新形勢下通過財政支出管理提高財政資金使用效率的分析

■侯慧敏

（湖南省常德市武陵區財政局）

在新形勢下，隨著社會經濟發展，各方面對財政支出的需求大增，給財務支出管理帶來極大困難。如今，受全球新冠肺炎疫情的影響，經濟下行壓力繼續增大，財政收入增長乏力，而財政支出剛性強，加上財政體制方面等因素影響。部分地方財政收支矛盾較為突出，對社會經濟平穩發展造成極大影響。

1 新形勢下財政支出管理面臨的主要現狀分析

1.1 部分地方收入增收乏力，財政收支矛盾突出

隨著經濟下行壓力加大，不少企業面臨極大困境，財政收入增速持續放緩。尤其是全球疫情期間，國家為了支持企業復工復產，密集出臺一攬子減稅降費政策，減輕經濟實體稅費負擔，導致地方財政收入滑坡。而我國財政體制結算是在分稅制前提下，采取中央與地方“基期+增長”模式，地方主體稅源缺失，導致地方實有財力有所下降。而在財政支出上，由于近年來國家實施積極的財政政策，加大“增支”剛性支出。地方財力的有限與財政支出的剛性需求兩者之間極不協調，地方財政收支矛盾突出。

1.2 財政支出范圍擴大，財政支出包袱過重

如今，財政支出范圍不斷擴大，許多項目都強調財政“兜底”，增加了財政負擔，財政支出存在著極不合理的現象，導致財政資金使用率低下。一是政府機構改革不到位，財政支出不降反升。在政府機構改革中，盡管部分地方機構職能合并到位，但是改革不徹底，存在遺留問題，比如人員改革清理不到位，反而導致財政供養人員規模擴大，一些機構改革前的非財政預算供養人員，通過機構改革后納入到財政供養人員中，增加了財政供養負擔。二是由于部分行政事業性收費取消，原先靠規費供養的人員失去資金來源，需由財政“兜底”，納入財政預算安排，加大財政負擔。三是中央出臺的多項增資中剛性較強，中央補助有限，大部分需要地方財政負擔，支出剛性強，地方財力增長有限，地方財政支出加重。四是地方政府財力配套的項目多，配套資金量大，尤其基礎設施建設項目都需要地方政府配套一定的財政資金，否則難以落實，許多項目配套資金有著硬性規定，因資金無來源，政府通過發債、借款方式配套，最終需通過財政資金還本付息，加大了財政支出。五是基本建設投資規模過大，與地方財政承受能力不匹配。隨著城區范圍日益擴大，交通基礎設施建設配套跟進，城市建設美化、綠化、亮化的改善，中心城區通過征拆棚改、老舊小區改造“舊貌換新顏”，政府投資規模已超出了當地財政承受能力，采取發行政府債券、融資平臺借款等方式實現投入，實質上是透支后續年度的財力，減弱了后期的發展動力。地方政府財政債務加大，每年大額的債務本金利息支出，加劇了財政支出包袱。在這種形勢下，難以提高財政資金使用的效率。

1.3 預算編制不精細，預算執行不嚴格

預算單位預算編制上不精細，預算項目編制簡單，習慣固定基數加增量的預算編制方式，沒有進一步細化預算。主要表現為人員經費編制剛性強，公用經費編制沒有細化到項目，項目經費涉及的范圍廣，依據不充分。在預算管理中，預算編制與預算執行存在很大偏差，執行數據差異大，沒有對應好預算項目。沒有嚴格執行預算，導致財政支出極不合理，財政資金使用效率不高。一方面，財政公用經費居高不下，突破預算現象時有發生；另一方面，項目經費支出大，一些預算單位為了獲得預算資金，編制項目預算，而在實際中并沒有真正落實項目，造成資金浪費。再者，部分預算單位出現支出缺口時，會以多種名目向政府打報告，追加財政預算，導致預算執行約束力不強。

1.4 財政監督弱化，財政支出管控不嚴

財政支出增長過快，與財政監督弱化相關聯。一是政府審計部門審計范圍廣，審計工作量大，而審計力量有限，從而導致在對預算單位進行財務審計時間緊促，沒有更進一步深入挖掘查找問題分析原因。另外，審計報告中提出的部分問題處罰較輕，沒有引起各方面重視，導致財政資金支出問題屢禁不止。二是財政支出績效評價覆蓋面有限。部分地方對財政績效評價工作重視度不高，存在“重投入輕管理、重支出輕績效”的慣性思維，預算單位的績效評價流于形式，財政部門對財政支出績效評價尚未達到全覆蓋，因而，很難對財政支出使用效率做出科學合理的評價。

2 新形勢下通過財政支出管理提高財政資金使用率的對策分析

2.1 增強財政實力，確保財政收支平衡

財政支出需要有財政收入作保障，如果財政收入不足，財政支出將呈現赤字，增加地方債務風險。要確保財政收支平衡，首要主措是做好財源培育，優化企業營商環境，增加稅收收入，從而增加財政實力；其次是對一些因實施減稅降費政策減少地方財力的部分地方，中央適當增加一般性轉移支付補助，減輕地方財政支出壓力；最后是對國家出臺的政策性增資，中央要加大專項轉移支付力度。同時，中央要逐步下放稅費政策和增資政策，實行“誰出政策誰出錢”的辦法，讓各地根據實際財力自主調控，增強財政支配能力。

2.2 規范財政支出范圍，減輕財政支出負擔

要進一步規范財政支出范圍，將應由市場主體承擔的支出回歸本位，財政支出要重點保民生，保穩定，退出競爭性領域，減輕財政支出負擔。一是進一步推進財政體制改革，加快中央與地方政府財政事權與支出責任劃分，明確中央、省、市、縣四級各自承擔的職責，按照“誰的財政事權誰承擔支出責任”的原則，確定各級政府支出責任。二是要進一步分類推進事業單位改革，其從事生產經營活動的事業單位將全面改制為企業，推向市場，自主經營，自負盈虧，減輕財政支出壓力。三是對預算單位進行進一步清理，確認財政支出范圍，使其職責符合財政支出范圍，從而根據實際狀況與地方財力情況進一步核定預算。四是做好財政供養人員清理，從編制源頭、現狀及成因等多方面進行分析，是否應當納入財政供養范圍。要在原編制清理的基礎上，做好財政供養對象的確認工作，控制財政供養人額，控制人員經費。要對預算單位臨時用工、勞務工進行清理，減輕預算單位支出壓力。五是堅持量入為出原則，控制基本建設規模。各地政府要根據當地財力現狀，適度開展基本建設，以“保工資、保運轉、保民生”為主，理性安排財政支出。中央項目適當減少地方配套資金，避免過度增加地方財政負擔，防范政府債務風險。可由市場主體參與的項目，財政資金要主動退出來。

2.3 進一步細化預算編制，嚴格執行預算管理

要從預算編制入手，運用零基預算理念，根據實際需要和財力可能科學核定預算，打破基數概念和支出固化僵化格局，推行預算編制精細化，提高預算編制的準確性。同時，要優化支出結構，嚴格基本支出和項目支出預算；另一方面，要加強預算執行管理，嚴格按照批復的部門預算實施，堅決按照“先有預算后有支出”的原則，嚴控預算追加事項。為此，要健全預算執行監控體制，實施動態監控，及時發現執行漏洞，防止人為因素影響預算實施，強化預算約束力，提高財政資金使用效率。

2.4 加大財政支出監督，提高財政資金支出使用效率

要規范財政資金管理，從而有效提高財政支出效率。一是預算單位要加強內部監督，從源頭上做好財政支出管控。二是審計部門要加大財政支出審計力度，加強財政支出預算總量與結構的審計、部門預算執行的審計、重點支出與重大投資項目的審計、預算績效的審計，利用大數據分析平臺，拓寬審計范圍，實現對財政支出審計監督全覆蓋，提升財政資金效益。三是完善財政支出績效評價制度，提出權責對等原則，切實做到“花錢必問效、無效必問責”，所有財政資金統一納入財政績效評價范圍，借助社會中介做好財政績效評價工作，建立績效評價結果運用機制，在一定程度上提升資源分配的效益，逐步提高財政資金的使用效率。

結 論

隨著財政支出范圍的擴大，財政收支矛盾十分突出。為此，必須科學界定財政支出范圍，優化財政支出結構，加強財政預算管理，強化財政審計監督，全面實施績效管理，從而有助于財政資金使用效率的提升。