社會-生態系統視角下的中國國家公園可持續旅游新范式探索

楊子江，謝 兵，何 雄

(云南大學 建筑與規劃學院，昆明 650500)

改革開放以來，生態文明建設的重要性愈發突顯，尤其是十九大以后，習近平生態文明思想為我國生態文明建設提出了新的要求，指明了新的方向。國家公園體制改革作為整個生態文明體制改革任務中進展最快、成果最顯著的綜合性改革受到社會各界廣泛關注(1)王毅、黃寶榮《中國國家公園體制改革：回顧與前瞻》，《生物多樣性》2019年第2期，第117-122頁。。在過去的幾年中，什么是適合我國國情與國家公園體制的旅游發展模式，成為管理者和研究者爭論的熱點和焦點。

國家公園可持續旅游發展作為國家公園體制的核心改革任務之一，既是自然保護地體系建設的重要突破口，也是生態文明體制改革的重點創新路徑探索。可持續發展是國家公園建立的初衷，也是一直困擾國家公園建設者和管理者的終極難題，國家公園的旅游發展是整個國家公園系統可持續發展的重中之重。“社會-生態系統”(Social-Ecological Systems, SESs)被認為是當前可持續發展科學最理想的研究單元(2)William C. Clark, “Sustainability science:A room of its own”, Proceedings of National Academy of Sciences of USA 104, no. 6(February 2007): 1737-1738.，其實質是一個地理空間內的社會子系統、生態子系統及其之間的耦合效應。我國國家公園是滿足這種特征的典型地理空間單元，其廣袤的生態環境和豐富的生態資源等自然要素構成了國家公園的生態子系統，同時國家公園境內的原住民、游客等使用者及其經濟社會活動等人為要素構成了國家公園的社會子系統，而旅游活動是將這兩個子系統進行聯系、結合或交互的橋梁與媒介。因此，借助這一理論框架對我國國家公園體制建設過程中存在的關鍵障礙進行分析，從而探索一種可以推動我國國家公園可持續旅游發展的新范式是創新的研究視角和科學的思考方向。

一 旅游發展與國家公園

2015年9月發布的《生態文明體制改革總體方案》指出：“國家公園實行更嚴格保護，除不損害生態系統的原住民生活生產設施改造和自然觀光科研教育旅游外，禁止其他開發建設，保護自然生態和自然文化遺產原真性、完整性。”(3)中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，中華人民共和國中央人民政府網，2015年9月21日發布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/guowuyuan/2015-09/21/content_2936327.htm。2017年《建立國家公園體制總體方案》提到：“國家公園的首要功能是重要自然生態系統的原真性、完整性保護，同時兼具科研、教育、游憩等綜合功能。”(4)中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》，中華人民共和國中央人民政府網，2017年9月26日發布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/26/content_5227713.htm。2019年6月，《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》則規定：“在保護的前提下，在自然保護地控制區內劃定適當區域開展生態教育、自然體驗、生態旅游等活動，構建高品質、多樣化的生態產品體系。”(5)中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，中華人民共和國中央人民政府網,2019年6月26日發布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm。其中關于旅游活動的表述經歷了從“旅游”到“游憩”再到“生態旅游”的變化，但都未對旅游的科學內涵作出界定或解讀，導致國家公園各試點區在落實文件精神時出現偏差。因此，只有科學解讀國家公園與旅游發展的關系，才能為我國國家公園旅游發展管理方案提供可靠的借鑒或參考。

國家公園與旅游的關系一直存在爭議。1872年美國《黃石國家公園法案》的頒布標志著世界上第一個國家公園的誕生，同時也傳達出一個重要信號：國家公園將作為全美人民游憩娛樂的公共土地(6)Alfred Runte, National Parks: the American experience， 4th ed. (New York: Taylor Trade Publishing, 2010), 29-41.。從國家公園出現的早期，旅游就是最主要的支撐要素；從立法上看，旅游是國家公園體系的主要功能(7)理查德·巴特勒、斯蒂芬·博伊德《旅游業與國家公園——問題與影響》，張凌云等譯，華中科技大學出版社2019年版，第3頁。。然而，國家公園本質上是一種自然資源保護模式，與需要進行資源開發的旅游活動存在天然矛盾。縱觀世界國家公園發展史，反對旅游業在國家公園內發展的聲音一直存在，其根源在于不論何種形式的旅游活動都必然會對國家公園的生態保護產生負面影響。為了防止生態環境惡化，國家公園越來越側重發展那些被標以“可持續”“負責任”和“有環保意識”的旅游類型(8)理查德·巴特勒、斯蒂芬·博伊德《旅游業與國家公園——問題與影響》，第167頁。。要結束國家公園與旅游這種矛盾的關系，首先必須對相關概念的科學內涵作出正確認識，尤其重要的是認識“旅游與可持續發展”的關系以及定義“國家公園的可持續旅游”。

(1)旅游與可持續發展

目前，學術界對旅游與可持續發展的聯系主要有兩種觀點：一種是“可持續發展背景下的旅游”，另一種是“可持續旅游”。前者指旅游已經得以發展并可以在一個地區(社區、環境)以這種方式和同等規模保持下去，保持的時段是無限的，而且不會引起環境(人文和自然)的改變和退化，而后者指一種能在無限時段中保持存在的特定旅游形式(9)理查德·巴特勒、斯蒂芬·博伊德《旅游業與國家公園——問題與影響》，第170頁。。二者都提倡一定空間范圍內旅游活動的長時間維持與發展，明顯的區別在于前者更強調旅游與整個系統中其他要素間的相互作用，比如它關注旅游活動賴以發展的環境背景及對其帶來的改變和退化影響；相對地，后者主要聚焦在旅游業態本身，獨立性意味更強。

“可持續發展背景下的旅游”的觀念追求一種基于社會、生態和經濟復合系統保持相對穩定狀態下的旅游開發模式，它更強調綜合性與系統性，將旅游作為整個系統的一部分展開討論，重點在于探索一種系統框架下的旅游發展標準、原則、規劃或管理模式；而“可持續旅游”的觀念本質上在尋求一種可以適應所有情境的具體旅游形式，這意味著可持續旅游的應用在某種意義上被轉換成旅游替代形式的探尋，與這一觀念相匹配的是對一些有選擇的旅游類型的討論，如“生態旅游”“自然旅游”和“特殊興趣旅游”等(10)理查德·巴特勒、斯蒂芬·博伊德《旅游業與國家公園——問題與影響》，第171頁。。

(2)國家公園的可持續旅游

國家公園語境下的可持續旅游應是“可持續發展背景下的旅游”，它強調旅游活動對社會-生態系統尤其是其中的生態系統的影響處于恰當的程度和可控的范圍，核心是確保國家公園的生態系統能長期維持在一種穩定狀態，這也是國家公園生態系統保持統一性的基礎。但是長期以來，人們關于國家公園領域的可持續旅游的關注度被引向了“生態旅游”這一特定旅游形式，甚至用它代表旅游的可持續形式。但是生態旅游或探險旅游等特殊旅游形式中既存在符合可持續發展的部分，同時也存在不具備可持續性的部分，只是比例有所不同。因此，可持續旅游并不能被已知的任何一種具體旅游形式覆蓋，而我們需要做的是基于可持續發展的概念框架，建立一個動態的標準、原則、規劃和管理體系。

總而言之，不論未來使用“可持續旅游”“生態旅游”還是其他表達形式，應首先對其科學內涵作出界定，將國家公園語境下的旅游發展向“可持續發展背景下的旅游”這一概念靠攏，避免繼續走入探索某一替代性旅游形式的歧途。

二 社會-生態系統視角下中國國家公園實現可持續旅游發展面臨的主要障礙

2015年《建立國家公園體制試點方案》的發布開啟了我國國家公園體制的實踐探索；2017年9月發布的《建立國家公園體制總體方案》標志著我國國家公園體制頂層設計初步完成；同年10月，黨的十九大報告進一步明確了國家公園的定位和作用，國家公園體制建設進入實質性推進階段(11)黃寶榮等《我國國家公園體制試點的進展、問題與對策建議》，《中國科學院院刊》2018年第1期，第76-77頁。。截至2019年12月，我國共批準設立了10個國家公園試點區，包括三江源、東北虎豹、大熊貓、神農架、武夷山、錢江源、湖南南山、北京長城、香格里拉普達措和海南熱帶雨林國家公園，涉及青海、吉林、海南等12個省，試點總面積約22萬平方公里，占陸域國土面積的2.3%(12)姚亞奇《國家公園體制試點交出哪些“成績單”》，新華網，2020年1月9日發布，2020年2月8日訪問，http://www.xinhuanet.com/politics/2020-01/09/c_1125437608.htm。，國家公園體制試點成效日益顯現。

但是我國國家公園體制的建設并非一帆風順，以試點的方式推進國家公園體制建設的重要原因之一就是基于對可能遇到的困難的預判。2017年7-8月開展的中央環境保護督查組云南省巡視工作，發現香格里拉普達措國家公園試點區內仍然存在違規項目建設、過度旅游開發等現象，督查組責令其立即關停生態破壞嚴重的碧塔海及彌里塘亞高山牧場景區。類似嚴重的問題催化了《建立國家公園體制總體方案》的提前發布(13)蘇楊《事權統一、責權相當,中央出錢、指導有方——解讀〈建立國家公園體制總體方案〉之一》，《中國發展觀察》(增刊)2017年第3期，第95-102頁。。《建立國家公園體制總體方案》從國家綱領性文件的層面再次強調了國家公園的功能定位，由“更嚴格的保護”變為“最嚴格的保護”(14)中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》，中華人民共和國中央人民政府網，2017年9月26日發布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/26/content_5227713.htm。，并將試點區建設延長至2020年。因此，有必要從社會-生態系統的視角分析我國國家公園的旅游發展，以剖析當前國家公園體制建設過程中旅游發展暴露出來的主要障礙。

(一)關鍵概念模糊不清

旅游是國家公園社會-生態系統內部發生聯系的重要橋梁與耦合媒介，清晰認識和界定國家公園旅游活動的概念和性質是探索整個國家公園社會-生態系統運行機制的前提和基礎。從國家公園試點區的建設情況來看，目前最容易出現的問題之一就是相關基礎概念模糊不清。一是對旅游業態科學內涵的理解出現偏差，將“大眾觀光旅游”等傳統的旅游形式等同于整個旅游業態。例如云南省政府在開啟“國家公園”地方性探索的初期，將“國家公園”作為一個新的旅游牌子來發展傳統大眾旅游，而在中央明確國家公園“保護為主、全民公益性優先”的性質后，試點區又刻意回避“旅游”這個詞，代之以“游憩”等詞匯表述，這是“旅游”詞義外延弱化的表現(15)蘇楊《國家公園發展旅游的方式得到明確——解讀〈建立國家公園體制總體方案〉方案之三(上) 》，《中國發展觀察》2017年第23期，第56頁。。二是將“可持續發展背景下的旅游”與“生態旅游”等特定旅游模式的概念相混淆，將特定的替代性旅游形式等同于可持續背景下的旅游發展方式。如2018年批復的《三江源國家公園總體規劃》中，就明確提出“通過特許經營的方式適度發展生態旅游”(16)國家發展改革委關于印發《三江源國家公園總體規劃的通知》，中華人民共和國中央人民政府網，2018年1月17日發布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/xinwen/2018-01/17/content_5257568.htm。，但并未對“生態旅游”作出概念界定或解讀，在一定程度上反映出試點區對國家公園語境下的可持續旅游相關概念模糊不清，仍將其作為一種產業輔助手段而非發展方式。

(二)對國家公園社會-生態系統耦合作用機制理解有限

國家公園社會-生態系統構建的核心難題在于理解和掌握整個系統內部的耦合機制，而探索一條適合國家公園旅游可持續發展的實現路徑是其中最關鍵的組成部分之一，這無疑是個復雜而又龐大的系統工程。我國國家公園是由自然生態系統、歷史文化系統、社會經濟系統、多重資源管理系統、利益交錯的周邊社區系統等多要素、多類型、多層級組成的復雜系統(17)吳承照、賈靜《基于復雜系統理論的我國國家公園管理機制初步研究》，《旅游科學》2017年第3期，第25頁。，而具體到每個國家公園試點區，情況又有所不同。例如在進行社會-生態系統構建時，以生物多樣性保護為主要目的的東北虎豹國家公園與以歷史人文景觀保護為主的北京長城國家公園在要素分析、子系統搭建和耦合機制等方面就存在顯著不同。到目前為止，“黑箱管理模式”仍適用于描述各國國家公園引導和控制旅游發展的管理現狀。原因在于，面對國家公園這一復雜的社會-生態系統，目標和結果相對容易獲知，管理手段也可以不斷提出和嘗試，但目標、手段和結果之間的相互作用機制卻模糊不清，無法實現精準有效管理(18)向寶惠、曾瑜皙《三江源國家公園體制試點區生態旅游系統構建與運行機制探討》，《資源科學》2017年第1期，第50-60頁。。出現嚴重問題后才采取補救措施，其實不單單出現在我國云南的普達措國家公園試點區，即便在國家公園系統發展相對成熟的美國，由于缺少對國家公園社會-生態系統的足夠認知和面向管理目標的科學實現路徑以及不恰當的管理手段，造成國家公園系統功能紊亂的情況屢見不鮮。比如黃石國家公園著名的“獵狼”運動，造成了麋鹿等生物數量的大幅度不可控增減等生物鏈失衡的后果；又比如優勝美地國家公園核心區赫奇赫奇谷水壩建設導致的嚴重生態環境破壞(19)Alfred Runte, National Parks: the American experience， 29-41.。類似的問題在我國國家公園試點區乃至整個自然保護地體系中也普遍存在。因此，只有加強對國家公園社會生態-系統耦合機制的理解和把握，才能深入探索適合我國國情的可持續旅游實現路徑。

(三)系統外部支撐和調控機制不健全

即便國家公園社會-生態系統得以構建完善，仍然需要強有力的外部保障機制加以支持和控制。這里說的外部保障機制主要涉及明晰的產權制度、健全的法律制度和長效的監測機制。我國國家公園體制各試點區組成成分相對復雜，周邊自然保護地權屬混亂，短期內難以實現統一事權的目標。明晰的產權制度是理順國家公園系統的基礎(20)蘇楊《事權統一、責權相當,中央出錢、指導有方——解讀〈建立國家公園體制總體方案〉之一》，《中國發展觀察》(增刊)2017年第3期，第95-102頁。，是全面梳理國家公園社會-生態系統各構成要素的必要條件，是我國國家公園體制建設順利開展的重要依據和保障。當前我國關于國家公園自然保護地的單行法尚未出臺，專項立法以及與國家公園旅游發展相關的行政法規、部門規章或行業標準仍需完善，對引導和控制國家公園社會-生態系統的運行造成了很大障礙。目前三江源等國家公園試點區已陸續啟動立法工作，但距離專項立法全面覆蓋、旅游等各項活動開展有法可依的目標仍有很長的路要走。長效的監測機制是引導國家公園社會-生態系統處于相對穩定狀態的重要手段和保障措施，通過對國家公園生態系統和社會系統各要素的長期監測，才能驗證系統耦合機制是否符合可持續性原則，才能引導國家公園系統朝著更科學的方向運行。當前我國國家公園各試點區普遍缺乏長效監測機制，現有的少量監測站也存在側重內容相對片面、監測周期較短等問題，因此全面而長效的監測機制是各國家公園試點區亟需建立的外部保障機制。

三 我國國家公園實現可持續旅游發展的新范式探索

通過社會-生態系統視角對我國國家公園體系進行分析發現，當前國家公園試點區建設過程中主要存在對國家公園旅游發展相關概念模糊不清、缺乏對社會-生態系統耦合機制的整體性思考以及系統構建的外部保障機制不足三大障礙。針對上述情況，可以從明確國家公園可持續旅游發展目標、在社會-生態系統整體框架下探索可持續旅游實現路徑以及構建有效的系統外部支撐和保障制度三個方面入手。

(一)明確可持續旅游發展目標

明確宣示國家公園具體的可持續旅游發展目標，是國家公園管理者和旅游經營者必須承擔的職責和任務，因為只有這樣才能使國家公園的可持續旅游發展與其自身獨特價值相匹配，才能有助于識別和判定預期的管理目標能否實現，才能有助于形成國家公園管理的自我監督和公眾監督。在國家公園的總體規劃或重要管理文件中采用“生態旅游”的概念來簡單代替國家公園可持續旅游發展目標與內容是難以讓人信服的。

國家公園可持續旅游發展的最終目標應是對保護區進行長遠保護，這既是由國家公園設立的基本使命所決定，也是客觀上的必然需求。在國家公園環境內，任何形式的可持續性都應首先基于國家公園社會-生態系統的可持續性(21)理查德·巴特勒、斯蒂芬·博伊德《旅游業與國家公園——問題與影響》，第172頁。。旅游是在實際社會-生態系統中運行的，旅游的任何影響都會對國家公園系統產生作用，維持整個國家公園系統長期處在一種穩定狀態，是國家公園可持續旅游存在的前提和基礎。在總體目標之下，不同的國家公園應設立不同的可持續旅游發展目標。這些目標可能會因為國家公園所具有的獨特價值不同而不同，但都應該包含生態子系統目標和社會子系統目標，只是側重點和優先級有所不同。這些目標應在國家公園利益相關各方之間進行討論并取得共識，盡可能明確可持續旅游對國家公園、當地社區和游客等可能帶來的積極影響或改變。

(二)在社會-生態系統整體框架下探索國家公園可持續旅游的實現路徑

即使國家公園管理者、旅游運營方和各利益相關者成功提出具體并被廣泛接受的可持續旅游發展目標，但在國家公園這樣復雜的社會-生態系統中要最終實現提出的目標是一項艱巨的任務。可持續發展的理念和原則雖然已被廣泛接受和認可，但關鍵在于執行，即要把這些理念和原則有效地貫徹下去。從超過百年的國外公園管理實踐經驗來看，如何正確認識和理解國家公園生態系統與社會系統之間的多元互動和耦合機制，是國家公園管理者貫徹和執行可持續發展原則和理念時面臨的真正難題與挑戰。

國家公園的旅游發展依托自然資源與生態環境而存在，是連接自然生態與人類社會發展的媒介與橋梁，發揮著協調與平衡國家公園資源保護與社區、地區發展間矛盾的關鍵作用。國家公園的旅游作為公園系統中的一個要素，在可持續性的大布局中，如果只關注自身，忽略了與其他要素的關聯，必將是不可持續的。國家公園具有生態保護、科研、教育、游憩與社區發展等功能，但在過去的研究中，往往將其各項功能作為割裂的個體加以實現。如特許經營、游客管理、公眾支持等傳統游憩管理方法和手段基本上只聚焦游憩功能本身，即便對生態保護、教育等其他功能有所涉及，但是在缺乏統一的組織視角或理論框架的情況下，難免出現重復、遺漏甚至自相矛盾。

社會-生態系統被認為是可持續發展科學最理想的研究和分析框架，在有效解讀和設定國家公園系統結構、功能與目標的基礎上，系統整合特許經營、環境教育、分區利用、游客管理、公眾支持、社區參與等傳統經典旅游管理手段與機制(22)向寶惠、曾瑜皙《三江源國家公園體制試點區生態旅游系統構建與運行機制探討》，《資源科學》2017年第1期，第50-60頁。，從國家公園社會-生態系統發展目標、原則和理念的角度對其進行增減修訂，優化旅游產品結構、旅游要素結構及旅游產業結構(23)胡北明、黃俊《中國旅游發展70 年的政策演進與展望——基于1949-2018 年政策文本的量化分析》，《四川師范大學學報(社會科學版)》2019年第6期，第72頁。，將為國家公園旅游實現可持續發展提供全新方法與路徑。這就意味著，國家公園所有的規劃管理目標都是基于完整的社會-生態系統視角，根本上改變了以往各行其是的局面。國家公園的旅游發展作為這些規劃管理目標的重要組成部分，既需要契合整個國家公園社會-生態系統的規劃管理總目標，又必須與系統中其他規劃管理子目標進行有機互動或聯合，而國家公園的旅游發展將作為一個社會-生態子系統來實現內部管理要素的系統協調與互動聯合。例如基于社會-生態系統中的社會可持續發展視角，國家公園旅游發展可以與社區發展有機結合，通過一定的職業培訓，把當地居民納入旅游發展服務系統中來，使旅游發展帶來的就業機會和經濟收入造福于社區發展，改變以往依靠生態補償等相對單一的社區發展手段，同時也把社區居民從旅游發展的受害者轉變為受益者。與此同時，在國家公園旅游發展的社會-生態系統內，社區參與可以與環境教育相結合，即在前期職業培訓時，相應地進行生態環境保護思想的傳播和教育，借此將社區居民由環境教育的旁觀者或受教育者轉變為傳播者和教育者。事實上，近年來美國、加拿大等國的國家公園已經逐步引入了基于社會-生態系統的管理理念，并運用于國家公園旅游管理實踐，取得了不錯的成效。

(三)構建有效的系統外部支撐和保障制度

1.產權制度保障

明確產權是全面系統梳理國家公園社會-生態系統各組成要素的基礎和前提。國家公園是自然稟賦或歷史遺存的公共資源，資源所有權通常為全體社會成員共同享有，因此，如何預防“公地悲劇”的發生應當成為管理者和研究者首要關注的問題。從以往我國公共資源依托型景區旅游目的地暴露的問題可以看出，管理者對旅游業發展持有的機會主義發展態度是導致目的地“公地悲劇”不斷發生、旅游發展不可持續的重要根源。國家公園體制試點特別強調確保全民所有的自然資源資產占主體地位，由國家批準設立并主導管理，明確國家公園是中央政府事權，國家公園內全民所有的自然資源資產所有權由中央政府和省級政府分級行使的制度設計(24)中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《建立國家公園體制總體方案》，中華人民共和國中央人民政府網，2017年9月26日發布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2017-09/26/content_5227713.htm。，就是希望通過徹底解決產權問題為國家公園實現可持續發展掃清障礙。

2.立法制度保障

完備的法律體系是引導和控制國家公園社會-生態系統科學運行的主要依據和保障。我國自然保護地體系情況復雜，涉及不同管理部門與多方利益主體，國家公園主體地位的確立和自然保護地體系的優化升級都離不開全面協調、綜合完備的法律體系保障。從立法層次來看，雖然《中華人民共和國環境保護法》等基本法對生態文明建設有所規定，但仍不足以成為國家公園體制的立法基礎，而當前地方政府針對國家公園試點區發布的行政規章效力較低且適用性不強，同時部門規章、工作指南等專項立法大多仍處于草擬和試點階段(25)呂忠梅《以國家公園為主體的自然保護地體系立法思考》，《生物多樣性》2019年第2期，第128-136頁。。從立法結構來看，國家公園立法需要統籌考慮自然保護地體系立法以便重構自然保護地法律體系、協調各法律部門關系。因此，建立以《國家公園法》等綜合性單行法為基礎，總體規劃、功能分區等部門標準規范或技術規程為指導，地方行政法規為補充的完善法律體系，才能為國家公園社會-生態系統旅游的可持續性發展提供法律制度保障。

3.監測制度保障

全面長效的監測制度是監督國家公園社會-生態系統耦合機制可持續性發展的主要制度手段和措施。針對國家公園生態子系統和社會子系統情況建立監測體系，是驗證國家公園旅游是否符合可持續發展原則的有效手段和引導國家公園可持續旅游正確發展方向的重要保障。監測的目的是通過不同時間點之間的比較發現國家公園系統產生的變化，判定這些變化是出于自然原因，還是人為活動壓力所致。對生態系統和社會系統進行監測，可使管理部門衡量游客等社會系統要素造成的影響是否處于可接受的范圍，以及生態系統要素的改變是否處于可控的階段(26)Parks Canada， Guiding Principles and Operational Policies(Ottawa：Minister of Supply and Services Canada，1994)，56.。監測體系的建立應因不同國家公園的特點而動態調整，如普達措國家公園試點應側重生態承載力監測，東北虎豹國家公園試點應側重動植物多樣性監測，但都應涵蓋生態系統和社會系統兩個方面。同時，監測機構也不宜局限于管理部門內部，應適當引入第三方監測單位(如高校或科研院所等學術機構)，這樣既可以多方印證監測結果的可靠性，又可以為后續學術研究提供案例支撐。

四 結語

2019年6月出臺的《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》(27)中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》，中華人民共和國中央人民政府網，2019年6月26日發布，2020年2月8日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/2019-06/26/content_5403497.htm。預示著我國探索建立國家公園體制的頂層設計已日趨成熟，相信在不久的將來，本文提到的相關改革方向與措施將會得到不斷完善。但在微觀層面上，由于對國家公園社會-生態系統的研究積累有限，缺少系統思考，把生態旅游等替代性旅游形式理解為國家公園可持續旅游的唯一最優解，照搬國外特許經營、環境教育、分區利用、游客管理等傳統管理手段的情況在國家公園試點區普遍存在，如此很難真正實現國家公園生態保護與資源利用平衡，也很難有效預防類似普達措國家公園試點區出現的問題。本文從社會-生態系統視角對我國國家公園體制試點區可持續旅游發展面臨的關鍵障礙進行分析，嘗試從發展理念、實現路徑、制度保障三個方面對其進行歸納解讀，并提出了相應的解決策略。在發展理念維度，明確界定了國家公園社會-生態系統可持續旅游發展的科學內涵，對基于整個國家公園系統的旅游發展模式探索簡化為“生態旅游”等替代性旅游形式的思路和做法提出批駁，并提出要從國家公園社會-生態系統尤其是國家公園生態子系統的角度出發，宣示國家公園可持續旅游發展目標，以確保國家公園發展方向與管理目標的科學性和正確性。在實現路徑維度，針對現有制度下的“黑箱管理模式”對旅游發展目標、手段和結果之間的控制引導難以精準實現及其相互割裂、各行其是的情況，提出應在理解和把握社會-生態系統耦合機制的基礎上探索特許經營、環境教育、分區利用、游客管理、公眾支持、社區參與等旅游發展實現路徑，改變以往各自為政甚至自相矛盾的尷尬局面，以實現邏輯閉合與自洽。在制度保障維度，提出產權制度、法律制度和監測機制缺失是目前我國國家公園體制最關鍵的問題，是阻礙國家公園社會-生態系統構建最主要的外部保障機制的制度缺失，并從所有權歸屬及行使方式的角度、從法律體系組成結構和內容的角度、從監測機構及監測內容的角度，分別對上述三項制度缺失的問題提出解決思路，以保障各項改革措施的順利實施。

在“社會—生態系統”理論框架下整合傳統管理手段和工具、探尋不同類型國家公園可持續發展的實現路徑以擺脫國家公園可持續旅游的發展困境，是未來國家公園試點區管理者必須面對和解決的關鍵難題。希望本文提出的觀點能為我國國家公園實現可持續發展起到拋磚引玉的作用，為深化生態文明體制改革、踐行“綠水青山變為金山銀山”理念提供有益借鑒和思考。