交通施工企業基礎設施PPP項目風險管理研究

□ 肖獻文

當前，我國正處于并將長期處于城市化快速發展階段，需要相應的基礎設施建設，如通信、交通、能源等方面予以支持。一般而言，基礎設施建設是大型工程，需要雄厚的資金支持，建設時間長，存在諸多不可預料的風險，且進入和退出機制復雜。PPP模式改變了原來單一化的全部由政府支撐基礎設施項目建設的模式，民營資本的加入減輕了政府部門的壓力，亦有利于活躍民間資本。因此，PPP項目成為交通施工企業建設基礎設施工程的普遍選擇，但是隨著PPP模式的發展，其存在的風險性已日漸顯現。

目前，學術界展開了大量關于基礎設施PPP項目風險管理的研究，國外PPP模式無論是在理論研究還是實踐創造方面都已經相當成熟，對于PPP項目的風險研究也取得諸多成果。而PPP項目的理論及實踐在中國均處于發展階段，受到體制、機制、政策諸多因素的影響，現有的研究中對PPP模式風險管理考慮不足。從國內外相關研究來看，無論是國際還是國內對于PPP模式都具有較強的關注度，且均有較大的理論和實踐突破。但是大部分已有文獻對于PPP項目風險管理的研究，風險識別的過程、風險管理機制的構建以及風險應對措施都具有同質化，方式也大多單一。PPP項目風險受到行業差異性以及項目復雜性等諸多因素的影響，而現有研究所提出的風險成因及風險應對措施對此考慮不充分?，F有關于基礎設施 PPP項目風險管理策略的研究主要集中在風險識別、風險分擔等方面，對于風險轉移、風險預警等策略的研究相對較少?；诖?，筆者試圖較為系統、全面地展開關于交通施工企業基礎設施PPP項目風險管理策略的研究。

一、交通施工企業基礎設施PPP項目風險預警

風險預警策略是指對政策、經濟、法律、經營、管理等方面信息進行綜合分析，依靠相關高科技手段，結合人工管理，發掘公私部門合作過程中各個方面的不確定性，建立風險評估體系，提高風險預測的準確性，從而化解風險的發生，將風險預計造成的損失降至最低的風險管理策略。交通施工企業在PPP項目方面的風險一般分為外部風險和內部風險，外部風險包括國家政策、法律和政府信用等宏觀方向上的風險，內部風險一般指交通施工企業在施工過程中因自然因素或者人為因素引起的隨機性和不確定性風險。交通施工企業與公共部門PPP合作項目的風險預警策略需圍繞施工企業風險特點，進行針對性的設定。

1.選擇經驗豐富的公共合作部門

交通施工企業在選擇與公共部門合作的PPP項目時應當慎重選擇合作伙伴，對項目進行可行性分析，設定多種運作方案，并且在方案的具體實施中，選擇運營期利潤相對穩定的PPP項目，避免出現資金鏈斷裂的狀況，同時與公共部門商榷好產品補貼和產品付費的方式，避免因項目運營出現暫時性盈利不佳而被政府提前收回。若風險較大，則及時調整甚至直接終止該方案，從而快速止損，避免部分風險給該項目帶來的不利影響。

2.建立和完善風險預警體系

對于政策、法律和政府信用上的風險，需要密切關注與項目具有聯系的公共部門在政策、法律、法規等方面的變化及其各個合作單位的財政收支狀況，并及時將這些相關信息反饋給交通施工企業，施工企業通過搭建風險管理信息平臺，評估政策、法規等變化對項目實施的影響和公共部門財政可支配能力，調整施工計劃，從而快速研究風險應急對策，降低風險管理成本。對于施工過程中的風險管理，交通施工企業應當做到動態監控、定期檢測、快速反應和高效處理，建立相應的危機預警機制，設定多種應急方案，提高風險預警體系的柔性，以實現對類似風險處理的快速轉換。

二、交通施工企業基礎設施PPP項目風險分擔

PPP項目風險分擔策略是指政府公共部門與私營部門在合作中以約定的形式分配合作中預計出現的風險的風險管理技巧。在交通施工企業基礎設施 PPP項目中風險具有不確定性，具體表現為雙方合作損失的不確定性，而風險分擔就是一種應對不確定性損失的策略之一。就基礎設施PPP項目而言，風險分擔策略不僅是為了降低產生風險后造成的損失，也是為了在出現風險前明確公私雙方的權利責任，提高雙方合作期間的防范風險意識和把控風險能力，減少雙方的風險管理成本，從而使公私雙方形成互惠互利、合作共贏的良好局面。

要做好交通施工企業與公共部門的PPP項目的風險分擔，需以公平公正原則、權責明確原則和風險收益對等原則等為前提，緊密結合交通施工項目的特點，通過對潛在風險的分析、評估，確定風險類別，預測風險的危害程度，從而將預計的風險合理分擔到交通施工企業與公共部門。

1.明確風險分類與風險分配原則

研究表明，在基礎設施PPP項目中，與私營部門相比，政府等公共部門在政策、法律等方面的風險控制具有相對優勢，而私營部門如項目建設施工單位在具體施工運作時具有相對良好的風險應對能力。首先應當對項目中存在的風險進行分類，確定風險分配原則，將風險合理分配到合作各方。按照《關于建立健全重大決策社會風險評估機制的指導意見》（中辦發[2012]2號）和《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）中的若干規定，以風險最優分配原則為關鍵點，以風險分配優化、風險因素可控及風險收益對等為控制方向，以政府、市場風險管理能力、項目回報能力為支撐，合理有效分配PPP項目存在的風險。

（1）風險最優分配原則。PPP模式的風險管理成本在風險轉移的水平調節下呈現由低到高的變化趨勢，且存在一個最優的轉移程度，能使項目實現投資價值的最大化。PPP模式的出發點就是為了將項目風險合理分配給政府和社會資本，而不是為了最大化轉移非政府風險。其實，只有部分風險會由政府轉移至社會資本，因此項目在兩者之間的分配存在最優分配方式。項目分配過程中往往會出現不合理的分配比例。一旦政府有部分不易控制風險未及時轉移至社會資本，就會承受相當高的風險控制成本；反之，如果政府將本身更易控制的風險轉移至社會資本，那么項目總體的風險管理成本會增加。所以，不合理的風險分配結果會提高整個項目的風險管理成本，甚至會破壞政府和社會資本長期合作的穩定性。

在綜合考慮我國法律對PPP項目的相關法律規定和最大化公共利益的要求下，針對PPP項目采取風險最優分配原則。即政府和社會資本考慮以最低成本、最有效管理模式來承擔適合各方控制的風險。當然，雙方應該考慮實現整體項目的成本最低、風險控制效果最佳等目標。

（2）風險與收益對等原則。在PPP項目風險分配的過程中為了使分配合理化，風險轉移應在雙方自愿的前提下進行。該風險分配的方式應該以風險收益對等為基礎。在雙方簽訂的合同中不僅要注明雙方風險承擔損失和風險管理成本，而且雙方需要商定與風險承擔相匹配的風險報酬，只有項目風險與其收益對等且預期收益高于風險管理成本時，風險的分配才有意義。

（3）風險可控原則。PPP項目的計劃、維持與運行一般需要相當長的時間，在這個過程中，總有一些風險是政府與社會資本都無法預測到或者控制的，而這些潛在的不可控的風險往往導致項目損失甚至 PPP項目失敗。PPP項目實現風險有效控制的前提是事先對項目風險進行合理分配，按照政府和社會資本各自特點，綜合考慮其財務實力、技術水平和管理能力等因素，設置一個最高風險可控點，即項目參與雙方管控能力都要低于該最高控制點。否則，會出現單方因風險控制成本過高而降低合作積極性甚至拒絕履約的新風險。

2.加強風險權責管控

與交通施工企業與公共部門都相關的風險，需要公私雙方共同承擔。確立雙方所承擔風險比例的因素主要分為兩大部分。第一部分是在風險發生前，對潛在風險進行評估，評價公共部門與交通施工企業的權利責任，根據權責大小和其他相關因素，確定風險前風險分配比例。第二部分是假設實際風險發生后，根據產生風險的實際因素，確定風險后的分配比例，并在風險前于合同中規定風險承擔范圍。最后綜合考慮風險前后的風險分擔，加權平均得出綜合的風險分擔比例。

3.深入風險反饋

對于分配到交通施工企業的風險，首先應該對其可控性和分配比例合理性進行評估，如果該風險分配合理且可以被交通施工企業控制，則再評價預估該風險的處理成本，若預估成本能被交通施工企業所接受，則將風險分配給該私營單位，若該成本評估過高，或者初次評估結果顯示風險不可控，亦或風險分配比例不合理，則需雙方進行協商談判重新確立風險分擔計劃，形成一個可操作的風險反饋機制。

三、交通施工企業基礎設施PPP項目風險轉移

風險轉移策略是指將風險及其可能造成的損失全部或部分轉移給他人或單位。與傳統的公共服務和基礎設施相比，基礎設施PPP項目的一個顯著特點就是政府將項目經營上的風險轉移至私營部門，私營部門將政策、法律等方面上的風險轉移至公共部門。而由于有一部分風險公共部門與私營部門都無法準確預測和有效控制，于是就形成一種向外延伸的風險轉移策略，即將該部分風險轉移至第三方。交通施工企業與公共部門的PPP項目形成的風險具有特殊性。施工企業正常施工一般是室外作業，作業時間長，容易受到人為因素和自然因素的影響，其風險的產生更具有不確定性和隨機性。所以，交通施工企業將其合同期間內的風險進行轉移對于交通施工企業的長期持續穩定發展具有重要意義。

1.轉移風險至政府

對于初次分配的風險，交通施工企業通過對該風險的重新評定，將初次分配比例不合理或者不可控制、無法承受的風險進行重新分擔，將這部分難以把控的風險轉移至政府。公私部門成立風險處理基金，來應對預計出現的風險及其造成的損失，若風險在合作期間沒有產生，則將這部分基金按原比例分配回公私部門。

2.轉移風險至保險公司

交通施工企業在預測和評估風險后，綜合考慮風險保留成本、風險外包擔保成本、風險轉移公共部門成本，進行風險分類，將需要外包的風險擔保至保險公司。交通施工企業承擔一定的保險費用，與保險公司簽訂保險合同，若預測的風險發生且對交通施工企業造成經濟損失，那么保險公司需要根據合同，在法律規定下承擔經濟賠償。對于不可抗力造成的風險，交通施工企業應當事先制定風險應急方案，購買相關的工程保險，以此將施工風險造成的損失降到最低。

3.轉移風險至證券市場

基礎設施PPP項目涉及許多參與方，除了公共部門和私營部門外，還包括相關的金融中介機構、供應商、承包商等。其中經過再次評估，有很大一部分風險可以轉移到證券市場。如結合交通施工企業的營運能力與相關潛在風險，形成期權于證券市場上交易，以犧牲部分收益的代價將風險轉移分散到投資者。

四、交通施工企業基礎設施PPP項目風險承受

風險承受策略是指經權衡綜合比較或者受特殊條件限制，企業決定自身承擔風險損失的一種風險管理技術。風險承受又稱風險自留，交通施工企業先考慮PPP項目的經濟性和可行性，然后決定部分風險由交通施工企業自身承擔。造成損失小但概率較大的風險更適合風險分擔策略，造成損失大但概率小的風險更適合風險轉移策略。風險自留策略更適合處理對PPP項目的不利影響較小、損失較低、發生概率不大的風險。風險自留的目的是為了避免更大的損失，將預期將要發生的困難留給自身，提前準備多種應急方案以便及時處理風險，保證財務的穩定。同時，應該考慮風險收益對等原則，部分能夠有所控制的風險可以由交通施工企業來承擔，由此可以使企業獲得較高的收益。

1.拓寬融資渠道

自留的風險一般是在公司評估后風險可控、經濟可行的風險，但是由于交通施工企業PPP項目經營的不確定性，時常會發生風險轉化的狀況。比如，在PPP項目實施前，交通施工企業可能因為融資困難獲取不到足夠資金來啟動工程項目，或者在項目實施中途因為融資滯后導致PPP項目征遷的逾期及工程的延期。這些突發或者控制能力之外的風險若處理不當，則極有可能影響該項目的投資回報，甚至造成該項目虧損。為此，交通施工企業應該與政府加強溝通，確保項目征拆遷工作按期完成，認真編制項目建設方案，確保項目按計劃實施。在融資方面，項目公司作為貸款主體，可以使用政府購買服務協議及應收賬款質押等方式擔保，與多家銀行或者其他金融機構合作，形成“渠道多、渠道廣、渠道可信”的多元化、高效化融資模式。

2.提高項目服務質量

基礎設施PPP項目的實施目的就是為社會提供良好、舒適、可靠的基礎設施，所以交通施工企業需要重視項目成果的質量情況，盡量避免出現質量問題，減少質量風險造成的損失。而提高質量即意味著增加資金投入，追加投入適當的資金至學習和研發先進的管理、作業、監管等多角度的專業技術，也是交通施工企業提升核心競爭力的有效渠道。交通施工企業在質量過關的前提下降低運營成本，減少項目殘值的損害，防止企業因成本過高造成虧損，從而導致項目失敗。項目管理中降低成本的最佳方式之一就是制定項目的具體實施計劃，嚴格按照計劃，把控基礎設施的建設進度，監督基礎設施的建設質量。

3.引進高端專業人才

交通施工企業與公共部門基礎設施的PPP項目的復雜性、長期性、專業性等特點要求施工企業引進培養具備項目運營和項目維護的專業人才，也需要培養熟悉資本運作和資金管理的金融財務復合型人才。交通施工過程可能出現政府信用缺失、征收搬遷困難、資金暫時性短缺等多方面問題，從而導致工程延期，成本急劇增加，緊急處理這些風險僅僅依靠前期風險預警和轉移是遠遠不夠的，同時也需要相關專業人才通過與政府協商、獲得其他融通資金等手段及時控制風險。

五、結論

筆者通過分析交通施工企業基礎設施PPP項目在政府信用、融資投資、資金管理、監管監督、項目管理和投資回報等方面的潛在風險，分析得出對應的風險管理策略，即風險預警、風險轉移、風險分擔和風險承擔策略，總結得出如下結論。

1.交通施工企業投資建設基礎設施PPP項目需要政府部門的政策支持

PPP項目的立項、招標都離不開政府的主導，而且政府在項目的建設、運營期間起著監管作用，把握該PPP項目的主體目標方向。此外，因為交通施工企業投資的PPP項目有投資較大、回報慢的特點，所以政府需要在項目的整個生命周期內給予PPP項目政策支持。

2.交通施工企業的風險管理需要進行風險分類

針對不同類型風險、不同優先級風險，采用不相同的風險管理策略。比如，在風險預警的策略上，把PPP項目的風險分為政府信用，工程項目管理，監管監督，股東籌資投資和投資回報等風險，并分別通過合同預算、應急立項、多方監管、計劃投資和確定支付方式及付費資金等方式處理這些風險。

3.交通施工企業參與的PPP基礎設施項目的風險分擔機制，需要建立風險分擔反饋機制

經過公私部門雙方商談確定的分配風險由社會資本方和政府部門各自承擔；雙方決定共同承擔的風險，確定分配比例后由雙方共同承擔；未確定的風險通過重新評估風險，再由雙方談判，得出合乎雙方利益的分配方式；若運營或者施工過程中出現潛在風險，而交通施工企業不能承擔，則由公私部門雙方談判，重新分擔這部分風險。