預算績效管理工作中存在的問題及建議

馬銀芝，羅有良

（1.臨沂市公路事業發展中心，山東 臨沂 276001；2.沂沭河水利管理局，山東 臨沂 276000）

引言

近年來，為深入貫徹落實黨的十九大報告“全面實施績效管理”和《中共中央 國務院關于全面實施預算績效管理的意見》精神，按照財政部預算績效管理的相關要求，交通運輸部等中央部門及各地的預算績效管理工作穩步推進，預算績效評價試點工作成果顯著。盡管當前我國預算績效管理總體上取得較大成效，但通過財政部的通報和相關調研來看，有些部門和單位的預算績效管理仍然存在一些亟待解決的問題，一定程度上約束了財政管理向高質量方向轉變，因此，有必要對預算績效管理工作中存在的問題進行探討研究，進一步創新管理理念和方法、完善政策措施、優化管理流程，從而不斷提高財政資金的使用效率。

一、預算績效管理工作中存在的問題

（一）部分單位績效管理理念有待加強

十八大以來，預算績效管理工作被推到一個前所未有的高度，按照黨中央、國務院部署，財政部深入推進預算績效管理改革，相關的各項管理制度和改革措施都迅速得到落實，目前已基本構建起以項目支出為主的預算績效管理體系，但是預算績效管理、績效評價理念在部分單位尤其是基層單位還未得到牢固樹立，相關基礎工作較薄弱。預算管理工作中財政資金的安全規范、支付進度等方面的要求時時講、處處講，同時通過各種檢查、督導手段常抓不懈，參與度高，整體氛圍比較好，對比而言，預算績效管理工作在很多單位卻還停留在具體經辦人員填報三次數據：預算績效目標、績效執行監控、績效自評，預算績效管理工作未得到應有的重視，績效評價效果不明顯，雖然每年都進行評價，但財政支出績效水平卻仍停滯不前。

（二）績效評價與中長期規劃脫節

根據《財政支出績效評價管理暫行辦法》，績效評價的一個主要依據是預算部門（單位）的中長期發展規劃及年度工作計劃，但囿于業務水平、領導關注度等因素，部分預算單位沒有制定出較完善的中長期發展規劃，經常性項目的N-N+2 的中期財政規劃編制往往也只是簡單地對年度數據進行復制粘貼累加，缺乏真正的統籌規劃和具體可行的實質內容，致使項目的中長期績效目標失去依托，績效評價只能局限在預算年度內，不能全面反映出項目的實際績效。有的單位則是在有中長期發展規劃的情況下，卻因忽視兩者間的聯系或主觀上單純追求項目當年可見的產出及效果，項目預算尤其是項目績效目標的設定沒有以單位制定的中長期發展規劃或明確的事業規劃為基礎，與項目自身的中期財政規劃管理關聯性也不強。

（三）沒有協調好績效與支付進度的關系

加快財政資金的支付進度，能有效解決存量資金閑置的問題，更好發揮財政資金的效用，近年來財政部在加快財政資金支出進度方面采取了若干有效措施，例如及時批復下達中央部門預算、加快財政資金撥付調度等等，同時督促中央各部門加快預算執行，通過對各部門預算執行進行實時監控、定期通報預算執行進度和排名等方式，強化壓力傳導，推動各部門主動采取措施以加快預算執行。但部分部門、單位沒有充分認識加快財政支出進度、強化支出預算執行管理的重要性，更沒有準確把握確保資金安全和使用效益這一重要前提條件，不去積極探索科學規范、統籌兼顧加快支付進度的方法措施，而是不顧實際情況簡單粗暴地搞“一刀切”，比如硬性要求所屬單位所有財政資金項目都必須按不低于序時進度進行支付。類似這些做法明顯違反了項目實施的正常規律，脫離了加快支付進度要求是為了提高財政資金使用效益這一本質，直接導致部分單位一方面在編制預算時挑好花錢的事項編，另一方面在預算執行過程中重進度輕績效，為進度而花錢，有限的財政資金沒用在刀刃上，項目績效大打折扣。

（四）項目績效目標設置不盡合理

在現有的條件下，績效目標以預算單位自行申報為主，財政部和各主管部門還無法進行全覆蓋的有效審核。對各級預算單位來說，項目績效指標內容及指標值的確定一直是重點、難點， 經常性專項業務費項目尤為如此。目前各部門的項目經費中，經常性專項業務費項目是重要組成部分，但很多單位這部分項目績效目標設置的準確性、合理性不足，表現在對項目實施直接成果描述的多，對給社會帶來的外在的間接效益卻鮮有涉及，而這些外在間接效益恰恰是項目實施的最終目的和意義，是深層次的真正績效?？冃繕嗽O置準確性、合理性不足的原因主要有兩方面，一是這類項目雖是為完成特定工作任務而持續發生的支出項目，但其特定性主要體現在業務性質方面，項目實施的大量具體工作還是日常性管理工作，支出也集中在辦公費、差旅費、會議費、培訓費等，因此項目單位績效指標內容和指標值的申報也容易停留在這些支出帶來的直接成果上，如培訓會議次數、出差人次等。事實上，這些指標雖與績效有一定關聯性，但其內涵和深度是遠遠不夠的，例如單位在項目實施過程中召開會議，目的不是為了追求會議的次數、參會人次等指標的大小，而是要達到上傳下達、溝通信息的目的，從而更好地提供公共產品和服務。二是經常性專項業務費項目的外在間接效益很難準確界定和測算，這些效益涉及面通常非常廣，不確定因素也很多，大多是不好定量描述的無形效益，大量項目的經濟效益、社會效益、生態效益等很難找到合適的市價去衡量，甚至用定性描述都較難概括，所以多數預算單位在設置績效目標時只能點到為止，內容空泛膚淺，在項目結束后開展具體評價時也無法收集提供比較有說服力的依據材料。

（五）績效執行監控流于形式

績效執行監控作為預算績效管理的一個必要環節，能起到跟蹤查找項目執行中資金使用、業務管理的薄弱環節及彌補漏洞、糾正偏差的作用，從而保障績效目標的順利實現。從2017 年開始，財政部在前期對水利部、銀監會、審計署、中組部等15 個中央部門開展試點的基礎上，將績效目標執行監控擴大到了所有中央部門，目前監控范圍已經覆蓋到部門預算所有一級項目連同所屬二級項目。從這兩年各單位績效執行監控工作的實際情況看，存在的問題一是雖然全面覆蓋要求得到了落實，但突出重點方面還需要加強，二是績效執行監控的效果差強人意，沒有真正起到糾偏堵漏、促進績效目標如期保質實現的作用。究其原因，一是單位數量多、級次多、項目多，在有限的時間內要完成全覆蓋的績效執行監控工作，必然會削弱突出重點這一原則。二是目前績效執行監控采取的主要方式是各單位通過部門預算軟件自行填報績效執行監控信息數據，因此部分單位對這項工作的重視程度還遠遠不夠，難免會出現為圖省事、好交差，在填報信息時通過修改美化來掩飾偏差和漏洞，不主動披露問題的情況，績效執行監控數據的真實性和可靠性難以保證。三是對于基層預算單位來說，預算調整、績效目標調整的程序較為復雜，過程也很漫長，而且主管部門為加強約束力，避免隨意性太大，一般會對所屬單位的調整事項的數量和規模有所限制，所以盡管有些單位通過績效執行監控發現了一些偏差，也會選擇勉強地按照年初預算執行下去。

（六）績效評價的時間安排及評價方式需要改進

績效評價的時間安排方面，按照財政部《財政支出績效評價管理暫行辦法》，績效評價工作有9 個主要程序，時間跨度基本在一個季度上，要求預算單位收集整理的材料也較多，因此，為提高效率，各主管部門在績效評價工作時間安排上一般都比較緊湊，工作布置早，有時項目經費剛剛結算完畢，單位部門決算還未完成、項目驗收還未開展便需要上報績效自評材料，甚至項目尚未結束、經費也還未全部支出， 主管單位便要求下屬單位開始開展績效自評工作。這種情況下，項目支出績效評價工作還與年底其他大量業務工作交叉重疊在一起，時間緊、任務重，績效評價工作質量難以得到有效保證。

在評價方式上受時間、人力、資金等成本因素限制，非試點項目目前主要以自下而上上報自評數據為主，部門試點項目的績效評價則通過單位自評、第三方機構復核、專家抽查等相結合的方式進行。從實踐情況看，不考慮非試點項目，單就試點項目來說，現階段評價也還是以績效評價工作人員查看項目實施單位自己提供的資料為主，實地核查只能部分抽取，尤其是對于點多面廣、多級匯總的打捆項目來說，績效自評材料逐級匯總上報后，外部的績效評價往往在異地完成，缺少直接從服務對象那里獲取的反饋信息及實地進行的與經濟社會發展等相關的調查、驗證。

二、推進預算績效管理工作的幾點建議

（一）進一步加強宣傳培訓

宣傳培訓能有效傳播信息，是貫徹落實政策的有力方式，我們在開展很多工作時都要首先強調宣傳培訓，預算績效管理工作也不例外，這似乎有點老生常談的意味，但預算績效管理工作是預算制度改革的重中之重，習近平總書記在黨的十九大報告中從戰略的高度提出要全面實施績效管理，因此這是事關全局和長遠的大事，值得我們花更大力氣去進行宣傳培訓。近年來財政部及各主管部門都十分重視預算績效管理，但是相關的宣傳培訓一方面是在業務條線開展比較多，在管理條線開展得相對較少，導致一些單位業務人員在預算績效管理方面的工作做得不少，但單位領導對此項工作不關注，對本單位的具體績效評價結果也不甚了解；另一方面是面向基層單位的預算績效管理培訓較少，基層人員業務知識缺乏，上級單位怎么說就怎么做，工作效率、質量都上不去。建議以后不但要加強在管理條線的宣傳也要增加培訓，同時也要增加面向基層財務和業務人員的宣傳培訓，提高各個層次對財政資金使用效益的關注度、重視度，讓預算績效管理工作真正入腦入心，人人將講求績效變為行動自覺，把制度辦法轉化為實實在在的績效水平提升。

（二）加強預算績效管理與其他相關工作的結合

預算單位不應將預算績效管理作為一項獨立的工作對待，而應運用聯系的觀點將其納入財政管理全過程，與其他工作相結合，具體而言可以重點加強“三個結合”：

一是預算績效管理工作與日常工作的結合。單位的各項管理工作都直接或間接地涉及到財政資金的支出，資金的績效就從這些管理工作的實施結果上體現出來。工作中時時處處要講績效，注意收集整理日常管理工作的產出、結果、成本等有效信息，既能形成對各項經濟業務事項在績效方面的常規性約束，也能大大提高績效評價工作的效率。

二是預算績效管理工作與項目管理的各環節的結合。落實“全過程”的預算績效管理理念，徹底改變重支出輕績效及事后評價的傳統觀念意識，將績效管理滲透到項目管理的事前、事中、事后各個環節，如項目規劃、項目總結、項目驗收等，這些管理環節工作雖然各有側重，但需始終以績效改進為導向，真正做到績效管理無死角、無缺失、無遺漏，實現預算和績效管理一體化。

三是績效評價與單位其他考核考評的結合。單位的預算績效應該在單位的綜合性考評及單位負責人的個人考核中都作為一項重要內容?？冃гu價主要是財政資金及預算項目層面的管理，單位的綜合性考評等更多的是部門層面的管理，二者應該是一種互相促動的關系，抓住這一點，預算單位就能有更充分的重視預算績效管理工作的內在動能。將績效評價與單位其他考核考評相結合，能達到通過多方的激勵約束，壓實績效管理主體責任，提升預算績效管理水平的目的。

（三）充分利用互聯網等新技術

“互聯網+”、“大數據”已不再是時髦的新生概念，而是已經融入我們工作生活中的切切實實的有效工具，是推動各項傳統工作質量與效率產生歷史性飛躍的力量，對預算績效管理工作來說同樣也是前所未有的有利條件。財政部門、各主管部門可以統籌規劃設計，適時推出預算績效管理的云平臺等，這既能簡化、優化日常工作，同時還可以拓展績效管理的廣度、深度。在績效評價方面，要倡導充分利用信息技術手段，收集整理用傳統技術手段難以甄別、獲取的部分績效信息，以有效降低經濟效益、社會效益、生態效益的量化難度，還可以利用網絡平臺實施公眾調查問卷等，使公眾評判法等績效評價方法變得簡便可行，節約績效評價的時間和成本。

（四）進一步加強和完善績效評價指標體系及相關配套體系建設

1.完善績效評價指標體系

一是建議財政部門及時修訂完善共性指標框架體系。目前使用的績效評價共性指標框架是財政部于2013 年4 月印發，經過多年的實踐，已經有較為充足的經驗基礎，同時隨著公車改革、機構改革、會計制度轉換等改革相繼完成，評價指標體系的相關內容也需進行相應調整，因此已有必要也有條件根據改革發展的需要對共性指標體系框架進行修訂完善。

二是建議各部門要在財政部門的指導下根據實際情況及時更新、完善項目尤其是缺乏有形資產產出的經常性專項業務費項目的指標體系。對于定量指標，要著重提高指標的深度、意義及關聯性，對于定性指標，則要進一步加強指標的說服力和可考察、可復核性。同時也要在財政部門共性指標體系框架基礎上，根據本部門的特點和實際情況揚長避短，設計高質量的個性績效評價指標，從而建立起有部門特色的績效評價指標體系。

三是建議設置更合理的指標權重分值。項目績效評價指標體系共分四部分，分別為投入部分、過程部分、產出部分、效果部分，財政部沒有對各部分的分值進行規定，計分規則也沒有統一的標準，比較常見的分值設置為每一部分20 ～30 分。從目前的項目管理方式上看，投入部分、過程部分中的很多指標對項目實施績效的體現相對產出部分、效果部分的指標來說作用不直接、不明顯，重要程度明顯要低于后兩部分，從績效評價的目的和應遵循的績效相關原則來說，目前這兩部分的總體指標偏多、分值偏大，另外各部分下面明細指標之間的分值也尚存在較多不合理的情況，因此有必要進行深入分析研究，給各項指標重新設置更合理權重分值。

2.加強配套體系建設

預算績效管理體系的部分配套體系建設現階段也還存在欠缺，如項目支出定額標準體系還沒完全建立，項目多，標準少，大量的項目還沒有標準可依。另一方面，部分預算單位運用標準的理念還不深，沒有將標準很好地應用到預算編制和日常管理中。加快推進項目支出定額標準體系建設能更好地規范管理，提高財政資金的使用效益，有項目支出定額標準體系的支撐，才能進一步提高績效評價的工作效率，提高績效評價的公平性、客觀性、科學性。

（五）抓大放小，著眼長期績效。

在現有績效評價方式下，要完成一個項目績效評價的各環節工作，發生的總成本較大，對小項目來說甚至可以占到整個項目支出的較高比例，因此對各級預算單位數量龐大的項目，尤其是中小項目，全部開展績效執行監控及績效評價不符合成本效益原則，質量和效果也達不到預期目標。 現階段仍應堅持突出重點原則，結合部門職能、經濟社會發展需求和年度工作重點等因素，確定考核的重點方向和重點項目，抓大放小。一方面能將業務人員從繁重的資料整編業務中解放出來，更專注于項目的具體實施，提高工作效率及工作熱情；另一方面通過集中力量提高績效評價質量，落實其結果應用，有效引導解決思想問題、態度問題，提高各單位做好績效評價管理工作的主動性，為全面績效評價打下更堅實的基礎。

此外，績效評價尤其是項目績效評價還需跳出目前年度考核的局限，提升定位高度，著眼項目的中長期績效，對項目進行中長期甚至全周期的跟蹤問效，同時通過橫向和縱向的比較分析，剖析項目真實的績效水平及實施該項目的必要性，為項目庫動態調整提供依據支撐，按照去差存精的原則,淘汰績效評價得分低的項目，進而不斷提升財政支出績效水平。