縣級人大推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實踐與思考

黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了全面部署。作為基層政權(quán)組織載體的縣級人大，是我國根本政治制度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，關(guān)乎基層民主的實現(xiàn)，關(guān)乎國家政權(quán)的鞏固和發(fā)展，其作用和地位極其重要。加強縣級人大建設(shè)、改進縣級人大工作，在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中發(fā)揮自身優(yōu)勢、體現(xiàn)自身作用、實現(xiàn)職能價值，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、縣級人大是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要參與者和實踐者

國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力。縣級人大作為國家政權(quán)體系的重要組成部分，認真履行選舉、監(jiān)督、決定、任免等職能，本身就是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的參與者和實踐者。

縣級人大代表是由選民直接選舉產(chǎn)生的，工作、生活在群眾中間，與人民群眾有著天然的聯(lián)系，能夠直接聽取群眾意見、反映群眾意愿，能夠及時反映群眾訴求、化解社會矛盾。涇縣人大及其常委會堅持以人民為中心的發(fā)展思想，完善代表聯(lián)系群眾機制，搭建代表履職平臺，通過開展“聚力脫貧攻堅、人大代表在行動”“四級人大代表統(tǒng)一接待選民日”等活動，推動解決難點熱點問題，充分發(fā)揮了代表在推進縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的主體作用。

縣級人大代表人民直接參與各項公共事務(wù)和社會治理，直接參與重大問題的決策，直接參與社會各項事務(wù)的監(jiān)督，體現(xiàn)的是充分落實公民民主權(quán)利，有效保障公民有序政治參與、充分表達意愿，實現(xiàn)有效治理。幾年來，涇縣人大聚焦經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、民生改善等縣域治理的突出問題，拓展監(jiān)督領(lǐng)域，深化監(jiān)督內(nèi)容，創(chuàng)新監(jiān)督方式，努力探索出調(diào)研把脈、專題詢問、跟蹤督辦、約見約談、專項評議的“全鏈條”監(jiān)督模式，充分發(fā)揮人大監(jiān)督在縣域治理中的督促落實作用。

二、縣級人大在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化履職實踐中存在的困難與問題

縣級人大作為基層國家權(quán)力機關(guān)，在推進基層民主政治建設(shè)、擴大公民有序參與、鞏固基層政權(quán)，特別是提高基層治理能力水平方面有很大的作為空間。但是，正因為處于基層，縣級人大也存在一些薄弱環(huán)節(jié)和工作短板，與人大的地位和作用、與人民群眾的期待存在差距。薄弱環(huán)節(jié)和工作短板主要體現(xiàn)在重大事項決定權(quán)行使不夠充分、監(jiān)督實效不夠強、擔當作為不夠多、代表履職素質(zhì)仍待提升、法治思維培養(yǎng)和運用不夠等方面。

三、把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，積極探索縣級人大推進縣域治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新路徑

（一）用“法治化”護航“現(xiàn)代化”，促使權(quán)力運行規(guī)范化，積極推動基層法治建設(shè)。

縣級人大擔負著重要的法治建設(shè)任務(wù)。雖然，縣級人大沒有立法權(quán)，但是，“在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人民代表大會及其常務(wù)委員會決議的遵守和執(zhí)行”，縣級人大要善于運用法治思維、法治方式開展工作。注重以法治的手段服務(wù)大局。如：積極開展立法建議工作，在市級立法進程中發(fā)出“涇縣聲音”、提供“涇縣元素”。涇縣人大提出的《宣紙保護和發(fā)展條例》立法建議，推動市人大常委會出臺《宣紙保護和發(fā)展條例》，不僅確保宣紙產(chǎn)業(yè)發(fā)展步入法制軌道，還將進一步加強對宣紙制作技藝的保護和傳承，促進宣紙產(chǎn)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展，從地方立法層面規(guī)范治理行為，穩(wěn)定治理效能。

加大“法律巡視”力度，開展執(zhí)法檢查，推動法律法規(guī)得到有效執(zhí)行。注重監(jiān)督方式的轉(zhuǎn)變，加大執(zhí)法檢查頻次和力度，發(fā)揮法律監(jiān)督作用。

重點加強財政預(yù)算審查監(jiān)督。預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展，運用詢問等多種監(jiān)督方式，連續(xù)7年對審計查出問題督促整改，并要求整改單位主要負責人向人大常委會報告整改情況。通過調(diào)研、審議和專題詢問，加強對政府債務(wù)特別是隱形債務(wù)的監(jiān)督。依據(jù)預(yù)算法，加強對部門預(yù)算資金安排的監(jiān)督。

（二）用“立體化”解決“一般化”，促使公共決策民主化，推動形成基層共建共治共享社會治理格局。

地方組織法賦予縣級人大討論決定重大事項和在職權(quán)范圍內(nèi)發(fā)布決議決定的權(quán)力，縣級人大可以通過人大規(guī)范性文件的方式，推動重大民生項目建設(shè)和生態(tài)風險防控，為實現(xiàn)基層共建共治共享社會治理提供更加完善的法治保障。

一是發(fā)揮法治手段的社會最大公約數(shù)作用。這幾年，為解決縣內(nèi)青弋江流域亂采亂挖砂石、亂開礦山和公路超限超載、盜采映山紅等破壞資源環(huán)境問題，涇縣十六屆人大六次會議作出了《關(guān)于加強縣域資源環(huán)境保護工作的決定》。連續(xù)6年跟蹤監(jiān)督礦山生態(tài)環(huán)境治理和河道生態(tài)修復(fù)治理。縣政府及有關(guān)職能部門制定河道采砂的禁采區(qū)、開采區(qū)規(guī)劃，促進水源地環(huán)境整治。

二是發(fā)揮人大代表票決制在基層民主政治建設(shè)中的作用。2019年，縣人大常委會認真總結(jié)涇川鎮(zhèn)先行試點經(jīng)驗，作出了《關(guān)于實施人大代表票決民生實事工程工作的決定》，縣十七屆人大五次會議首次開展民生實事工程人大代表票決制工作，使民生實事工程的確定和實施由過去的“為民作主”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝擅褡髦鳌保Υ蛟炜h域治理協(xié)商民主的樣本。

三是發(fā)揮備案審查制度的作用。備案審查制度是國家實現(xiàn)法治統(tǒng)一的重要保障措施。備案審查制度的實效性正在逐步釋放。縣政府《關(guān)于申請〈涇縣經(jīng)濟開發(fā)區(qū)官塘區(qū)域控制性詳細規(guī)劃〉備案的請示》，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)，和總規(guī)不符合，不予備案，確保了縣城規(guī)劃的有效執(zhí)行。

（三）用“剛性化”推進“制度化”，促使勤政廉政常態(tài)化，在任命與使命、信任與責任中擔當作為。

在同級黨委的重視支持和“一府一委兩院”的積極配合下，探索了民主評議和滿意度測評等監(jiān)督工作方式。通過滿意度測評、代表約見、法官和檢察官履職評議等方式，增強監(jiān)督工作的針對性和實效性，確保行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)得到正確行使。如，對政府工作報告落實情況年中問進度、年末問結(jié)果的“一年兩問”，對氣象局、供電公司垂直管理單位的工作評議，對縣工行、農(nóng)行等7個國有和股份制銀行的工作評議，將評議意見交予被評單位辦理并限期整改，將測評結(jié)果報縣委和上級主管部門，增強了人大監(jiān)督的剛性。

堅持黨管干部原則和依法任免有機統(tǒng)一，完善地方國家機關(guān)工作人員任免辦法和“兩院”擬任人員任前考核辦法，要求被任命人員向常委會報告任期內(nèi)工作，扎緊制度的籠子，以增強主動接受監(jiān)督的自覺性。制定提高常委會會議議事質(zhì)量的辦法、審議意見處理辦法，嚴格常委會組成人員出席會議紀律，規(guī)定一年內(nèi)兩次無故缺席會議的就勸辭。嚴格“一府一委兩院”負責人列席會議制度，審議議題涉及兩個以上分管副縣長的，應(yīng)全部到會聽取意見。

（四）用“多元化”避免“模塊化”，促使代表履職能力專業(yè)化，充分發(fā)揮人大代表在縣域治理現(xiàn)代化中的作用。

一是提升代表參與縣域治理的能力水平。打牢政治基礎(chǔ)，嚴把選舉入口關(guān)，從源頭上優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)；打牢制度基礎(chǔ)，制定“雙聯(lián)”、主任接待日、代表約見、履職百分制評價等辦法；打牢服務(wù)基礎(chǔ)，實現(xiàn)代表培訓(xùn)全覆蓋，履職檔案全記錄，每年安排20%代表回原選區(qū)述職。

二是鞏固并拓展代表參與縣域治理的載體平臺。搭建聯(lián)系平臺，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)建有“代表之家”，以選區(qū)為單位建立“村級代表工作站”實現(xiàn)了全覆蓋；搭建活動平臺，連續(xù)8年開展“雙崗建功”主題活動，每年開展兩次“四級人大代表統(tǒng)一接待選民日”活動，開展“千名人大代表大走訪”活動；搭建知情督政平臺，每年舉辦政情通報會。實行5年屆期內(nèi)將所有基層縣鄉(xiāng)人大代表走訪一遍、輪訓(xùn)一遍、常委會會議列席一次、常委會重大活動參加一次的“四個一”工作舉措。

三是充分發(fā)揮代表在參與縣域治理中的作用。在服務(wù)大局中，引導(dǎo)代表就促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展等方面積極履職；在行使職權(quán)中，邀請代表參加專題詢問和電視問政等；在基層治理中，圍繞“辦成率”，實行主任領(lǐng)銜、縣長領(lǐng)辦、部門承辦、工委督辦、代表跟蹤問效的聯(lián)動機制，一些群眾多年盼望的事項得到解決。