制度型開放視野下上海自貿區對山東自貿區的經驗借鑒

◎黃文

2018 年11 月，中央經濟工作會議提出要推動由商品和要素流動型開放向規則等制度型開放轉變，這是在中央文件中首次出現“制度型開放”。2019 年11 月5 日，十九屆四中全會的《決定》再一次強調，“推動規則、規制、管理、標準等制度型開放”，這標志著中國的對外開放進入了制度型開放新階段。

一、深化制度型開放

2008 年金融危機之后，經濟全球化發展呈現出新特點。這些特點突出表現在經濟全球化的增速放緩，貿易摩擦不斷升級，以及國際經貿規則正在發生改變。所以，構建制度型開放，成為推動經濟全球化發展的必然趨勢。所謂制度型開放，是指打破商品和要素流動型開放的局限性，推動我國的市場規則、投資規則、制度體系等實現與國際對接，努力推動國際規則朝著更加公平、公正、合理的方向發展。

（一）制度型開放是應對經濟全球化新挑戰的必然選擇

在經濟全球化的今天，貿易分工和產業鏈使各國的利益連接更加緊密。當前，受疫情影響，各國采取了一些隔離的措施，對全球產業鏈造成了一定的影響，但這終究是暫時的。中國積極推動全球產業鏈優化布局，通過制度型開放，努力成為全球經濟增長的新動能。進一步推動擴大開放，特別是制度型開放，才能有利于實現投資便利化以及知識產權保護，使得國際經濟秩序朝著更加公正合理方向發展。

（二）制度型開放是發展高水平對外開放的必由之路

我國提出“制度型開放”，意味著我國的對外開放水平繼續向縱深發展。目前，我國也積累了大量的制度型開放實踐，從自由貿易試驗區、自由貿易港的設立，到《外商投資法》的頒布實施，這些都體現了我國推動更高水平對外開放的決心和信心。2020 年，我國發布了《外商投資準入特別管理措施（負面清單）（2020 年版），全國外商投資準入負面清單由40 條減至33條，加快了服務業等重點領域的對外開放進程。制度型的開放意味著思維方式的改變，意味著規則、制度層面的開放。我國在跨境電商、移動支付等領域也積累了大量的優勢，這些都有利于我國進一步積極適應全球經濟規則從以往“邊境開放”向“境內開放”的改變，有利于我國積極應對復雜多變的國內外環境變化。

（三）制度型開放是全面深化改革的制度優化使然

市場化的深層次改革需要制度型開放，公平競爭的市場環境，公開透明的市場秩序也迫切需要制度型開放。通過推動制度型開放，實現改革與開放的統一，實現以開放促改革的重大歷史任務。通過制度型開放，推動制造業、服務業等領域改革。當然，在這個過程中，會觸及到開放中的深水區，需要中國積極參與國際競爭，進一步深度融入全球化，并進一步引領經濟全球化的方向。制度型開放有利于中國更好地對標國際規則，真正實現以開放促改革。

二、上海自貿試驗區的制度型開放經驗

（一）建立負面清單管理為核心的外商投資管理制度

通過持續優化清單內容，負面清單的條目逐漸減少。從最早的2013 年版負面清單的190 項條目，減少到2014 年的139項，到2015 年的122 條，2017 年的95 條，2018 年的45 條，再到2019 年37 條。2020年最新版的負面清單條目已經減少到30條。在負面清單管理模式下，各行業開放度逐年提高。比如，針對制造業的特別管理措施，由2013 年的63 項減少到2020年的2 項；針對采礦業的特別管理措施，由2013 年的16 項減少到2020 年的1 項。負面清單制度的建立和推行，進一步簡化了外資準入流程，縮短了外資準入的時間。

（二）設立“單一窗口”為重點的貿易監管制度

2014 年6 月18 日，上海自貿區開始試運行國際貿易“單一窗口”。國際貿易“單一窗口”的設立，極大簡化了企業報關、報檢的手續和流程，從而節省時間和人力成本。目前，“單一窗口”已經從1.0 版升級到3.0 版，擁有9 個功能板塊。截至2020年5 月，應用“單一窗口”出口退稅功能，已累計退稅額76 億元，惠及4000 余家外貿和生產企業。

（三）推動金融領域創新

一是建立跨境人民幣雙向資金池。跨國公司通過人民幣雙向資金池業務，實現集團內部各關聯企業之間的資金跨境劃轉。二是建立自由貿易賬戶業務。境內企業可以通過自由貿易賬戶和境外資金自由匯兌的賬戶。境外企業可以按準入前國民待遇獲得相關金融服務。三是建立本外幣境外融資政策。自貿區內企業在開設自由貿易賬戶后，可以以企業資本金的兩倍為上限，在境外進行本外幣融資。

（四）設立事中事后監管制度

從2013 年到2016 年，再到2019 年，上海自貿區一直在不斷探索建立透明高效的事中事后監管制度。從事前到事中事后的轉變，是自貿試驗區制度創新的重要舉措。事中事后監管制度的建立，可以有效鼓勵企業自律、社會力量的多元參與，并在此基礎上形成了信息互聯共享的協同監管機制名錄制度、安全審査和反壟斷審査制度等體制機制。

（五）完善法律文件體系

上海自貿區通過完善地方立法，不斷加強自貿區建設的法律保障。從2013 年9月《總體方案》的正式印發，到《自貿區管理辦法》的出臺。到2014 年7 月，上海市又推出了《自由貿易試驗區條例》。上海自貿區的法律法規得以逐步完善。法治思維方式在自貿區建設中得到了充分體現。上海自貿區地方立法創新的開辟了地方立法范例。上海自貿區用立法實踐證明了立法與改革可以協調同步進行。

三、制度型開放視野下山東自貿區制度創新建議

山東自貿區制度建設正在穩步推進，但還有不少困難與短板，目前來看最大難題就是體制機制障礙、最大短板就是有效制度供給不足。山東自貿區建設要通過深化投資自由化便利化、推動金融領域開放創新等路徑實現制度創新。

（一）深入推進投資自由化便利化

實現由政策型開放轉向制度型開放，山東自貿區需要完善外資管理模式，探索更加貼合山東自貿區發展實際的投資政策，并保證政策落實、落地。進一步探索加強負面清單更高的透明度以及市場準入的可預期性。提高投資領域底線風險防控能力，守住底線、防控風險。加強部門間協調監管聯動，使山東自貿區率先實現部門間壁壘的消除，實現項目管理的網上監督審查，確保高效透明公正。

（二）探索貿易自由化路徑

山東自貿區要進一步完善山東國際貿易“單一窗口”綜合貿易服務平臺。山東自貿區應大力支持山東自貿區內中小企業積極開展大規模的跨境電商進出口貿易業務。重點研究人員和數據、運輸等的自由流動，逐步探索取消或放寬跨境交付、境外消費、自然人移動等模式的服務貿易限制措施。研究設立國際郵、快件監管中心，實現“一帶多點、聯動發展”的國際跨境電商貿易生態圈。同時，山東自貿區應結合實際，支持煙臺片區開展中韓貿易和投資合作。

（三）推動金融領域開放創新

一是推動人民幣跨境結算使用。鼓勵企業在貨物貿易往來中采用人民幣結算，給予通關便利等支持。支持外資股權投資管理機構等在山東自貿區發起管理人民幣股權投資和創業投資基金。支持山東自貿區內銀行按規定開展跨境雙向人民幣貸款業務。二是探索實施金融綜合創新。支持有條件的金融機構開展金融綜合經營試點，配合企業創設更多融資產品，提升金融機構開展業務的國際競爭力。

（四）完善事中事后監管

山東自貿區的建設要更加重視事中事后監管。對外商投資實行全周期監管，公開市場主體的信用評級和失信行為，健全失信聯動懲戒機制，對違反我國外商投資法相關規定的行為及時反應、依法依規進行處理。通過各部門的聯動，搭建起一個多功能的事中事后綜合監管平臺。通過這個平臺，實現信息査詢、社會監督、協同監管等功能，從而健全監督機制、信用約束等機制。

（五）建設法制環境

要發揮好地方立法權，為山東自貿區提供強有力的法治保障。全面梳理現有的法規和制度，并在爭取國家的支持下，主動向相關部門提出立法的申請。加強專利、商標等知識產權領域的保護，為知識產權領域各類糾紛提供高效的司法解決途徑。在相關案件的移送、部門間信息溝通通報等方面，實現制度和機制創新。