基層立法聯(lián)系點(diǎn)：架起民意“連心橋”

基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度是立法走群眾路線的生動(dòng)體現(xiàn)和實(shí)踐載體，可以在立法中充分發(fā)揮接地氣、察民情、聚民智的“直通車(chē)”作用，打通立法民意征集的“最后一公里”。安徽省人大常委會(huì)于2016年12月設(shè)立了首批聯(lián)系點(diǎn)6個(gè)，此后我省基層立法聯(lián)系點(diǎn)如雨后春筍般不斷出現(xiàn)，工作也如火如荼地開(kāi)展起來(lái)，為深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法發(fā)揮了積極作用。

“經(jīng)過(guò)近幾年建設(shè)與發(fā)展，目前我省基層立法聯(lián)系點(diǎn)總體運(yùn)轉(zhuǎn)有序，作用發(fā)揮明顯”，省人大常委會(huì)法工委辦公室副主任馬青介紹說(shuō)，省人大常委會(huì)目前設(shè)立的17個(gè)聯(lián)系點(diǎn)，涵蓋了縣區(qū)人大常委會(huì)、檢察院、法院、律師事務(wù)所、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、高校法學(xué)院等單位，覆蓋面廣，在基層有一定的影響力，省人大常委會(huì)為所有聯(lián)系點(diǎn)頒發(fā)了牌匾，并發(fā)文公告。聯(lián)系點(diǎn)單位中，有專門(mén)從事法律執(zhí)法工作的，有從事基層綜合工作的，體現(xiàn)了代表性和多樣性，兼顧了不同的地域、行業(yè)和領(lǐng)域。有相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的人員，具備履行工作職責(zé)所需的基本條件。基層立法聯(lián)系點(diǎn)收到省人大專門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)征求意見(jiàn)的法規(guī)草案后，能夠及時(shí)組織調(diào)研，收集整理意見(jiàn)，按規(guī)定時(shí)限報(bào)送。

把百姓建議反映上去

“舌尖上的安全”是人民群眾特別關(guān)心的問(wèn)題，今年4月29日，修訂后的《安徽省食品安全條例》由安徽省十三屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)，食品安全再次成為熱點(diǎn)話題。固鎮(zhèn)縣人大常會(huì)作為基層立法聯(lián)系點(diǎn)，參與了條例修訂的意見(jiàn)收集工作。“怎么規(guī)范食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為？怎么加強(qiáng)食品安全監(jiān)督管理？食品安全與人民群眾有著最直接最密切的關(guān)系，立法過(guò)程備受關(guān)注。”固鎮(zhèn)縣人大常委會(huì)監(jiān)司工委主任殷浩月說(shuō)，“要把老百姓的建議原汁原味地反映上去。”

為了收集最真實(shí)的民意，固鎮(zhèn)縣人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)除做好向各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣直單位、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者征求意見(jiàn)建議工作外，還組織人員深入蚌埠市人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)固鎮(zhèn)縣連城鎮(zhèn)禹廟村，與村“兩委”干部、正在田間地頭勞作的農(nóng)民、在馬路邊擺攤設(shè)點(diǎn)的小商販等基層群眾進(jìn)行交流、溝通，圍繞省人大常委會(huì)食品安全立法宗旨、重點(diǎn)內(nèi)容以及與基層群眾平時(shí)生活密切相關(guān)的條款等，向他們進(jìn)行講解宣傳，鼓勵(lì)他們提意見(jiàn)建議。

合肥市瑤海區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)就《合肥市公共資源交易管理?xiàng)l例（修訂草案）》舉行征求意見(jiàn)座談會(huì)。

殷浩月說(shuō)，了解到這些以后，群眾關(guān)注食品安全立法的積極性高漲。經(jīng)常接送孩子上學(xué)的家長(zhǎng)對(duì)學(xué)校周邊的小食品攤討論非常熱烈。他們反映，這些小食品攤的食物迎合孩子們的口味，有的孩子在家不吃早飯就為了來(lái)吃這些食物。而放學(xué)后，孩子們更是成群結(jié)隊(duì)地來(lái)買(mǎi)這些吃的。孩子們吃得興高采烈津津有味，而家長(zhǎng)們卻總是懸著一顆心：這些食物究竟干凈不干凈？衛(wèi)生不衛(wèi)生？有沒(méi)有安全保障？

“希望對(duì)這些小食品攤加大監(jiān)管力度”。了解到群眾的一致呼聲后，固鎮(zhèn)縣人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)在上報(bào)省人大常委會(huì)的修訂建議中提出，在第五章“法律責(zé)任”第八十六條中增加“小餐飲、食品攤販未辦理備案的”這一處罰情形。

“通過(guò)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，百姓對(duì)立法有了更多了解。”殷浩月說(shuō)，“建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)就是為了將聽(tīng)取意見(jiàn)的觸角延伸到基層，進(jìn)一步提高立法質(zhì)量。”

不僅要傳遞群眾聲音，還要關(guān)注不同群體的立法心聲。“要從不同方面征集意見(jiàn)。今年8月，合肥市人大常委會(huì)來(lái)我區(qū)開(kāi)展《合肥市非機(jī)動(dòng)車(chē)管理?xiàng)l例》立法調(diào)研，我們充分發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)的作用，走訪了瑤海區(qū)國(guó)際汽車(chē)城汽摩配銷售市場(chǎng)，了解經(jīng)營(yíng)戶對(duì)部分法規(guī)條款的建議和意見(jiàn)，暢通了非機(jī)動(dòng)車(chē)消費(fèi)者和企業(yè)經(jīng)營(yíng)者有序參與立法的渠道。”瑤海區(qū)人大常委會(huì)監(jiān)司工委主任盛敢說(shuō)，基層立法聯(lián)系點(diǎn)要激發(fā)公眾參與立法實(shí)踐積極性，真正實(shí)現(xiàn)“人民有所呼，立法有所應(yīng)”。

讓專業(yè)意見(jiàn)滲透進(jìn)來(lái)

立法工作往往涉及專業(yè)領(lǐng)域的問(wèn)題，注重征集專業(yè)人士的意見(jiàn)，也是科學(xué)立法、民主立法的重要方面。

淮北市基層立法聯(lián)系點(diǎn)安徽亞星律師事務(wù)所主任趙德宏告訴記者，在國(guó)歌法草案公開(kāi)征求意見(jiàn)期間，他們通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，很多人認(rèn)為國(guó)歌是弘揚(yáng)中華民族精神的重要載體，是進(jìn)行愛(ài)國(guó)主義教育的鮮活教材。制定一部專門(mén)的國(guó)歌法，通過(guò)國(guó)家立法對(duì)國(guó)歌的奏唱場(chǎng)合、奏唱禮儀和宣傳教育等進(jìn)行規(guī)范，維護(hù)國(guó)家尊嚴(yán)，提升公民的國(guó)家觀念和愛(ài)國(guó)意識(shí)，十分必要。

為此，安徽亞星律師事務(wù)所組織部分律師、有關(guān)人士和群眾對(duì)《國(guó)歌法》草案進(jìn)行了廣泛討論，并進(jìn)行梳理、歸納，提出了7條修改建議。如第三條第二款“一切公民和社會(huì)組織”提法不周延，建議借鑒《民法總則》的規(guī)定，改為：公民、法人和非法人組織。第七條“規(guī)定時(shí)點(diǎn)”是什么時(shí)點(diǎn)，該時(shí)點(diǎn)由誰(shuí)規(guī)定應(yīng)明確；第十四條，應(yīng)借鑒《國(guó)旗法》的規(guī)定，對(duì)惡意修改國(guó)歌歌詞或者故意以歪曲、貶損的方法奏唱國(guó)歌，情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究刑事責(zé)任等。在最終頒布的《國(guó)歌法》第十三條明確了國(guó)慶節(jié)、國(guó)際勞動(dòng)節(jié)等重要的國(guó)家法定節(jié)日、紀(jì)念日，中央和省、自治區(qū)、直轄市的廣播電臺(tái)、電視臺(tái)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)務(wù)院廣播電視主管部門(mén)規(guī)定的時(shí)點(diǎn)播放國(guó)歌。第十五條規(guī)定了在公共場(chǎng)合，故意篡改國(guó)歌歌詞、曲譜，以歪曲、貶損方式奏唱國(guó)歌，或者以其他方式侮辱國(guó)歌的，由公安機(jī)關(guān)處以警告或者十五日以下拘留；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。

在《安徽省商會(huì)條例》立法征求意見(jiàn)建議的過(guò)程中，固鎮(zhèn)縣人大常委會(huì)基層立法聯(lián)系點(diǎn)就有關(guān)商會(huì)設(shè)立調(diào)解組織、開(kāi)展人民調(diào)解工作的規(guī)定，既充分征求縣總商會(huì)和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)商會(huì)分會(huì)的意見(jiàn)建議，又與縣內(nèi)公眾認(rèn)可的執(zhí)業(yè)律師等法律服務(wù)專業(yè)人士商談，聽(tīng)取他們對(duì)商會(huì)承擔(dān)人民調(diào)解事務(wù)的意見(jiàn)建議。

“要讓專業(yè)的意見(jiàn)滲透到法律條款中。”殷浩月表示，對(duì)于一些涉及特定知識(shí)和專業(yè)領(lǐng)域的立法，在廣泛征集基層民意的同時(shí)，積極征集專業(yè)人才的意見(jiàn)，對(duì)于提高立法建議的采納率大有益處。

盛敢認(rèn)為，基層立法聯(lián)系點(diǎn)堪稱民意“直通車(chē)”，可以充分吸納律師、工程師、專家學(xué)者等專業(yè)人士的專業(yè)意見(jiàn)。如今立法往往越來(lái)越趨向?qū)I(yè)化，必須充分重視吸納專業(yè)人士的專業(yè)意見(jiàn)，讓立法建議更加專業(yè)化、更具有決策參考價(jià)值。瑤海區(qū)人大常委會(huì)制定了《關(guān)于加強(qiáng)基層立法聯(lián)系點(diǎn)人才庫(kù)建設(shè)的通知》，將轄區(qū)內(nèi)政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、熱心公益事業(yè)、具有一定的專業(yè)知識(shí)和調(diào)研能力的人才吸收到人才庫(kù)中。目前，已經(jīng)建立了由人大代表、黨政機(jī)關(guān)、法律機(jī)構(gòu)、非公組織、各類專業(yè)人才和社區(qū)群眾組成的共390人的基層立法聯(lián)系點(diǎn)人才庫(kù)，承擔(dān)地方人大立法工作前期的調(diào)研和征求意見(jiàn)工作。

使民意渠道暢通起來(lái)

立法，在很多人眼中是一件“高大上”的事情，基層立法聯(lián)系點(diǎn)的建立，就是讓立法工作走進(jìn)尋常百姓家，但公眾參與度不高，征集的立法意見(jiàn)、建議針對(duì)性不強(qiáng)等問(wèn)題還不同程度地存在。怎樣讓立法更多體現(xiàn)“群眾聲音”“群眾經(jīng)驗(yàn)”？3年來(lái)，安慶市迎江區(qū)先鋒社區(qū)基層立法聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行了積極探索和實(shí)踐，充分發(fā)揮了民意“直通車(chē)”的作用。

2018年7月20日，安慶市迎江區(qū)先鋒社區(qū)工作人員利用化解糾紛的機(jī)會(huì)，向當(dāng)事人征求對(duì)《安徽省多元化解糾紛促進(jìn)條例（草案修改稿）》意見(jiàn)建議。

小社區(qū)，大窗口。先鋒社區(qū)黨委書(shū)記盧萍說(shuō)，法律的生命力在于實(shí)施，只有“接地氣”的法律，實(shí)踐中才能行得通、真正管用。為暢通民意渠道，作為基層立法聯(lián)系點(diǎn)，先鋒社區(qū)展開(kāi)了積極探索和創(chuàng)新，一是敞開(kāi)大門(mén)收集意見(jiàn)，二是搭建“一體兩翼”的組織架構(gòu)，三是完善探索匯集民意集中民智的方式。他們利用轄區(qū)企事業(yè)單位較多、性質(zhì)多樣的優(yōu)勢(shì)，在學(xué)校、醫(yī)院、超市、市場(chǎng)、特色街巷以及人口流動(dòng)較為密集的地方多設(shè)置流動(dòng)立法建議收集箱，讓信息渠道分布得更廣泛。此外進(jìn)一步加強(qiáng)社區(qū)之間的緊密聯(lián)系，由先鋒社區(qū)輻射到迎江區(qū)的各個(gè)社區(qū)、各個(gè)村，點(diǎn)面結(jié)合，真正把立法建議采集工作深入到廣大群眾之中，把群眾聲音反映上來(lái)。

從法理的角度講，以民意為基石的立法工作更要走群眾路線，這就要求立法充分吸納民意，實(shí)行開(kāi)門(mén)立法，廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)。2019年6月，在征集《安徽省宗教事務(wù)條例（修訂草案）》修改意見(jiàn)時(shí)，為使民意最大限度地上達(dá)立法機(jī)關(guān)，固鎮(zhèn)縣人大常委會(huì)立法聯(lián)系點(diǎn)特別關(guān)注了特殊群體的聲音。他們深入縣內(nèi)各宗教團(tuán)體、重點(diǎn)宗教活動(dòng)場(chǎng)所，與各宗教團(tuán)體負(fù)責(zé)人、宗教活動(dòng)場(chǎng)所管理組織成員、各宗教教職人員及部分信教群眾面對(duì)面分析討論法規(guī)內(nèi)容，就涉及權(quán)利、義務(wù)的內(nèi)容逐條斟酌，了解他們的所需所盼，鼓勵(lì)他們提意見(jiàn)建議。“民意渠道的暢通是科學(xué)立法、民主立法的基礎(chǔ)，也是發(fā)揮好基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度的關(guān)鍵所在。”殷浩月說(shuō)。

趙德宏表示，立法質(zhì)量的提高，需要公眾廣泛的立法參與，而我國(guó)人口基數(shù)大，不同人員對(duì)立法需求不同，因此立法機(jī)關(guān)難以準(zhǔn)確接收到所有人、所有利益團(tuán)體的立法意見(jiàn)。基層立法聯(lián)系點(diǎn)是基層民眾參與立法的有效途徑，民意渠道暢通起來(lái)，才能使立法更好地反映原汁原味的基層民意，讓“高大上”的立法更接地氣。