國有企業市場化改革路徑淺析

□李鹿

黨的十九屆四中全會提出，到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化，增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力，做強做優做大國有資本。國有企業作為我國經濟運行的微觀主體，其生產組織方式很大程度上影響著國民經濟活力，如何有效推進國有企業要素市場制度建設，實現要素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平，是進一步深化國有企業改革需要著重關注的問題。

一、國有企業經營方式演變歷程

我國的國有企業改革歷程劃分為4個階段：第一階段為1949—1978年，實行計劃經濟體制，國營企業的經營、勞動、人事、分配均由政府進行統籌管理。第二階段為1978—1992年，主要是放權讓利，探索“兩權分離”。針對權力過于集中的問題，政府逐步賦予國營企業自主經營的權力，國營企業在既定的政策框架下擁有一定的制度靈活性，生產積極性得以提高。第三階段為1993—2013年，以建立現代企業制度為目標，推進股份制改革，創新勞動、人事、分配三大制度。國有企業經過探索實踐和制度創新，抓大放小，解決了國企大面積虧損問題，逐步具備了較強的盈利能力和市場競爭力。第四階段為2013年至今，隨著中國進入社會主義市場經濟建設的新時期，全面深化國有企業改革，推動國有資本做大做強，培育具有全球競爭力的世界一流企業，國有經濟不斷向重要行業和關鍵領域集中，成為社會主義市場經濟的中堅力量。

二、當前國有企業改革存在的問題

1.“政企不分”現象依然普遍存在

作為市場主體，企業的本質在于通過商業化運作，在滿足市場需求的同時，實現自身發展。“政企不分”使得國有企業偏離企業的本質，是造成企業效率低下的重要原因。出資人身份的特殊性賦予國有企業鮮明的行政色彩，使得國有企業經營表現出行政化的特點。國有企業決策事項審批鏈條過多，經營發展受到行政干擾的情況時有發生。黨的十九屆四中全會進一步強調指出，國有企業應以“管資本為主”，將“國有資產管理體制”調整為“國有資產監管體制”，國企改革理念和管理體制方面發生了較大調整。

2.法人治理結構仍未規范

國有企業的改革和發展需要考慮其所處的制度環境和治理結構的內生性問題。董事會是企業經營決策機構的核心，國有企業雖然基本設置了董事會，但因國有企業股權結構單一，存在董事會形同虛設、“一把手說了算”等內部人控制問題。《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》中提出“應加強董事會內部的制衡約束，逐步實現董事會外部董事占多數格局”，但在企業實踐中，外部董事占比過少，來源渠道不足，較難發揮基于專業知識和商業經驗的獨立意見。

3.人事晉升、薪酬分配機制缺乏活力

國有企業薪酬制度不斷改革和完善，目的就是要從體制機制上建立健全企業內部的激勵和約束機制，促進資本保值增值和國有企業市場化改革。國有企業存在人才選拔衡量標準單一，缺少人崗匹配流動機制等人事晉升問題。薪酬分配平均化，績效考核形式化，未給予關鍵崗位職工、技術骨干職工足夠的薪酬激勵，未充分發揮頭部效應。合理拉開收入差距，公平有余而效率不足。與激勵機制相對稱的經濟責任審計、任期激勵延期支付、離任追責等約束機制還未有效實施。

三、國有企業市場化改革探索

1.理清職能界面，實現政企分開

深化政企分開制度改革，要明確政府、國資監管機構和國有企業的職能業務關系，科學劃定職責界面，明確權利義務，出臺國資監管機構權利清單和責任清單，避免行政職能越界干擾企業運行。政府要按照“誰出資、誰分類、誰定位”的原則，根據國有企業的具體業務構成，立足實際，對不同性質企業進行分類授權管理。對處于充分競爭領域的國有企業要賦予足夠的自主經營權限；對提供公共服務類國有企業，在保證國有資產保值增值的同時也要考慮其承擔的專項任務。要充分發揮國有投資運營公司在國有資本資產化管理架構中的紐帶作用，充分衡量放權后可能出現的問題和企業實際解決能力，避免對企業造成改革陣痛。國有企業自身要改變對政府資金、優惠政策、市場壟斷等的依附，以市場機制激發國有企業市場主體的內生動力與活力，真正推動國有企業成為滿足市場需求、創造市場需求的主體。

2.完善治理結構，落實董事會職權

在政府及國資監管機構對國有企業分類授權的前提下，把中長期發展決策權、經理層成員選聘權、經理層成員業績考核權、薪酬管理權、職工工資分配管理權、重大財務事項管理權等六項權力授予企業董事會。使董事會能夠對公司的發展目標和重大經營活動作出自主決策，提高對發展戰略的決策能力和對經營過程的管控能力，推動董事會作為獨立市場主體的決策機構，真正發揮治理功能。在把控企業發展方向，防范重大經營風險方面，加強黨委會前置審核程序，同步落實監事會制度，為董事會合理行使職權保駕護航。

3.尊重知識人才，改善薪酬機制

要面向市場著力轉換國有企業經營機制，逐步形成管理者能上能下、人員能進能出、收入能增能減的人事選聘機制和薪酬分配制度，打破“安逸區”。建立更加靈活的人員流動通道，采用任期激勵、員工持股、科技入股、企業合伙人等模式使員工和企業之間形成利益共同體，充分發揮人才、知識資本在企業發展過程中的重要作用。

4.加強制度適配，優化管理流程

國有企業市場改革需要動態更新與改革階段相適應的市場化經營制度方案，及時檢查前期企業制度的匹配性，保證制度建設程序合規，前后相容。運用信息技術改造企業，實現生產數字化、可視化，管理過程信息化，加強云計算和5G工業互聯網在企業端的應用，提高決策效率，實現管理創新。

四、實證研究

創投公司是某集團投資金融板塊重要全資子公司，其經營目標是以資本運營為核心業務，在對存量股權有效管理的基礎上，撬動外部資源，實現多元化、系統性的資產配置，盤活資產，擴大規模，提升收益，在成為集團利潤、現金流重要來源的同時，加強對集團各產業的金融服務能力。

1.決策機構

董事會是公司經營管理的決策機構，在《公司章程》和股東的授權范圍內負責公司發展目標和重大經營活動的決策。創投公司董事會由5名董事組成，每屆董事任期3年。公司黨組織研究討論是董事會、總經理辦公會決策重大問題的前置程序。黨組班子成員對未經黨組織研究討論而直接進入董事會、總經理辦公會決策程序的，及時提出終止意見。投審會是服務于公司董事會的專門機構，主要對創投公司管理范圍內的投資項目進行評審，并為創投公司董事會或集團公司投審會決策提供建議。

為切實發揮公司董事會對經營投資、人事任免和薪酬分配等重大事項的決策作用，落實董事會職權，創投公司從董事會構成、董事會對經營班子選聘兩個層面進行市場化改革。

（1）建立集團公司投資金融板塊兼職董事庫，由集團財務、法律、戰略、企管等部門9級以上管理人員組成，經組織部推薦后兼職擔任創投公司董事。通過提升董事會成員專業化決策水平，提高企業治理能力。

（2）落實創投公司董事會對經營班子副職的選聘和考核分配權利。創投公司可根據自身經營戰略目標、業務發展方向和崗位專業能力需求，自主在集團公司范圍內招聘八級企業高級管理人員，經集團公司組織部門批準同意后，由創投公司進行考核管理，根據高管任期內業績表現決定其薪酬兌現情況。

2.管控授權

創投公司現有項目投資審查決策流程為：公司內立項、盡調→公司黨委會、總經理辦公會、投審會→集團黨委會、投審會、董事會→公司董事會。由于流程投資決策鏈條過長，創投公司為提高決策效率，在集團公司董事會授權的基礎上可在一定條件內進行自主投資決策。

（1）在股權投資方面。根據《國資委監管企業投資監督管理辦法》，結合項目單項投資額和創投公司凈資產指標，集團公司對創投公司項目進行分類、分級管理。①管控類項目。項目單項投資額超過500萬元為重點項目（超過創投公司凈資產1%），須報集團審批；《集團投資項目負面清單》中所列示的管控類項目原則上不得投資，如確有必要的需報集團公司審批后，報請省國資委同意后方可開展投資；禁止類投資項目一律不得投資。②授權類項目。單項投資小于500萬元的省內鼓勵性項目和單項投資小于250萬元的省外鼓勵性項目，在創投公司建立完整投資審查制度流程的基礎上，授權創投公司自行決策。

（2）在低風險短期投資方面。創投公司可自行決策購買500萬元以下金額的貨幣基金、國債逆回購、收益憑證等收益固定及低風險現金管理類投資。

3.薪酬激勵

集團公司以經濟增加值等利潤指標為核心，以風險合規類指標為保障，著重考核創投公司資本回報率和資金安全，并通過內部市場化核算，考慮創投公司對集團物流貿易、園區開發等多元化發展目標的戰略協同作用。

集團公司對創投公司領導班子（正職）基本年薪與績效年薪進行核定。兼職董事、監事的薪酬由集團公司考核履職情況后單獨發放。創投公司高管（副職）工資總額由集團公司根據正職人數薪酬的80%進行核發，由創投公司董事會制定高管人員考核管理辦法，按照正職人員績效年薪標準的60%～90%，對副職人員績效年薪進行自主二次分配。

創投公司績效總額由集團核發，參照基金管理等金融類行業，研究制定針對公司內部六級及以下員工的市場化績效考核獎懲辦法。績效升、薪酬升；績效降、薪酬降。對業績突出、創利豐厚的員工個人，給予專項獎勵。研究探索虛擬股權、項目跟投機制，實現管理者與公司利益捆綁，風險共擔。

4.商業模式優化與價值鏈提升

（1）聚焦集團公司總體戰略轉型升級，通過與大型投資機構合作發起設立產業投資母基金，搭建對內對外投資平臺，使集團發展向綠色化、智能化、數字化方向和價值鏈中高端延伸，提升集團綜合服務能力。加強與集團物流、園區產業戰略協同，投資培育園區餐飲、教育營地、康養產業項目，培育優質公司作為新的上市備選企業。

（2）根據市場趨勢合理配置資產，形成基金投資、項目投資、固定收益及現金管理類投資等多種形式的資產配置。對具有上市預期的公司或實力優質的上市公司，定向增發項目進行投資，把握好投資節奏，通過短線、中線、長線的投資組合促進滾動收益、持續發展，在風險可控的前提下，實現投資收益最大化。

5.風險控制措施

堅持把控制風險放在首位，突出與主業協同。根據《集團全面風險管理工作實施辦法》，創投公司健全以董事會、投資審查委員會、經營部門、風險管理部門及業務部門構成的風險管理防線，嚴控投資風險和資金使用，實行風控分級管理。

（1）嚴格把控流程。強化“項目篩選與立項→盡職調查→項目評審與決策→投后管理→項目退出”投資業務流程風險控制，完善決策體系；加強風險識別和預警，深入研究項目風險控制措施。

（2）嚴控制度風險。準確把握法規政策，加強分析研判，確保公司經營不觸碰紅線。根據政府及集團要求，制定并完善涵蓋項目、證券、股權、風險、財務等具體業務單元的管理制度。規范合同簽訂、審批程序，加強合同履行跟蹤，保證公司利益和股東權益不受損失。

6.人才培養

樹立“人才是企業發展核心資源”的理念，加大人才培養和引進力度。將企業發展與個人成長聯系起來，提升團隊的凝聚力，把公司打造成培養人才、成就人才、聚集人才的平臺。重新構建六級及以下人員市場化選人用人機制，打破“只能上、不能下”的用人機制，在不突破集團公司定員方案基礎上，以合約方式招募外部金融人才團隊，優化現有人才結構。鼓勵員工考取相關從業資格證，并在薪酬分配上予以體現。