公共交通地方立法探析

□吳悠

一、我國公共交通立法發展基本情況

2009年底，交通運輸部研究起草了《城市公共交通條例》（送審稿），并報送國務院法制辦。此后，國務院法制辦聯合交通運輸部進行了多輪完善。直至2018年8月，司法部印發了《城市公共交通管理條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），在行業內征求意見。2019年5月，司法部就《征求意見稿》向全社會廣泛征求意見。至此，《城市公共交通管理條例》的出臺進入倒計時。

截至2019年9月底，我國已有45個具備地方立法權的省、市、自治區，多個城市先后制定施行公共交通地方性法規，其中，省份4個，直轄市4個，省會（含自治區首府）城市20個，其他設區市17個。從地方立法權擴容前后對比來看，除了省份和直轄市外，原先享有地方性法規制定權的49個設區市中，有34個城市先后制定施行公共交通地方性法規，占比為69.4%。地方立法權擴容后，新增的233個設區市中已有3個城市制定施行公共交通地方性法規，分別是達州市、晉城市和常州市，占比為1.3%。

通過立法的先行先試，這些地區填補了自身的公共交通法律法規空白，推動了本地區公共交通發展水平不斷提升，同時也引領全國公共交通法治建設進程，為公共交通法規體系建立健全提供了經驗借鑒。但仍有不少城市面臨著發展力度不足、管理水平不高、安全問題突出等一系列問題，需要國家和地方協同起來通過立法的形式進一步優化改善。

二、《征求意見稿》與地方性法規異同分析

《征求意見稿》充分尊重了地方立法自主權，借鑒了各地的立法實踐經驗，保證了與已制定施行的地方性法規基本協調。通過對比發現，《征求意見稿》與地方性法規異同如下。

1.兩者共通內容較多

（1）明確職責分工。規定城市人民政府是責任主體，明確交通運輸主管部門的管理職責。

（2）編制規劃引領。規定編制公共交通相關規劃。

（3）拓展資金渠道。除將公共交通發展資金納入財政預算外，還鼓勵引導各類投資主體參與。

（4）引導設施建設。要求建設公交場站、公交專用道等配套設施。

（5）提升智能應用。要求配置公眾出行信息服務、車輛運營調度、安全監控和應急處置等系統。

（6）規范運營服務。要求企業提供高質量服務，鼓勵企業提供定制線路、夜間線路等多樣服務，明晰重點崗位準入條件，要求交通運輸主管部門定期開展服務質量評價。

（7）明確票價導向。要求公共交通票價由政府直接定價。

（8）健全安全管理。明確企業安全生產主體責任，要求企業制定應急預案，明確相關禁止行為。

2.《征求意見稿》提出新要求

（1）投資范圍。除基礎設施建設外，規定投資主體還可以參與運營管理。

（2）公交規劃方面。城市公共交通規劃應當涵蓋安全防范和人才保障等內容，這是以往地方公共交通規劃導則所不具備的，此外還要求規劃編制開展進行征求公眾意見等必要程序。

（3）線網優化方面。要求定期開展公眾出行調查，收集、分析公眾出行有關信息，作為優化線路的依據。

（4）從業資格方面。要求建立重點崗位安全背景審查制度。

（5）成本核算方面。成本費用年度核算內容要求包括實際執行票價低于運營成本的部分、執行政府乘車優惠導致收入減少的部分和執行政府指令性任務導致支出增加的部分。

3.兩者之間存有沖突

（1）特許經營與行政許可。《征求意見稿》規定線路運營實行特許經營，而以上海市、杭州市、廣州市、無錫市等為代表的城市均實行行政許可。

（2）經營權期限。《征求意見稿》規定城市公共汽（電）車線路運營的期限為6～12年，即不低于6年且不高于12年，而晉城市、重慶市、蘭州市分別規定經營權期限為5年、4～8年、不超過8年。《征求意見稿》的局部條款將直接影響現有地方性法規相關制度，造成下位法與上位法的沖突。

三、公共交通立法的發展趨勢

1.公共交通立法駛入統一發展快車道

一直以來，我國公共交通立法處于地方分散化的發展階段，這種模式不僅加大了立法成本，使公共交通立法缺乏效益，并且在一定范圍內造成縱向沖突與橫向差異，從而使地方立法偏離初衷或預期。《城市公共交通管理條例》已被納入《國務院2019年立法工作計劃》，標志著公共交通上位法即將扭轉地方分散化立法的局面，在充分借鑒地方立法實踐經驗的基礎上，尋求地方立法實踐內容“最大公約數”，建立國家層面統一的公共交通行政法規。

2.上下位法定位分工更加清晰

《城市公共交通“十三五”發展綱要》指出“建立以行政法規為龍頭、以部頒規章為基礎、以地方立法為支撐的法規體系。”由此，地方應準確把握地方立法在該法規體系中的定位，結合實際需要開展立法相關工作，與上位法、規章等組合發揮“1+1≥2”的效應。

3.地方立法必要性和針對性要求更高

公共交通地方立法一直存在過于追求體例完美、結構完整和內容全面的傾向。有的城市不惜制定了大量的空、虛、原則性的條款，浪費了優先的立法資源，形成虛假立法繁榮。所立之法缺乏地方特色，很多條款成為擺設。在國家立法的基礎上，地方要針對本地區的特點和發展公共交通的需要，制定具有地方特色、針對性強的地方性法規，這也是地方立法的本質要求。

4.地方立法擁有開放空間

在經歷了漫長的自主發展階段后，各地探索出了一套基本適應經濟社會發展、基本滿足公眾出行需求的方法，這也造成了體制機制、運營服務、財政補貼等方面不同程度的差異。如路權規劃方面，以蘭州市等為代表的城市規定公安機關負責編制公共汽車專用車道網絡實施方案，而常州市則規定交通運輸主管部門組織編制公共汽車專用道建設年度計劃。再如路權建設方面，以濟南市等為代表的城市規定公安機關交通管理部門負責設置公交專用道，而蘭州市則規定規劃建設主管部門負責設置公交專用道。堅持城市人民政府是發展城市公共交通的責任主體，就要在一定程度上尊重地方實踐成果，鼓勵地方創新體制機制和實踐舉措。上位法必定會為地方發展預留開放空間。

5.地方立法需要適應新形勢

隨著區塊鏈、大數據、人工智能等技術與交通產業加速融合，自動駕駛、共享經濟等新技術、新業態、新產業、新模式不斷涌現，改革創新的動力正在釋放，為公共交通發展升級提供了有利條件，也帶來新的挑戰。需要公共交通創新管理理念與方法，正確處理好改革與立法之間的關系，增強地方法規的時效性。

四、地方立法的發展建議

隨著上位法的出臺和公共交通面臨新形勢等外部環境的不斷變化，對于已經制定施行地方性法規的地區，地方性法規部分條款可能會出現與上位法相抵觸或不適應當前發展需求等問題，應及時開展立法后評估，對立法質量、實施效果、上下位法抵觸等情況進行全面調查和綜合評價，對需要修改或者廢止的地方性法規，由有提案權的主體提出修改或廢止地方性法規的議案。

對于計劃制定地方性法規的地區，應當遵循“不抵觸、有特色、可操作”三大基本原則，綜合考量立法成本，明確地方立法必要性，研究地方立法發展方向，努力實現“不重復、不空泛”。具體可以從以下幾個方面深入探究。

1.落實授權條款

《征求意見稿》為地方設置相關制度的授權性條款，形成類似第42條的規定：“……禁止攜帶的物品目錄由城市人民政府制定，并向社會公布。”地方可以在上位法授權的框架內，通過立法的形式落實授權條款，建立相關制度，提升相關制度的法律效力。

2.順應發展要求

從頂層設計來看，《交通強國建設綱要》要求未來加強充電、加氫、加氣和公交站點等設施建設，推動城市公共交通工具全部實現電動化、新能源化和清潔化。從行業發展來看，《公交都市考核評價指標體系》針對場站供給、路權保障、裝備水平、財政扶持等內容建立了一套較為完整的定量化指標體系，為行業發展指明了方向。地方應當充分結合行業形勢要求，從立法層面強化新技術、新理念的應用。

3.擴大適用范圍

自城鄉道路客運一體化發展水平評價工作開展以來，不少城市先后獲得5A級評分等級，標志著城鄉道路客運一體化進入高水平行列，更有一些發達城市宣布進入“全域公交”發展階段。《征求意見稿》將立法適用范圍的劃定授權給地方政府，側重于城市范圍內的公共交通規劃、建設、運營服務和安全管理，同時也要求地方政府擴展公共交通服務范圍，有條件的地區在立法時應當將適用范圍擴大到整個行政區域范圍，消除城鄉客運服務差異，推動城鄉客運服務均等化。

4.強化地方事權

公共交通的發展需要建立政府主導、部門合力、公眾參與的發展機制，政府主導是前提，部門合力是關鍵，公眾參與是保障。面對地方在諸多發展環節（如交通影響評價、宣傳教育及其他相關工作）上的差異，《征求意見稿》采用“有關部門”的表述方式為地方發展預留空間，同時也造成部門職責分工難以明確的隱患。結合實際工作中推諉扯皮、單打獨斗等現象，地方應當針對屬于地方事權的事項進行重點立法，將具體事項從政府落實到主管部門與執行部門，進一步明確職責分工，發揮部門合力的關鍵作用。

5.融入地方實際

（1）通過立法形式彰顯特色。不少城市在發展模式、協調機制等領域形成了一系列可持續發展的經驗，可以通過地方性法規進一步鞏固發展，彰顯公共交通立法的地方屬性。如常州市快速公交系統作為地方公共交通系統的骨架，極大地提升了城市形象品質和居民出行便捷度，該城市立法就明確規定發展大運量快速公交，有利于鞏固快速公交系統發展成果，為今后快速公交系統持續發展提供法律支持和保障。

（2）通過立法形式補齊短板。目前，基礎設施、公交路權等仍然是一些地區公共交通發展的短板。以江蘇省為例，2017年公共汽電車車均場站面積為137.6平方米/標臺，每百標臺公交車輛擁有的公交專用車道長度為2.3公里，均低于相關行業標準或者建設要求。為此，地方性法規可以將補齊短板作為立法切入點，在其自主權范圍內創新制度和路徑，如設立公共交通委員會、乘客委員會，建立聯席會議制度，明確責任主體，加大配套設施建設力度等。