事業單位所屬企業國有資產監管淺析

牟奕峰

（交通運輸部路網監測與應急處置中心，北京 100029）

一、背景

事業單位極具中國特色，是新中國成立后在計劃經濟體制的特殊背景下為適應社會主義建設和人民群眾精神文化生活的需要而設立的組織機構，主要提供文化、教育、衛生、科技等公共服務，在我國經濟社會發展中發揮著重要作用。

為了保證事業單位的正常運行，國家對事業單位給予財政補助。按照補助類型不同，事業單位可以劃分為全額撥款事業單位、差額撥款事業單位、自收自支事業單位。我國大部分的事業單位屬于財政差額撥款，財政補助經費不足以支撐單位正常運轉，必須依靠市場配置一定的資源。自上世紀九十年代開始，事業單位舉辦了大量的企業，緩解了事業單位的經費不足，穩定了事業單位人才隊伍，促進了事業單位科技成果轉化，并解決了一部分社會就業，為事業單位自身健康發展乃至社會發展穩定都發揮了積極作用。時至今日，事業單位仍在不斷舉辦企業，尤其是通過科技成果作價入股等方式投資控股或者參股企業，促進了科技成果的轉移轉化。因此，事業單位舉辦企業，是有其歷史背景和現實意義的。

隨著我國社會主義市場經濟體制的不斷完善，尤其是中國特色社會主義進入新時代，事業單位辦企業的政策環境開始發生重大變化。新形勢下，一些事業單位與所屬企業事企不分、對所屬企業監管不到位、出資人職責履行不充分等問題日益凸顯，個別企業甚至出現了國有資產流失的嚴重問題，加強事業單位所屬企業的監管刻不容緩。

二、事業單位所屬企業的主要問題

（一）企業自身的主要問題

事業單位所屬企業，是事業單位利用國有資產對外投資設立或依法取得的具有企業法人資格的經濟實體，包括事業單位直接出資設立的獨資、控股、參股公司，以及這些公司再出資設立的各級企業。事業單位所屬企業一般是為了解決就業問題、后勤保障、事業工作人員不足以及市場創收等而成立，處于小而多的一種狀態，主要存在以下問題：

一是缺乏核心競爭力、保值增值能力差；

二是現代企業制度不健全，存在權責不清，事企人、財、物混用情況；

三是企業管理層缺乏必要的現代企業管理經驗，企業發展規劃沒有或者只是形式上存在；

四是薪酬與業績兩張皮，缺乏具有激勵作用的分配機制等。

（二）國有資產監管的主要問題

事業單位是所屬企業的出資人，在享有對所投資企業應有權益的同時，也必須履行相應的監管職責。當前，事業單位所屬企業的國有資產監管主要存在以下問題：

一是監管水平高低不一，存在監管手段單一，僅以財務報表報送等簡單形式對企業進行管理的現象

二是監管有盲點，對參股企業和所屬企業的再辦企業控制力薄弱，不掌握其經營狀況、“三重一大”事項，存在較大風險；

三是未建立經營管理層報酬與經營業績聯動機制，不能對企業經營管理層進行有效激勵，客觀上影響了管理層的積極性和企業的發展；

四是未建立對國有資產保值增值和企業經營業績考核評價，導致企業國有資產減值、損失；

五是未建立投資收益上繳機制，國有資產投資長期得不到回報；

六是未建立審計監督機制等，企業處于失控狀態，風險較大。

三、國家的有關政策要求

首先，事業單位由國家行政機關舉辦的，事業單位投資或者舉辦的企業，其屬性是國有企業，因此應該符合國有企業監管的有關要求。中共中央、國務院《關于深化國有企業改革的指導意見》等文件明確提出，要以管資本為主推進國有資產監管機構職能轉變，要以管資本為主加強國有資產監管。因此，事業單位作為所屬企業的投資主體，主要應該通過“管資本”的方式履行監管職責。

其次，《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》《關于推進中央黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管試點的實施意見》等文件明確提出，要將機關事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產，要進行集中統一監管，具備條件的還要進入國有資本投資、運營公司。也就是說，將事業單位所屬企業進行整合，是未來發展的必然方向。而且國有資產監管和國有企業全面深化改革是緊密結合在一起的，需要同步推進、同向發力。

再次，要建立健全內部監督、外部監督、紀檢監察以及社會監督相結合的國有資產監管體系，為國有企業做優做強、國有資產保值增值保駕護航。

四、思路與舉措建議

黨的十八屆三中全會、十九屆四中全會對國有企業改革提出了明確要求，要加快完善中國特色社會主義現代企業制度和國有資產監管體制，逐步形成以管資本為主的國有資產監管體制，推進經營性國有資產統一集中監管，形成內部監督、外部監督、紀檢監察以及社會監督相結合的國有資產監管體系。

事業單位所屬企業是國有企業，事業單位國有資產監管應該貫徹十八屆三中全會、十九屆四中全會精神，嚴格執行《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》《關于推進中央黨政機關和事業單位經營性國有資產集中統一監管試點的實施意見》等法律法規，在全面摸底調查，摸清企業性質和企業現狀的基礎上，分類、分階段推進經營性國有資產集中統一監管。近期要用市場化手段處置“僵尸企業”“空殼企業”，中期要脫鉤劃轉與原設立事業單位履職職能發展不密切的企業，遠期要全面推進集中統一監管工作。對于與部門或單位業務、職能緊密相關的企業實行部分保留，即由國有資本投資的運營公司代為履行和實現出資人職責，實現集中監管，同時原設立單位通過持有一定比例股權，具體行使和執行實際業務工作，既可以實現履職盡責又有利于企業順利開展。

通過上述改革，事業單位所屬企業國有資產監管應該逐步實現“四個轉變”。一是在監管定位上，從國有企業的直接管理者向基于出資關系的監管者轉變；二是在監管對象上，從管企業、關注國有企業具體的生產經營向管資本、關注國有資本的整體收益轉變；三是在監管方式上，從行政化管理手段向更多市場化經濟手段轉變；四是在監管效果上，從關注規模速度向提升質量轉變。

推進事業單位所屬企業國有資產統一監管改革過程中，必須加強監督，防范國有資產流失，建議做好以下五個方面的工作：

（一）加強事前監督，嚴格規范事業單位的投資行為。首先，事業單位要建立健全投資決策機制，對投資設立企業進行前置可行性研究及評估；其次，要嚴格規定投資行為的程序、限制性條件，以及審批流程、審批權限及材料要求；第三，向投資企業派出的董事、監事、股東代表等，要認真履行崗位職責，依法依規參與企業的重大決策，加強監督管理，維護國有資本的合法權益。

（二）規范和強化事業單位所屬企業的內部財務管理。要根據國家現行財務制度要求，建立健全企業財務管理制度體系，扎實開展會計基礎工作規范化，嚴肅企業財經紀律，加強財審人員考核、培養，規范企業財務收支、防范企業財務風險，保障企業的發展和國有資產的安全。

（三）加強企業的內、外部監督。內部監督方面，主要是完善企業內控制度，財務和審計部門、紀檢和監察部門要認真履職盡責，增強制度執行力，保證企業經濟活動的合法合規和資產安全，控制風險、預防腐敗。外部監督方面，主要是按照管資本為主的思路，加強事前和事中的監督，建設性改進外派監事會制度、國有資產審計監督制度；國有企業、國有資產和國有企業領導人經濟責任審計，要實現全覆蓋；加強對企業內部審計的工作指導和監督，督促企業在法制化軌道上開展財務活動，努力實現內、外部審計監督“一加一大于二”的效果。

（四）嚴格問責、追責。企業負責人對企業經營、特別是“三重一大”事項負責，企業負責人違反相關制度或者未認真履行職責造成國有資產損失或其他嚴重后果的，要實行國有企業重大決策失職追責、問責，嚴格追究失職瀆職責任，視不同情形采取不同的懲戒措施，嚴重到違紀違法層面的，應交由司法機關對其依法追究刑事責任。

（五）加強和改進黨對國有企業的領導。要堅持黨對國有企業的領導不動搖，發揮企業黨組織的領導核心和政治核心作用，把完善公司治理和加強黨的領導有機結合起來，推行企業黨委書記、董事長“一肩挑”，將落實黨組織事前研究作為企業重大決策前置程序。

在加強事業單位所屬企業國有資產監管的同時，還要注意監管與企業自主經營管理的界限和平衡，預防出現“越俎代庖”、“一放就亂、一管就死”等情況，要明確監管是為了企業更健康更有活力的發展，而不是無端限制和代為行使經營管理權。特別是在目前這個全球政治經濟形勢和我國深化改革、實現全面小康的關鍵時期，又遇上席卷全球的新冠疫情，“擼起袖子加油干”“過緊日子”成為全國上下一致的聲音和行動。今年的“兩會”政府報告中，重點提出“加大宏觀政策實施力度，著力穩企業保就業”、“依靠改革激發市場主體活力，增強發展新動能”，就是通過加大減稅降費力度，降低房租、電費、網費等生產經營成本，鼓勵對企業的金融支持，以及實施國資國企改革三年行動等，積極支持引導企業激活內生發展動力，實現企業監管和成長的綜合目標。