海南自貿港與域外自貿港之制度比較與啟示

■林建才

（海南大學法學院）

2017年10月，黨的十九大報告提出探索建立自由貿易港（Free Trade Port，英文簡稱FTP,以下簡稱自貿港）。2018年4月13日，在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上，習近平總書記代表黨中央宣布決定在海南全島設立自貿區，逐步探索建設自貿港[1]。海南全島成為中國提出探索建設的第一個自貿港。2019年11月5日，習總書記在第二屆中國國際進口博覽會開幕式上特別指出“中國將繼續鼓勵自由貿易試驗區大膽試、大膽闖，加快推進海南自由貿易港建設,打造開放新高地”[2]。2019年11月8日，韓正副總理在推進海南全面深化改革開放專家座談會上，對建設海南自貿港提出了更進一步的要求[3]。在中美貿易戰燃起之初以及中國改革已進入攻堅期和深水區的新形勢下，中央高層高屋建瓴，決定支持海南全島逐步探索推進自貿港建設的決策，展現中央高層領導的政治勇氣和智慧，改革的雄心和毅力，昭示著新時代中國特色社會主義建設的光明前景。本文以中國香港、新加坡、迪拜等自貿港為參照對象，總結現代自貿港的制度共性，對海南自貿港和域外自貿港制度進行比較研究，探討域外自貿港建設對建設海南自貿港的啟示。

1 自貿港及其域外發展和制度共性

1.1 自貿港的概念及域外發展簡況

自貿港（全稱自由貿易港）是指設在一國（地區）境內關外，允許貨物、資金、人員自由進出，允許貨物自由儲存、加工和制造等活動，實行免征關稅等稅收優惠的特定區域。自貿港是自由貿易試驗區的升級版，為當今開放水平最高的經濟形態，屬于特殊的海關監管區域。“對于自由貿易港而言，自 1547年意大利在熱那亞設立第一個現代意義的自由貿易港以來，全世界目前已有 600 多個自由貿易港。”[4]當今世界，絕大多數自貿港依靠位置極佳、條件良好的海港空港而建，耳熟能詳的自貿港有中國香港、新加坡、阿聯酋迪拜、德國漢堡、荷蘭鹿特丹、韓國釜山等。自貿港有各種類型，從涵蓋的地理范圍大小區分，可分為港區模式（海港或空港內較小的地理范圍）、港城模式（整個城市作為自貿港）和港產模式（自貿港建設與產業開放、發展相結合）[5]；從功能不同上區分，可分為轉口貿易型（主要功能是為轉口貿易提供自由便利條件）、工貿結合型（為轉口貿易提供便捷條件的基礎上增加加工、制造等其他環節）和綜合型自貿港（功能最齊全,包括國際貿易、加工制造、投融資、國際旅游、現代高新技術等不同業態）[6]。不同類型自貿港因所在國家的國情，地理位置、歷史狀況、法治水平等各種因素不同，各具特色，各顯風采。中國香港和新加坡是公認的自由經濟體，被美國傳統基金會評選為全世界前兩位自由經濟體。迪拜多種商品交易中心連續三年被英國《金融時報》旗下的《外國直接投資雜志》評為“年度全球最佳自貿區”[7]。中國特色自貿港處于探索建立階段，很多制度亟需建立，借鑒中國香港、新加坡、迪拜等比較成功的域外自貿港建設經驗和制度尤為重要。

1.2 域外自貿港的制度共性

（1）高度成熟的法治體系是自貿港的制度基礎。法治是現代社會治理的手段，高度成熟的法治體系是自貿港的基礎和保障。作為最高經濟形態，現代自貿港實現人財物跨境自由流動，需要一套適合制度運行的法治體系。中國香港在《香港特別行政區基本法》的框架下，以普通法為依歸，本地法例為補充，形成了以基本法、司法判例、法律慣例、條例、附屬立法等法律形式的法治體系。新加坡以《自由貿易區條例》和《自由貿易區法案》為基礎確立了完善的法治體系，全面規定了自貿港的制度安排，包括定位、功能、管理體制、優惠制度、監管制度等多個方面[8]。中國香港、新加坡等自貿港基本上是以完善的法治體系為基礎，制定相應法律法規，確立適應自貿港運行的各項制度，構筑了市場競爭規則的基礎，形成以司法解決、調解、商業仲裁等多邊糾紛解決機構，處理國際商業爭端。自貿港內的法治公平公正，不但嚴格依照國內法治理，而且遵從世界貿易組織的相關規則和協定，參照適用世界貿易組織的《貿易便利化協定》關于報關、通關、進口配額、檢驗檢疫等監管環境、海關監管制度、關稅制度，與其他國家或地區簽訂雙邊或多邊協定，約定更優惠的貿易規則。

（2）自由開發的市場環境是自貿港的制度核心。自由開放是現代自貿港的核心特征，離開自由開放的市場環境，自貿港建設無從談起。中國香港、新加坡以及阿聯酋實行自由貿易和金融開放政策，進出口貿易沒有嚴格限制，資金可自由流出流入，實施開放的貨幣政策，貨幣可自由兌換，外匯不受限制。堅持金融服務實體經濟，投資、貿易、金融、資金流動自由，放開利率和外匯管制，金融對外開放，跨境投融資便利化。人員自由流動是自貿港自由開放市場環境的重要內容。中國香港、新加坡、迪拜給游客十分自由的出入境政策，外國居民可以免簽證，停留時間長。人口、勞動力和人才的自由、跨境流動，給自貿港經濟發展帶來巨大活力和利益。例如，阿聯酋發放外籍勞務的工作許可，通過開放簽證提升旅游、教育和醫療業發展水平，有力改善阿聯酋的人才環境，吸引了大量跨國企業總部落戶阿聯酋。

（3）低稅免稅的稅賦政策是自貿港的制度優勢。中國香港、新加坡、迪拜等域外自貿港在稅收調控外部環境上，實行較為優惠的稅收政策，相對附近國家或者地區為較低稅率，在自貿港內的企業享受除企業所得稅等稅收優惠。許多自貿港在向關稅“零稅率”和企業個人所得低稅率這一目標進行優化和努力，使自貿港具有國際競爭力的稅收制度和政策，這是自貿港的優勢所在。假設沒有稅賦的制度優勢，自貿港就可能產生危機。例如，德國漢堡自貿港因歐盟經濟一體化的推進導致其關稅優勢不再，喪失了幾個世紀以來的自由港地位，2013年被迫宣布關閉[9]。

（4）獨具特色的產業優勢是自貿港的制度活力。形成特色產業并占據優勢是繁榮自貿港的永動機，是激發自貿港向縱深發展的制度活力。中國香港經濟的四大龍頭為地產、金融、進出口貿易和旅游產業，其中金融業是最重要的傳統經濟支柱，是中國香港經濟的重要發展動力。新加坡礦產資源困乏, 高度依賴美、日、歐等國外市場，屬外貿驅動型經濟，以電子、石油化工、金融、航運、服務業為主要經濟支柱，旅游業也較發達。迪拜以金融業、石油貿易、貨運業、旅游業、房地產等為主要產業，吸引外資和支撐經濟穩步增長。現代自貿港一般都形成了符合自身特點的優勢產業，獨具特色的產業促進了自貿港的繁榮。

2 海南自貿港和域外自貿港的制度差異

自貿港應當具有完整的法治體系、良好的營商環境、優惠的稅收政策、投融資便利、貨物人員自由流動等基本形態和制度。由于政治、經濟制度和國情上的不同，海南自貿港和域外自貿港還是存在諸多制度差異。

2.1 制度屬性不同

社會屬性不同是海南自貿港和域外自貿港的本質區別。現代自貿港所在的國家絕大多數是資本主義國家，設立的自貿港自然具有資本主義制度屬性。海南自貿港是中央高層部署和推動在中國境內設立的自貿港，必然具有社會主義的屬性。海南建設的是中國特色主義自貿港，既要具備現代自貿港的基本形態和制度共性，又要堅持社會主義的制度屬性。

2.2 具體制度不同

在政治制度、經濟制度、司法制度等具體制度方面，海南自貿港和域外自貿港存在很大區別。政治制度方面，海南自貿港堅持中國共產黨領導下的各民主黨派參加的政治協商制度，黨的領導機構地位是不可動搖，而域外自貿港大部分實行的三權分立代議制政治制度。經濟制度方面，海南自貿港毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，以共有制為主，多種所有制共同發展的制度，而私有制經濟是域外自貿港的主要經濟形式。在司法制度方面，“議行合一”[10]是海南自貿港司法制度的基礎，實行司法獨立行使職權的制度，而域外自貿港是建立在三權分立理論基礎上的司法獨立制度。具體制度的不同表明海南自貿港建設過程中需要處理沖突和矛盾的問題較多。

2.3 制度使命不同

海南自貿港是在中美貿易摩擦和多邊貿易體制受到嚴重挑戰的歷史背景下，由習近平總書記親自謀劃、部署和推動，有全面深化改革開放試驗區的歷史使命。它是黨和國家領導人的宏觀戰略布局，是最高的標桿，是改革的急先鋒，充分展現中國對標世界最高水平的開放形態，對國內其他地區和其他社會主義國家經濟建設具有示范效應。相對而言，域外自貿港一般不承擔改革開放試驗的歷史使命。例如，中國香港是中國在一國兩制體制下實行資本主義的特別行政區，其自貿港建設對國內其他區域經濟發展示范效應不大；新加坡為資本主義國家，國土面積小，基本上是自貿港的范圍；阿聯酋人口資源、國土面積方面受限，國內港口不多，迪拜也不承擔經濟建設試驗的歷史使命。

2.4 制度定位不同

海南自貿港具有綜合性的戰略定位。根據習總書記在慶祝海南建省辦經濟特區30周年大會上的講話，海南自貿區（港）建設的四個戰略定位為：全面深化改革開發試驗區、國家生態文明試驗區、國際旅游消費中心、國家重大戰略服務保障區。海南自貿港不但是要具備自貿港的基本形態，更重要的還在于體現中國特色，符合海南定位。域外自貿港基本上是以低稅賦的方式吸引外資，提供自由開放的營商環境進行投融資，從而成為中轉貨物加工貿易的特殊經濟區，聚焦經濟建設功能和定位，一般不具有國家生態文明試驗的功能，更不會具有國家重大戰略服務保障的定位。

2.5 區位優勢不同

海南自貿港覆蓋面積約為35400平方公里全島區域，為全球面積最大的自貿港。但是，跟域外發達的自貿港相比，海南位于中國南海西北部，背靠北部灣，并非交通樞紐，區位優勢并不明顯，加上建設起步較晚，產業滯后，旅游業沒有優勢，進出口貿易更差，內需不足，市場消費低迷，人才、資金等資源短缺。中國香港面積1104.43平方公里，緊靠祖國大陸，是國際金融中心和貨物轉運中心；新加坡面積為719.1平方公里，地處馬六甲海峽，是連接印度洋和南海重要海上航線的樞紐，為亞太地區最大的轉口港；迪拜面積不到4000平方公里，卻是亞非歐三大洲的交匯點，以轉口貿易發達而著稱。

3 域外自貿港對建設海南自貿港的啟示

自貿港發展歷史悠久，形成了較為成熟的經濟形態。通過以上對新加坡、中國香港、迪拜等當今世界較為成功自貿港的分析和比較，海南自貿港應結合自身條件加以學習和借鑒，從以下幾個方面進行探索建設。

3.1 海南自貿港的構建不能背離社會主義制度

自貿港有社會主義和資本主義自貿港之分。中國是社會主義國家，經濟基礎、政治制度、思想文化與域外自貿港不同。海南自貿港建設是對最高形態的經濟模式和人民幸福生活的追求，是社會主義國家范圍內探索建立的前所未有的創新實踐。中國的社會主義制度決定海南自貿港的發展和推進不能背離社會主義道路，演變成資本主義性質的自貿港。因此，在探索建立自貿港的過程中，海南應當把握好中央賦權和地方事權的界限，協調好黨的領導和經濟自治的關系，平衡好監管和自由的沖突，做到變法有據，建制有章，監管有度，在中央統一部署和國家宏觀統籌之下促改革，求創新，促發展。

3.2 海南自貿港需要創制完整的現代法治體系

自貿港需要以法治為戰略提供引領、推動、規范和保障。新加坡、中國香港、迪拜等域外自貿港均建立了比較完整的法治體系。海南探索中國特色自貿港建設，中央賦予“大膽試，大膽闖、自主改”，涉及到調整領域的法律法規將很多。海南自貿港應做好國家授權、部委規章、地方立法三層聯動，建立適合自由開放市場環境的現代法治體系，對與自貿港無法兼容的國內法律和地方法規進行修訂或解釋，保障市場主體平等自由，促進資本和生產自由流通，保護私權神圣不侵犯，逐步建立現代自貿港法治體系。①請示最高立法機關制定《海南自由貿易港法》使其成為自貿港建設的基本法。“在海南自貿港法律制度創新過程中，要處理好中央立法權與地方立法權之間的關系。”自貿港基本法賦予海南地方立法權，對海南自貿港的經濟自治劃界，是理順中央和地方關系的關鍵。只有把關于自貿港政策內涵和規定轉換成法律法規，寫進自貿港法，海南才能在法律法規賦權的范圍內大膽施政。②協調中央各部委分別出臺部門規章或聯合規定，明確海南自貿港相應權限。③充分利用特區立法權和地方立法權，制定適應現代自貿港的地方性法規，包含平等、中立、主體平等、私權神圣、契約精神、財產保護等各項自由貿易規則、統一開放的市場機制、健全的法規體系、合理規范的稅收秩序等等。④加強對國際經濟和世界貿易規則的學習研究，培養熟悉貨物貿易（GATT1994）、服務貿易（GATS）、知識產權貿易（TRIPS）等國際貿易規則的涉外法律人才，把國際貿易組織規則融入海南自貿港地方法規之中，甚至可以在中央授權領域與其他國家和地區直接簽訂適合海南自貿港的相應協定，豐富自貿港的法治規則體系。

3.3 海南自貿港需要構建優良的現代市場體系

現代市場體系是由各種相互作用、相互聯系的多種要素市場組成的有機聯系的統一整體，自由開放的現代市場體系是域內外自貿港的核心要素和制度。海南應構建中國特色海南實踐的開放型經濟新體制，形成與國際高標準投資貿易規則相適應的管理方式，打造全方位開發新格局，營造良好的市場、政務、法治、人文環境。海南自貿港具體做法為：①實行市場準入承諾即入制，減少政府審批領域。例如，推行“極簡審批”注冊制度，運營監管由企業自行申報，實行年度報告公示制度，市場主體平等待遇和保護制度。②實行各項經濟自由制度，減少政府干涉貿易自由。例如：取消外匯管制、外幣資金自由進出，離岸業務、貿易便利以及投資、金融、結算、融資匯兌等自由。③建立公平競爭制度，約束政府干預市場。競爭中立旨在轉變政府職能，約束政府干預市場的非中性行為。政府部門嚴格規范執法，轉變職能，排除部門利益、集團利益，營造市場博弈、高效透明、一流服務和一流管理的營商環境。④完善司法解決、調解、仲裁等糾紛多元化解決機制，凈化營商環境。法治化的司法環境創造良好的營商環境，是現代市場體系的一部分，是完善產權保護的重要手段。

3.4 政府主導下規劃發展獨具特色的支柱產業

海南自貿港學習域外自貿港，逐漸形成自己的優勢產業。海南雖然處于21世紀海上絲綢之路的中轉地區，但并非處于繁忙的交通樞紐地帶，而且中國香港自貿港和深圳特區近在咫尺，珠港澳大灣區建設如火如荼，海南區位相對而言優勢不明顯。因此，海南應揚長避短，根據自身特點和國家優惠政策，從以下幾方面考慮培育優勢產業。①背靠祖國，加強貨物自由貿易。利用貿易自由和低關稅政策，做好貨物的加工、儲存、制造和中轉服務，激活北部灣經濟區，重點打通廣西和西南地區的貨物流轉通道。②面向世界，做好技術研發與離岸貿易和金融文章。充分利用自貿港的優惠政策，發展人工智能、生物科技、網絡技術、深海科技等現代高新技術，向世界輸出高科技產品。同時利用自由開放的市場做好離岸貿易和離岸金融。③立足本土，利用優勢發展特色產業。海南自貿港具有中國一流的熱帶風光、優良的自然環境以及面積最大的海域，利用良好的環境吸引資本和人才，發展旅游教育產業；利用自貿港面積大的優勢，加大國內外重點院校、科研機構進駐和加強本地高校資源建設同步，以及注重教育資源開發與旅游產業、產學研有機結合；利用海域大的優勢發展現代海洋相關產業，特別是科技含量極高的深海技術行業。

3.5 中央支持下推行減免稅收的特殊稅收制度

低關稅或零關稅是現代自貿港的共同特征，是繁榮國際貿易的重要因素。企業所得稅等稅種及低稅制是吸引外商投資建設的重要優惠政策。海南自貿港應對標中國香港、新加坡、阿聯酋迪拜等域外自貿港，準確定位自貿港稅收政策，在稅收法定原則下，探索自貿港區、內外稅收政策的合理邊界，爭取中央支持推行減免稅收的特殊稅收制度。在事關企業切身利益的稅種設置，稅率制定方面，實施并給出具體政策和實施方案。同時，在稅收優惠政策實施過程中，海南應做好境內關外的監管，避免給內地經濟造成不必要的沖擊。

結 語

自貿港是經濟建設的最高形態，是拉動一個國家經濟繁榮的關鍵區域。新加坡等域外自貿港經過人才、技術、資金和全球產品長期不斷集聚，為適應優勢主導產業更高層次的服務需求，逐步延伸出諸如航運、金融、法律、研發等更為全面的綜合服務功能，繼而成為全球公認的高水平自由貿易港。通過制度比較，海南自貿港應當借鑒和學習域外自貿港的制度優勢，對標世界最高水平的開放形態，對接國際經貿新規則，加快建立海南自貿港的開放型經濟新體制，建立集中統一的市場監管綜合體系，在社會主義的制度框架內創制完整的現代法治體系啊，構建優良的現代市場體系，形成符合本土的優勢產業，成為中國行政、經濟、財政、金融體制創新的試驗田，真正成為中國經濟先行示范區。