公共基礎設施項目前期審計亟待加強

李治國

（鹽城市公路管理處，江蘇 鹽城 224001）

前期審計一般是指對工程項目的建議書、可行性研究報告和初步設計、施工圖設計、招投標文件的審計。前期審計是工程項目投資控制的前提和基礎。加強工程前期審計，對提高工程投資資金使用效率具有重要意義。

當前，公共基礎設施項目前期審計中還存在不少問題，集中表現(xiàn)在工程投資估算、概預算的失實、失管、失控上。這樣的案例在工程實踐中并不少見。

一、案例

案例一：某高鐵工程總長一百多公里，由于設計單位對地價、房價漲幅估計不足，導致征地拆遷補償費用超過概算十多億，平均一公里超概算一千多萬元。

案例二：某高架工程，概算66 億元，由于設計單位對材料價格漲幅、高架下原路面修復工程量估計不足，工程決算接近90億元，大大超出概算規(guī)模。

案例三：某車站工程配套唯一連接道路，包括站場建設在內(nèi)合同工期只有50 天。同時，由于征地紅線偏窄，沒有施工便道。此外，本項目采用“合理價隨機確定中標人法”評標，工程合理價沒有計取臨時設施費，導致連接道路路基結(jié)構(gòu)沒有達到設計強度就開放交通，供施工作業(yè)車行駛，造成了質(zhì)量隱患。施工單位采取補強措施引發(fā)了索賠糾紛。

這些案例的發(fā)生，除了與設計單位、管理單位工作不到位，對材料價格、征地拆遷成本走勢缺乏科學預測，概預算編制不合理等有關(guān)外，也與公共基礎設施項目前期審計單位沒有介入或介入但工作不細致、不深入、不全面有關(guān)。

二、公共基礎設施項目前期審計存在的主要問題

（一）前期審計依據(jù)層級低，缺乏剛性規(guī)定。公共基礎設施項目前期審計的主要依據(jù)是審計署、國家計委、建設部印發(fā)的《固定資產(chǎn)投資項目開工前審計暫行辦法》（本文以后簡稱“暫行辦法”），強制力不足。不少公共基礎設施建設項目前期審計缺失，開展的多是事中和事后審計。

（二）依據(jù)暫行辦法，前期審計的重點主要是形式審計，缺少實質(zhì)性審計。審計的主要內(nèi)容：建設項目總投資來源是否合規(guī)，當年資金是否落實。銀行貸款須提供銀行貸款承諾書或合同；利用外資須提供經(jīng)主管部門批準的協(xié)議書；年度自籌基建資金須提供銀行存款證明；預算內(nèi)資金須確已落實； 建設項目開工前的各項審批手續(xù)是否完備、合法，建設項目及投資是否納入國家年度投資計劃；設計編定的建設規(guī)模是否與可行性研究報告文件相符，有無超規(guī)模、超標準問題，項目概算對固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅、利率等因素是否作了綜合考慮。建設項目征地拆遷、三通一平工作是否完成。

綜上所述，依據(jù)暫行辦法，公共基礎設施工程前期審計的重點是對項目是否合法（合規(guī)），材料是否完備，手續(xù)是否齊全等進行形式審查。但對部分公共基礎設施項目的工程投資估算、概算、預算是否科學、合理、全面，招標工程量清單有無缺項、漏項、重復，招標控制價取費、組價等是否合理等沒有進行比較嚴格的實質(zhì)性審查。

（三）部分公共基礎設施項目前期審計人員對施工工藝、流程、工序不熟，對宏觀經(jīng)濟走勢把握不準，特別是對工程材料價格走勢、征地拆遷成本走勢預估能力不足。公共基礎設施項目前期審計隊伍缺乏工程技術(shù)和經(jīng)濟分析專業(yè)人才，難以及時發(fā)現(xiàn)工程投資估算、概預算中存在的問題，以便提出處理意見并及時反饋給項目投資、項目管理的主管部門、相關(guān)部門，導致工程投資估算、概算、預算的科學性、合理性、嚴肅性缺失。

（四）當前前期審計理念有失偏頗，片面強調(diào)“概算不超估算，預算不超概算，決算不超預算”，“核減不核增”的現(xiàn)象普遍存在。同時，前期審計服務費結(jié)算方式不合理，大多將前期審計服務費與核減的工程投資估算、概算、預算數(shù)額掛鉤，難以調(diào)動公共基礎設施項目前期審計工作的積極性，導致部分審計人員對投資估算、概算、預算的少算、漏算問題，招標工程量清單的缺項、漏項等問題視而不見。這種狀況不利于工程投資控制，不利于保證工程質(zhì)量。

三、加強公共基礎設施項目前期審計工作的建議

（一）加強公共基礎設施項目前期審計的立法工作，將其上升為國家法律或國務院條例，并在審計法中有所體現(xiàn)。明確公共基礎設施項目前期審計的職責、內(nèi)容、法律責任等，使公共基礎設施項目前期審計工作于法有據(jù)。

（二）落實各方責任，切實履行公共基礎設施項目前期審計工作職責。各有關(guān)部門要積極支持配合公共基礎設施項目前期審計工作，確保審計單位從工程項目建議書編制到竣工審計決算全過程介入，變事中事后監(jiān)管為全過程管理。

（三）選調(diào)有經(jīng)驗的工程技術(shù)和經(jīng)濟分析專業(yè)人才，充實到審計隊伍中去，提高前期審計工作能力和水平。注重人才培養(yǎng)，鼓勵前期審計人員到工程一線、經(jīng)濟管理一線去鍛煉。通過高校聯(lián)合培養(yǎng)進一步提高現(xiàn)有人員的能力水平。

（四）改變前期審計服務費結(jié)算方法，將前期審計服務費單純與核減的工程投資估算、概算、預算數(shù)額掛鉤，變?yōu)榕c核減、核增的工程投資估算、概算、預算絕對值之和掛鉤。充分調(diào)動前期審計單位的積極性，對工程投資估算、概算、預算編制的不科學、不合理之處，以及招標工程量清單缺項、漏項、重復等問題，盡可能提前反饋給相關(guān)單位予以整改，避免審計管理與工程管理相脫節(jié)、“兩張皮”，切實維護公共基礎設施項目審計工作的客觀性、公正性、嚴肅性、權(quán)威性。同時，對同一個公共基礎設施項目下的若干個子項目以及存在相關(guān)、交叉、重疊的項目，要實施聯(lián)合前期審計，避免因為項目間交叉干擾而造成重復與漏項。

公共基礎設施項目主要來源于財政投資。把每一分錢花在刀刃上是相關(guān)部門義不容辭的共同的責任。公共基礎設施項目前期審計工作是工程投資控制的基礎性工作。從工程實踐來看，加強公共基礎設施項目前期審計工作十分重要也十分必要，勢在必行。