善國庫單一賬戶管理。同時(shí)，財(cái)稅體制改革的深入推進(jìn)也對(duì)國庫服務(wù)的內(nèi)容和方式產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，要求國庫部門以大格局為改革的推進(jìn)打上“國庫烙印”，提供“國庫智慧”。

（一）部門協(xié)調(diào)更加順暢，為實(shí)現(xiàn)“國庫一本賬”提供機(jī)遇

一是征管體制改革后，稅務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)、人員、業(yè)務(wù)和信息系統(tǒng)的合二為一，對(duì)稅費(fèi)收繳、退庫、對(duì)賬業(yè)務(wù)處理方式進(jìn)行了整合規(guī)范，部門間溝通協(xié)調(diào)更加順暢。非稅業(yè)務(wù)完全劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收后，現(xiàn)行非稅業(yè)務(wù)收繳系統(tǒng)將取消，非稅與稅收收入一并通過金三系統(tǒng)收繳入庫，發(fā)揮了稅務(wù)機(jī)關(guān)專業(yè)化征管的優(yōu)勢(shì)，在入庫資金的完整性、退庫流程的合規(guī)性方面將有較大提升。

二是預(yù)算收支集中國庫經(jīng)理，有利于實(shí)現(xiàn)“國庫一本賬”。《預(yù)算法》規(guī)定“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫（國庫單一賬戶）”。《預(yù)算法》出臺(tái)后，建立真正的國庫單一賬戶的法律基礎(chǔ)和技術(shù)基礎(chǔ)已經(jīng)具備。征管體制改革后，稅收、非稅征管的集中歸口，國庫單一賬戶在實(shí)踐方面又前進(jìn)了一步。非稅和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收、繳入國庫，將改變以往各類征收機(jī)關(guān)在商業(yè)銀行多頭開戶、財(cái)政資金繞開國庫、違規(guī)退付、財(cái)政部門利用專戶調(diào)節(jié)收支進(jìn)度的歷史，由財(cái)政資金分散存放的國庫多元賬戶制度向財(cái)政資金國庫集中存放的國庫單一賬戶制度轉(zhuǎn)變。

（二）業(yè)務(wù)日益復(fù)雜繁重，系統(tǒng)運(yùn)行壓力增加

TIPS和TCBS均為全國集中系統(tǒng)，運(yùn)行壓力的增大來自兩方面：一方面是新增非稅收入和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)業(yè)務(wù)使TIPS系統(tǒng)運(yùn)行壓力增大。根據(jù)全國財(cái)政決算表，2018年全國一般公共預(yù)算收入中稅收收入為15.37萬億，非稅收入、政府性基金、國有資本經(jīng)營(yíng)收入以及社會(huì)繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)共計(jì)14.50萬億。各項(xiàng)非稅收入和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)占財(cái)政總收入的比重為48.55%，相當(dāng)于TIPS系統(tǒng)將新增94.37%的業(yè)務(wù)處理金額，伴隨的業(yè)務(wù)處理量增加給系統(tǒng)帶來的運(yùn)行壓力值得關(guān)注；另一方面征管體制改革后稅制結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變對(duì)國庫業(yè)務(wù)及系統(tǒng)的壓力也值得關(guān)注。國地稅合并實(shí)現(xiàn)了征管效率的提高，進(jìn)一步助推我國稅制結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變：從當(dāng)前的間接稅為主轉(zhuǎn)變?yōu)橹苯佣惻c間接稅并重、從主要面向企業(yè)納稅人向個(gè)人納稅人與企業(yè)納稅人并重轉(zhuǎn)變，由于納稅主體變化，服務(wù)個(gè)體數(shù)量增加，相關(guān)的國庫退庫等業(yè)務(wù)處理和系統(tǒng)運(yùn)行情況也將更加復(fù)雜。

（三）國庫制度亟待更新，國庫監(jiān)督有待創(chuàng)新

一是地方國庫相關(guān)業(yè)務(wù)制度亟待更新。省級(jí)及省級(jí)以下稅務(wù)相關(guān)業(yè)務(wù)因國地稅分設(shè)，原國稅地稅國庫業(yè)務(wù)相關(guān)制度由于所征管稅種不同而各有差異，合并后亟需聯(lián)合稅務(wù)部門對(duì)相關(guān)制度進(jìn)行規(guī)范統(tǒng)一，規(guī)范指導(dǎo)相關(guān)業(yè)務(wù)操作。同時(shí)，隨著非稅逐步劃轉(zhuǎn)稅務(wù)部門征收，非稅的收繳和退庫業(yè)務(wù)處理存在制度空缺。

二是“放管服”中國庫事中監(jiān)督有待創(chuàng)新。面對(duì)國稅地稅征管體制改革后的新形勢(shì)、新要求，稅務(wù)部門在落實(shí)“放管服”過程中，不斷精簡(jiǎn)納稅申報(bào)資料或通過部門間信息共享證明材料，對(duì)現(xiàn)行依賴紙質(zhì)證明材料的國庫業(yè)務(wù)處理和國庫監(jiān)督提出了新的挑戰(zhàn)。

例如，《國庫會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化指引（試行）》中要求“退庫款項(xiàng)…由于特殊情況不能直接退給申請(qǐng)單位或個(gè)人的，國庫應(yīng)要求提供由申請(qǐng)單位或個(gè)人出具的、并經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)蓋章確認(rèn)的相關(guān)說明和證明資料，作為國庫辦理退庫的必需資料”，當(dāng)企業(yè)變更名稱而銀行賬戶尚未變更等特殊原因?qū)е律暾?qǐng)單位與收款單位不一致時(shí)，國庫要求提供由申請(qǐng)單位出具的、并經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)蓋章確認(rèn)的相關(guān)說明和證明資料辦理退庫業(yè)務(wù)，而稅務(wù)部門已通過與市場(chǎng)監(jiān)管部門的部門間信息共享替代企業(yè)出具營(yíng)業(yè)執(zhí)照，導(dǎo)致企業(yè)由于國庫方面審核需要額外出具相關(guān)證明資料，與“放管服”精神不相適應(yīng)。

又如，稅務(wù)部門根據(jù)“減證便民”以及《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好證明事項(xiàng)清理工作的通知》（國辦發(fā)〔2018〕47號(hào)）的要求，在部門地區(qū)開展部分業(yè)務(wù)的證明事項(xiàng)告知承諾制試點(diǎn)。對(duì)申請(qǐng)人書面承諾符合告知的條件、愿意承擔(dān)不實(shí)承諾的法律責(zé)任的，稅務(wù)機(jī)關(guān)不再索要有關(guān)證明而依據(jù)書面(含電子文本)承諾辦理相關(guān)事項(xiàng)。主要涉及辦理減免退稅所需證明，涵蓋了身份證明等各項(xiàng)資料。這對(duì)國庫辦理政策性減免退稅業(yè)務(wù)時(shí)如何進(jìn)行政策性審核和事中監(jiān)督，提出了新的挑戰(zhàn)。

（四）財(cái)稅改革持續(xù)深化，需要國庫兼顧監(jiān)督和服務(wù)

征管體制改革是深化財(cái)稅改革的重要舉措，進(jìn)一步理清了統(tǒng)一稅制和分級(jí)財(cái)政的關(guān)系。隨著預(yù)算收入的控制權(quán)轉(zhuǎn)移至稅務(wù)部門，地方財(cái)政有必要加強(qiáng)供給側(cè)改革，從注重收入管理向注重支出管理轉(zhuǎn)型，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政資金使用效益。而在新一輪財(cái)稅體制改革中國庫因其所處的財(cái)政收支結(jié)合點(diǎn)的重要位置和作為中央銀行所屬部門的業(yè)務(wù)屬性可以發(fā)揮獨(dú)特的作用。

一是推動(dòng)形成“執(zhí)行規(guī)范、監(jiān)督有力”的現(xiàn)代財(cái)政制度。根據(jù)現(xiàn)代政府組織理論和規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的觀點(diǎn)，一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要由多個(gè)政府部門進(jìn)行管理，有利于抑制腐敗行為的發(fā)生。征管體制改革將預(yù)算收入征收控制權(quán)完全交給稅務(wù)部門，形成了“稅務(wù)征繳、財(cái)政支撥、國庫經(jīng)理”的公共資金多部門共管、相互監(jiān)督的財(cái)政管理運(yùn)行機(jī)制，有利于經(jīng)理國庫、監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行職能的進(jìn)一步發(fā)揮。

二是反映支出結(jié)果和政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理。基于國庫獨(dú)立于財(cái)政的中立地位，利用國庫支出數(shù)據(jù)對(duì)財(cái)政支出效果進(jìn)行客觀檢驗(yàn)，從國庫角度反映財(cái)政資金收支績(jī)效和政策實(shí)施效果,多角度反映預(yù)算支出績(jī)效，促進(jìn)提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。

三是基于全口徑預(yù)算收支數(shù)據(jù)的集中管理和庫存預(yù)測(cè)，便于協(xié)調(diào)國庫現(xiàn)金管理和政府債務(wù)發(fā)行。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算“四本預(yù)算”收入數(shù)據(jù)完整性的提高，有利于國庫進(jìn)行現(xiàn)金流和庫存預(yù)測(cè)，協(xié)調(diào)國庫現(xiàn)金管理和政府債務(wù)發(fā)行。

三、提高國庫服務(wù)質(zhì)效，全面支持改革推進(jìn)

（一）增強(qiáng)系統(tǒng)性能，保障預(yù)算收支執(zhí)行

二代TIPS升級(jí)上線后，能滿足繳庫業(yè)務(wù)高峰期10000筆/秒的性能要求，但非稅和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)劃轉(zhuǎn)稅務(wù)征收經(jīng)由TIPS入庫后，TIPS的全局重要性也日益提升，應(yīng)實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)運(yùn)行穩(wěn)定性的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、故障的精確定位和快速響應(yīng)，并定期及不定期組織TIPS系統(tǒng)雙活場(chǎng)景應(yīng)急切換，確保系統(tǒng)故障時(shí)業(yè)務(wù)不間斷、數(shù)據(jù)零丟失。

（二）促進(jìn)制度和監(jiān)督模式與時(shí)俱進(jìn)，提升國庫服務(wù)水平

一是制定新增業(yè)務(wù)制度，修訂統(tǒng)一現(xiàn)有制度。一方面，制定新增業(yè)務(wù)制度。建立稅務(wù)部門非稅收繳入庫及退庫、社保費(fèi)收繳業(yè)務(wù)處理制度，實(shí)現(xiàn)稅費(fèi)和非稅收入繳、退庫的統(tǒng)一化和標(biāo)準(zhǔn)化。另一方面，對(duì)現(xiàn)有制度中業(yè)務(wù)或監(jiān)督要點(diǎn)與征管體制改革后的現(xiàn)實(shí)情況不一致的地方進(jìn)行修訂。原國稅地稅國庫業(yè)務(wù)相關(guān)制度因所征管稅種不同而各有差異，合并后需聯(lián)合稅務(wù)部門全面分析查找原國稅地稅征管差異，統(tǒng)一相同業(yè)務(wù)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，根據(jù)“放管服”和“減證便民”的相關(guān)要求，將國庫業(yè)務(wù)處理標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)督審核要點(diǎn)與稅務(wù)部門征管規(guī)范相銜接，將國庫監(jiān)督與服務(wù)便民的理念統(tǒng)一到“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”中來。

二是完善TIPS各類資料傳輸功能，實(shí)現(xiàn)部門間信息共享，改進(jìn)國庫監(jiān)督模式。在TIPS系統(tǒng)傳輸退庫審批表和入庫信息等結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，增加圖片、文檔等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的傳輸，同時(shí)擴(kuò)大與稅務(wù)部門“金三系統(tǒng)”的部門間數(shù)據(jù)共享，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)相關(guān)審核資料部門間網(wǎng)絡(luò)傳輸，免去納稅人提供紙質(zhì)資料的不便，在加強(qiáng)國庫監(jiān)督的同時(shí)，提高國庫服務(wù)效率和水平。

（三）推進(jìn)取消財(cái)政專戶，完善國庫單一賬戶管理

一是取消各類開立在商業(yè)銀行的財(cái)政專戶。財(cái)政專戶的存在是滿足預(yù)算外資金管理的現(xiàn)實(shí)妥協(xié)，預(yù)算外資金納入預(yù)算管理及征管職責(zé)劃轉(zhuǎn)后，征收機(jī)關(guān)和財(cái)政部門在商業(yè)銀行開設(shè)的各種收入過渡戶和財(cái)政專戶已無存在必要。應(yīng)參照國際慣例，取消各類開立在商業(yè)銀行的財(cái)政專戶，對(duì)確有必要保留和開設(shè)的專戶，應(yīng)當(dāng)盡可能在國庫開設(shè)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的集中化管理，真正實(shí)現(xiàn)“國庫單一賬戶”，為提高財(cái)政資金運(yùn)行效率奠定現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

二是明確“國庫單一賬戶”制度。積極爭(zhēng)取在《預(yù)算法實(shí)施條例》修訂中以制度的形式明確國庫單一賬戶的內(nèi)涵、性質(zhì)和要求，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“國庫資金一本賬”，為財(cái)政精準(zhǔn)預(yù)算和盤活存量財(cái)政資金創(chuàng)造有利制度條件。

（四）做強(qiáng)國庫分析研究，服務(wù)財(cái)稅改革大局

一是在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理背景下，國庫應(yīng)通過對(duì)財(cái)政支出經(jīng)濟(jì)分類科目的核算解析為相關(guān)政策效果檢驗(yàn)提供分析支持。國庫系統(tǒng)中已維護(hù)支出經(jīng)濟(jì)分類科目相關(guān)參數(shù)，但財(cái)政部門向國庫發(fā)送支出指令時(shí)缺少支出經(jīng)濟(jì)分類科目信息，應(yīng)積極協(xié)調(diào)財(cái)政部門將人大審議通過的按支出功能分類和支出經(jīng)濟(jì)分類編制的預(yù)算和實(shí)撥信息、集中支付額度信息同步發(fā)送國庫。

二是利用國庫優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)財(cái)政貨幣政策，提升財(cái)政資金效益。利用征管體制改革后財(cái)政收支數(shù)據(jù)集中國庫的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)和作為央行內(nèi)設(shè)部門的履職優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)國庫資金流量和庫存的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，建立動(dòng)態(tài)、科學(xué)的財(cái)政收支預(yù)測(cè)系統(tǒng)，利用金融部門在投融資管理方面的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，協(xié)調(diào)國庫現(xiàn)金管理和政府債務(wù)發(fā)行的節(jié)奏、規(guī)模和工具，既保障財(cái)政資金效益，又服務(wù)于宏觀調(diào)控需要。