推進(jìn)基層事業(yè)單位內(nèi)部控制有效建設(shè)的思考

王彬彬

（吉林省公路路政管理局柳河分局，吉林 吉林 135300）

在這個(gè)各級行政事業(yè)單位全面深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，按照事業(yè)單位的工作和業(yè)務(wù)是否具有營利性質(zhì)，可以將現(xiàn)有的事業(yè)單位分成具有非經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位和經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位。經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位內(nèi)部控制可以參照企業(yè)內(nèi)部控制的相關(guān)要求進(jìn)行進(jìn)一步的規(guī)范。本文著重對非經(jīng)營性質(zhì)的事業(yè)單位從內(nèi)部控制有效建設(shè)的意義出發(fā)，結(jié)合目前基層事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀及面對的問題，提出推進(jìn)內(nèi)部控制在基層事業(yè)單位有效建設(shè)積極得到落實(shí)的相關(guān)對策。

一、基層事業(yè)單位內(nèi)部控制有效建設(shè)的意義

十九大報(bào)告提出中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代的歷史方位，明確了全面深化改革中堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的這個(gè)重要戰(zhàn)略任務(wù)。在這個(gè)新時(shí)代的背景下，推進(jìn)基層事業(yè)單位內(nèi)部控制有效建設(shè)被賦予重要的意義。

（一）有利于各層級事業(yè)單位內(nèi)部管理得到有效落實(shí)，為對外提供有效財(cái)務(wù)信息提供保證。

在《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》中“內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。”從概念中可以看出，內(nèi)部控制是單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)制定各項(xiàng)內(nèi)部管理制度以及落實(shí)這些制度所需的控制程序和措施的一個(gè)完整規(guī)范過程。在財(cái)政部2015 年印發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》要求單位全面建立、有效實(shí)施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程，規(guī)范單位內(nèi)部各層級的全體人員。

基層事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的有效組織和實(shí)施，是整體事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)活動合法、合規(guī)的最基本保證，為單位資產(chǎn)安全和有效使用提供了制度保障，更為最終單位對外提供財(cái)務(wù)信息的真實(shí)有效提供合理的保證。

（二）有利于提升公共服務(wù)的效率及效果，推進(jìn)廉政建設(shè)，更好接受社會監(jiān)督。

我國管理國家和提供公共服務(wù)的職責(zé)均由行政事業(yè)單位提供，通過進(jìn)行資源或資金的直接分配，在各項(xiàng)實(shí)施環(huán)節(jié)中制度化、規(guī)范化、透明化，抵制分配不公和極大浪費(fèi)，維護(hù)社會公共利益，使其提供公共服務(wù)的效率和效果成為評價(jià)其履職盡責(zé)的重要指標(biāo)，推進(jìn)廉政建設(shè)接受社會監(jiān)督，真正促進(jìn)“不敢腐、不能腐、不想腐”的機(jī)制在基層得到落實(shí)。

（三）有利于促進(jìn)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系建設(shè)

我國的事業(yè)單位是由國家設(shè)置的帶有一定公益性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，其內(nèi)部控制體系涉及的范圍相當(dāng)廣泛，基層單位多，經(jīng)常性、非經(jīng)常性業(yè)務(wù)活動多，國家投入大量資金，其使用的效果、運(yùn)行的好壞真接影響國民經(jīng)濟(jì)是否健康發(fā)展，這使得內(nèi)部控制體系建設(shè)尤為重要，基層事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)的每一個(gè)細(xì)節(jié)、每一項(xiàng)關(guān)鍵點(diǎn)的有效性為整體的內(nèi)部控體系建設(shè)提供根本保證。

二、目前基層事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題

基層事業(yè)單位是各種組織中的最基礎(chǔ)層，它跟群眾的聯(lián)系最直接。基層事業(yè)單位的內(nèi)控管理是否能得到有效的、科學(xué)的落實(shí)，是關(guān)系政府治理能力整體提升的關(guān)鍵。目前，基層事業(yè)單位人員編制定額有限，涉及的業(yè)務(wù)事項(xiàng)卻是最繁雜，機(jī)構(gòu)人員專業(yè)性較弱、老齡化重、“一人多崗”、“一個(gè)多責(zé)”等情況在基層單位較普遍存在，也因此突顯了很多的問題需要解決完善。

（一）基層單位內(nèi)部控制建設(shè)僅留于表面，應(yīng)付工作，缺乏客觀性。

一套科學(xué)、高效的內(nèi)部控制體系建設(shè)在基層開展的可行性是需要從客觀實(shí)際出發(fā)的，這樣才能發(fā)揮其促進(jìn)性的作用。但因?yàn)楣芾頇C(jī)制、管理理念等方面的原因，在基層單位的內(nèi)部控制建設(shè)方面依然存在一些問題。

舉個(gè)例子：按照各級部門的要求，層層下發(fā)分配的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作都會最終歸集到基層單位，由于人員少、事務(wù)多、上報(bào)時(shí)間緊等原因，使得基層在各項(xiàng)工作開展過程中，在某些方面不得不流于表面，應(yīng)付了事。最為典型的就是單位領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制重視程度不夠,制定內(nèi)控制度照搬通用規(guī)范或上級部門制度，形成的本級內(nèi)控制度成為掛在墻上、印在紙上的表面文章,只是為了應(yīng)付上級機(jī)關(guān)檢查。這種工作的態(tài)度和做法就像疾病一樣從領(lǐng)導(dǎo)干部傳染給每一個(gè)工作人員，內(nèi)控制度僅被看成財(cái)務(wù)部門或財(cái)務(wù)人員的一項(xiàng)工作，這樣實(shí)在無法為內(nèi)部控制制度建設(shè)及有效執(zhí)行營造出良好的內(nèi)部環(huán)境，內(nèi)部控制在基層工作質(zhì)量難以提升。

從上面的例子不難看出：1.組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，內(nèi)控組織只能形同虛設(shè)；2.內(nèi)控制度不結(jié)合單位實(shí)際，套搬上層通用制度，缺乏可操作性；3.內(nèi)部控制建設(shè)意識淡薄，內(nèi)控管理的理念至上而下未形成。

在基層，從領(lǐng)導(dǎo)到員工依然停留在內(nèi)部會計(jì)控制，按傳統(tǒng)觀念進(jìn)行工作，上從領(lǐng)導(dǎo)“一支筆”，下至員工憑慣例或經(jīng)驗(yàn)去完成工作，全員思想意識上不去，參與性不強(qiáng)，內(nèi)控制度設(shè)計(jì)、執(zhí)行流于紙上談兵，沒有有效運(yùn)行到工作當(dāng)中，發(fā)揮其應(yīng)有的效力。

（二）基層單位內(nèi)部在執(zhí)行與監(jiān)督評價(jià)管理方面機(jī)制不健全

單位內(nèi)部控制執(zhí)行中無論從單位層面還是業(yè)務(wù)層面，在各個(gè)管理控制中都要對每個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)加以防范并制定相應(yīng)的控制措施。目前，在進(jìn)行事前、事中風(fēng)險(xiǎn)控制提高內(nèi)部控制效率和效果的同時(shí)，內(nèi)部控制的評價(jià)與監(jiān)督方面仍略顯滯后。

單位內(nèi)部控制的全過程的評價(jià)和內(nèi)部監(jiān)督方面的欠缺以及內(nèi)部控制評價(jià)監(jiān)督考核指標(biāo)的制定與單位績效考核、監(jiān)督審計(jì)、激勵獎勵等機(jī)制未形成合力，不能將內(nèi)部控制過程中的問題進(jìn)行事后量化、責(zé)任細(xì)分，導(dǎo)致問題或漏洞依然無法避免。

（三）單位內(nèi)部控制信息化建設(shè)仍滯后

單位的內(nèi)部部門之間信息不對稱，缺乏溝通協(xié)作，在降低工作效率的同時(shí)，由于相關(guān)內(nèi)部信息被局部人控制，不透明、不通暢，經(jīng)常會發(fā)生因相關(guān)業(yè)務(wù)層面信息不對稱，導(dǎo)致問題無人負(fù)責(zé)或推卸責(zé)任的情況。比如，在交通部門，出于路網(wǎng)設(shè)置管理的原因，工作地點(diǎn)分布比較分散，在資產(chǎn)采購、調(diào)撥、使用、管理等方面的控制和風(fēng)險(xiǎn)防控中就會出現(xiàn)采購部門與財(cái)務(wù)部門、資產(chǎn)管理部門信息不對稱的情況。

三、基層事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)有效落實(shí)的對策

我國政府部門在現(xiàn)階段已經(jīng)極為重視基層行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的發(fā)展情況，先后組織行政事業(yè)單位積極開展《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)》、《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度》等推進(jìn)行政事業(yè)單位加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)?；鶎邮聵I(yè)單位應(yīng)該正確認(rèn)識自身存在的問題，并解決處理好，使此項(xiàng)工作落實(shí)到位。

（一）提高基層事業(yè)單位全員對內(nèi)部控制建設(shè)的思想認(rèn)識，轉(zhuǎn)變理念，調(diào)動全員參與的積極性。

首先，在原有已建立的內(nèi)部控制制度的基礎(chǔ)上進(jìn)行全員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，把內(nèi)部控制建設(shè)的理念運(yùn)行于整個(gè)單位組織、人員、業(yè)務(wù)活動的全過程。

其次，在學(xué)習(xí)并提高內(nèi)控建設(shè)思想認(rèn)識的基礎(chǔ)上，調(diào)動全員結(jié)合單位各科室實(shí)際情況，開展原內(nèi)部控制建設(shè)的集體討論，制定一套適合本單位實(shí)際的內(nèi)部控制制度。

再次，培養(yǎng)內(nèi)部控制專業(yè)型人員，不僅要具備必要的專業(yè)知識和技能，熟悉國家有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和會計(jì)制度，同時(shí)還應(yīng)具備良好職業(yè)道德。增強(qiáng)他們對風(fēng)險(xiǎn)分析、應(yīng)對能力，以及面對全新業(yè)務(wù)時(shí)的分析、應(yīng)用能力。

最后，在內(nèi)部控制制度基礎(chǔ)上，按部門進(jìn)行細(xì)分，制定出一套可操作性強(qiáng)的內(nèi)部控制流程簡圖，方便每一位人員的實(shí)際操作。

（二）健全單位內(nèi)部控制自我評價(jià)和內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，有效防止內(nèi)部權(quán)力濫用。

在科學(xué)合理規(guī)劃單位、業(yè)務(wù)層面合規(guī)、合法的內(nèi)部控制制度及風(fēng)險(xiǎn)防控的同時(shí)，加強(qiáng)內(nèi)部評價(jià)和內(nèi)部監(jiān)督工作。

內(nèi)部控制自我評價(jià)應(yīng)由事業(yè)單位全員共同利用系統(tǒng)化的方法來進(jìn)行。在內(nèi)部控制自我評價(jià)過程中，首先，應(yīng)設(shè)立全面的評價(jià)指標(biāo)，評價(jià)指標(biāo)全面滲透到評價(jià)單位內(nèi)部控制的全過程，涉及所有業(yè)務(wù)和全體人員；同時(shí)，評價(jià)指標(biāo)要以事實(shí)為基礎(chǔ)，指標(biāo)結(jié)構(gòu)科學(xué)、清晰、合理，評價(jià)指標(biāo)要具有獨(dú)立性，保證評價(jià)各個(gè)環(huán)節(jié)獨(dú)立。對于內(nèi)部控制制度自我評價(jià)過程中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)結(jié)合事業(yè)單位內(nèi)部控制特點(diǎn)制定改進(jìn)措施。

內(nèi)部監(jiān)督的實(shí)施是獨(dú)立于組織實(shí)施和日常管理的工作部門來承擔(dān)的，需對內(nèi)部控制制度建立與執(zhí)行情況進(jìn)行定期或不定期內(nèi)部監(jiān)督。

基層單位通過每年的內(nèi)部控制自我評價(jià)、內(nèi)外部監(jiān)督與單位的績效考核、激勵獎懲等機(jī)制形成合力，制定適合本單位的問題量化清單、對責(zé)任人進(jìn)行年度績效考核，真正做到有效防止內(nèi)部權(quán)力濫用，強(qiáng)化對內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的制約。

（三）發(fā)展單位內(nèi)部辦公系統(tǒng)軟件，提高優(yōu)化各部門辦公流程的同時(shí)，改善信息溝通不暢的問題。

結(jié)合現(xiàn)代化技術(shù)，對事業(yè)單位內(nèi)部控制的手段和方法進(jìn)行及時(shí)的更新和補(bǔ)充，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位內(nèi)部控制朝著現(xiàn)代化、科學(xué)化的可持續(xù)方向發(fā)展。通過辦公系統(tǒng)軟件的優(yōu)化，為單位內(nèi)部部門間資源共享提供了保證，促進(jìn)業(yè)務(wù)辦理的及時(shí)性、有效性，在提高辦公效率的同時(shí)，有效防范由于信息溝通不暢而導(dǎo)致問題無人負(fù)責(zé)的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)束語

內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)與時(shí)俱進(jìn)、任重道遠(yuǎn)的工作，隨著外部大環(huán)境的不斷變化，內(nèi)部控制建設(shè)若想提高其有效性，也要隨之實(shí)時(shí)的更新?；鶎邮聵I(yè)單位作為提供第一手?jǐn)?shù)據(jù)的一線單位，更要結(jié)合自身的特點(diǎn)，在機(jī)構(gòu)改革的大背景下，積極主動做好單位內(nèi)部控制有效性建設(shè)，以提升單位整體管理能力，為單位開展經(jīng)濟(jì)活動、強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行、提高服務(wù)效能和治理水平發(fā)揮積極的作用。