論黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的建構(gòu)及實(shí)踐進(jìn)路

商繼政，戴 靚

(1.電子科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，成都 611731；2.四川師范大學(xué) 黨內(nèi)法規(guī)研究中心，成都 610066)

黨內(nèi)法規(guī)是“黨之重器”，是約束黨員權(quán)力的“制度之籠”，其生命力源自實(shí)施。針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，黨中央提出到建黨100周年之際形成高效的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系。這不僅是黨內(nèi)法規(guī)日益健全以后確保貫徹落實(shí)的必然選擇，也是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理法治化和國家治理現(xiàn)代化的必然要求。在實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的過程中，規(guī)范黨員尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部手中的權(quán)力，促進(jìn)國家的穩(wěn)步發(fā)展和社會(huì)的有序進(jìn)步至關(guān)重要。黨內(nèi)法規(guī)的核心作用是規(guī)約權(quán)力。黨內(nèi)法規(guī)能否在全黨形成縱向到底、橫向到邊的強(qiáng)約束，發(fā)揮制約權(quán)力的應(yīng)有作用，關(guān)鍵在于其實(shí)施體系運(yùn)行是否高效化和科學(xué)化。

一 建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的價(jià)值歸依

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的核心要義在于要使黨內(nèi)法規(guī)真正成為管黨治黨之重器，而不是束之高閣的靜態(tài)制度文本。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的有效提升直接關(guān)系著黨內(nèi)治理的法治化，關(guān)系著國家治理能力和治理水平的現(xiàn)代化，關(guān)系著中國特色社會(huì)主義法治體系的建設(shè)。

(一)現(xiàn)實(shí)維度：破解黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施困境之必須

黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施效果直接影響著黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性，關(guān)系著黨內(nèi)治理法治化的進(jìn)程。一方面，黨內(nèi)法規(guī)的制度建設(shè)迫切需要完善的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系來保障。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)步入了新的歷史階段，一些基礎(chǔ)性、框架性、主干性的黨內(nèi)法規(guī)陸續(xù)頒布實(shí)施，涉及黨的組織、黨的領(lǐng)導(dǎo)、黨的自身建設(shè)和黨內(nèi)監(jiān)督保障等各個(gè)方面，黨內(nèi)法規(guī)“四梁八柱”體系基本完善。這些黨規(guī)黨紀(jì)的修訂和制定，極大地提高了黨內(nèi)法規(guī)本身的質(zhì)量。根據(jù)中國人民大學(xué)2015年至2017年關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)體系滿意度調(diào)查結(jié)果，黨內(nèi)法規(guī)完善性三年內(nèi)的得分均超過黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的得分。與其他三項(xiàng)滿意度調(diào)查相比，黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力的得分也較低(見表1)?？梢?，黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量和實(shí)施之間仍然存在發(fā)展不均衡的矛盾，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施依然具有較大提升空間。因此，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施作為高質(zhì)量的黨規(guī)從“應(yīng)然狀態(tài)”向“實(shí)然狀態(tài)”的轉(zhuǎn)換必須實(shí)現(xiàn)自身建設(shè)的體系化。

表1 黨內(nèi)法規(guī)體系滿意度調(diào)查表

數(shù)據(jù)來源：朱景文主編《中國人民大學(xué)中國法律發(fā)展報(bào)告2018:2015-2017年中國法治滿意度評(píng)估》，中國人民大學(xué)出版社2018版。

另一方面，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施困境迫切要求建構(gòu)體系化的黨規(guī)實(shí)施模式。黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施偏差遏制了黨內(nèi)法規(guī)的生命力，損害了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性。近年來，學(xué)術(shù)界對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施現(xiàn)狀進(jìn)行了由表及里的深入探究。一些學(xué)者分析了實(shí)施困境的具體表現(xiàn)，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施過程中呈現(xiàn)出“被虛置、被剪切、被敷衍”的特征，下級(jí)黨組織在執(zhí)行上級(jí)黨組織制定的黨內(nèi)法規(guī)過程中表現(xiàn)出“象征性執(zhí)行、選擇性執(zhí)行和機(jī)械式執(zhí)行”的問題(1)李斌雄《扎緊制度的籠子:中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度的重大發(fā)展研究》，武漢出版社2017年版，第372頁。。究其本質(zhì)原因，一些學(xué)者認(rèn)為，黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施過程中產(chǎn)生的“虛化”現(xiàn)象導(dǎo)致了實(shí)施困境，例如“黨員干部規(guī)矩意識(shí)‘虛無’、紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督執(zhí)行問責(zé)力度‘虛弱’、黨組織落實(shí)從嚴(yán)治黨主體責(zé)任‘虛轉(zhuǎn)’”(2)鐘龍彪、張曉飛《黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施中的“虛化”問題治理研究》，《中共天津市委黨校學(xué)報(bào)》2016年第2期，第8頁。。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的建立有利于明確各參與實(shí)施主體的職責(zé)，有利于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施按照科學(xué)合理的程序以常態(tài)化的形式展開，在此基礎(chǔ)上提升黨內(nèi)法規(guī)效益，為實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的立規(guī)目標(biāo)提供應(yīng)有的保障。

(二)政治維度：維護(hù)黨的政治權(quán)威之要求

政黨作為政治組織發(fā)揮著代表階級(jí)利益、表達(dá)本階級(jí)利益訴求和引領(lǐng)社會(huì)價(jià)值的政治職責(zé)。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨始終代表著工人階級(jí)和最廣大人民群眾的根本利益，承擔(dān)著將人民意志上升為國家意志的使命。中國政黨政治與西方政黨政治之間存在著本質(zhì)區(qū)別，中國政黨的執(zhí)政合法性來源于“民心”，即人民對(duì)執(zhí)政黨功績的滿意度；西方政黨通過選票數(shù)量顯示出來的“民意”獲得執(zhí)政權(quán)。因此，對(duì)中國共產(chǎn)黨而言，全心全意為人民服務(wù)的政治宗旨，代表人民行使國家政權(quán)的政治實(shí)踐，需要民心加以維護(hù)的政治權(quán)威，都離不開黨內(nèi)法規(guī)對(duì)全體黨員和各級(jí)黨組織政治行為的規(guī)約，更離不開黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系對(duì)黨內(nèi)法規(guī)高效運(yùn)行的有力保障。

首先，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系為實(shí)現(xiàn)黨的宗旨開辟道路。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，不僅要實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)管理，還要實(shí)現(xiàn)對(duì)國家的管理。因此，黨內(nèi)法規(guī)所涉及的領(lǐng)域囊括了黨內(nèi)治理類的黨內(nèi)法規(guī)和國家治理類的黨內(nèi)法規(guī)兩種。國家治理類黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施與政治目標(biāo)直接相關(guān)，同最廣大人民群眾的根本利益緊密相連。黨內(nèi)治理類黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施雖然是對(duì)黨的內(nèi)部關(guān)系的調(diào)整，但是它通過規(guī)范黨員行為、約束黨員權(quán)力、理清黨內(nèi)各部門職責(zé)，確保黨在治理國家過程中始終圍繞全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨。這兩類黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的兩個(gè)部分，黨內(nèi)治理類黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系為國家治理類黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系提供政治保障和制度保障，兩者同向發(fā)力促成黨的政治目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)。

其次，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系為國家權(quán)力行使提供保障。從理論層面看，執(zhí)政黨運(yùn)用人民賦予的國家權(quán)力必須維護(hù)最廣大人民群眾的根本利益；從實(shí)踐層面看，“公權(quán)力”在行使過程中仍然存在一定范圍和程度的濫用現(xiàn)象。如何讓制度之籠緊鎖權(quán)力之惡？其關(guān)鍵在于制度的有效實(shí)施。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系通過各運(yùn)行環(huán)節(jié)對(duì)實(shí)施行為加以約束和控制，明確實(shí)施主體責(zé)任，為制度落地生根提供土壤，真正使“鐵紀(jì)生威”，有效防止“制度空轉(zhuǎn)”。

最后，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系維護(hù)黨的執(zhí)政合法性。黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威在于實(shí)施，黨的政治權(quán)威則在于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)格的遵守和執(zhí)行。中國共產(chǎn)黨是中國政治系統(tǒng)的核心，其執(zhí)政的權(quán)威依托于“百姓的獲得感”。革命年代對(duì)“不拿百姓一針一線”革命紀(jì)律一貫式的嚴(yán)格遵守與執(zhí)行，體現(xiàn)了黨員隊(duì)伍對(duì)革命理想信念的堅(jiān)守，為中國共產(chǎn)黨革命勝利和獲得執(zhí)政合法性打下了牢靠的群眾基礎(chǔ)。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施有利于黨的政治宗旨的實(shí)現(xiàn)，有利于監(jiān)督黨的政治實(shí)踐，有利于維護(hù)黨的政治權(quán)威。

(三)法治維度：黨內(nèi)治理法治化及社會(huì)法治氛圍培育之要求

堅(jiān)持依規(guī)治黨、制度治黨的直接目的在于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)治理方式的法治化。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)，黨的治理能力體現(xiàn)了國家的治理能力，黨內(nèi)治理的法治化程度也決定了國家治理法治化程度。因而黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍雖然僅限于黨內(nèi)，但是在國家和社會(huì)領(lǐng)域依然具有價(jià)值引領(lǐng)作用。

一方面，黨內(nèi)法規(guī)得以切實(shí)執(zhí)行和有效落實(shí)，有利于促進(jìn)政治實(shí)踐的法治化轉(zhuǎn)型以及法治型政黨的形成(3)施新州《介于法與政治之間:黨內(nèi)法規(guī)研究的基本進(jìn)路》，《法治現(xiàn)代化研究》2018第5期，第139頁。。黨的建設(shè)法治化，就是要運(yùn)用制度治黨、運(yùn)用法治思維管黨?！皥?jiān)持依規(guī)治黨，必須一手抓制定完善，一手抓貫徹執(zhí)行”(4)《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2016年版，第117頁。。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的體系化，從本質(zhì)上講，就是“鐵規(guī)發(fā)力”、“禁令生威”的現(xiàn)實(shí)路徑。只有黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系高效運(yùn)行，才能使黨內(nèi)法規(guī)真正成為硬約束，才能在全黨范圍內(nèi)形成遵法、學(xué)法、用法、守法的法治文化環(huán)境和有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的法治思維，才能構(gòu)建依法從嚴(yán)治黨的法治環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨建設(shè)的法治化。黨的建設(shè)的法治化不僅僅取決于黨內(nèi)法規(guī)條文上的法治化，更取決于黨內(nèi)法規(guī)在實(shí)施過程中形成的法治文化及思維，二者缺一不可。

另一方面，執(zhí)政黨對(duì)社會(huì)價(jià)值的引領(lǐng)作用體現(xiàn)于黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應(yīng)”之中。“依規(guī)治黨深入黨心，依法治國才能深入民心”(5)《習(xí)近平:加強(qiáng)黨對(duì)全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2019年2月15日發(fā)布，2020年1月18日訪問，http://jhsjk.people.cn/article/30704130.。黨內(nèi)法規(guī)的“溢出效應(yīng)”不僅發(fā)揮著規(guī)范黨內(nèi)工作的作用，而且發(fā)揮著引領(lǐng)社會(huì)風(fēng)氣的作用。以“三嚴(yán)三實(shí)”和“八項(xiàng)規(guī)定”的實(shí)施為開端的作風(fēng)建設(shè)在黨內(nèi)掀起了曠日持久的“反腐熱”，通過黨內(nèi)法規(guī)的不斷完善，逐步形成了“不能、不敢、不想”的杜絕腐敗新態(tài)勢(shì)，將權(quán)力緊緊鎖在制度的籠子里。這一舉措在黨內(nèi)整飭黨風(fēng)，在黨外引領(lǐng)民風(fēng)，使社會(huì)各界看到了黨反腐倡廉的信心和依規(guī)治黨的決心。人民群眾開始關(guān)注黨內(nèi)法規(guī)新動(dòng)態(tài)，自覺參與到反腐斗爭中，形成了氣正風(fēng)清的社會(huì)環(huán)境，也為培育辦事依法、有事找法的法治文化環(huán)境提供了基礎(chǔ)。只有黨率先厲行法治，用制度約束權(quán)力，切實(shí)做到有法必依，“才能實(shí)現(xiàn)國家和社會(huì)生活的法治化”(6)李俊《依法治國重在強(qiáng)化法治思維》，《中國青年報(bào)》2019年3月6日，第7版。。

二 黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的建構(gòu)邏輯

任何體系都具有邏輯上的自洽性，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系也不例外。從法理學(xué)角度來看，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的建構(gòu)是基于黨內(nèi)法規(guī)具有“法”的一般屬性這一本質(zhì)特征，這是將法的實(shí)施原理作為建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的學(xué)理邏輯。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系并不是孤立于其他體系而存在的，它同黨內(nèi)法規(guī)的制度體系、監(jiān)督保障體系等共同構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)“創(chuàng)制-實(shí)施-監(jiān)督”一整套完整的黨內(nèi)法規(guī)體系。與這些體系相比，如何定位黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系，也是該體系建構(gòu)時(shí)不可或缺的宏觀結(jié)構(gòu)邏輯。另外，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系也是由若干制度和環(huán)節(jié)構(gòu)成的保障黨內(nèi)法規(guī)貫徹落實(shí)的結(jié)構(gòu)性體系，如何實(shí)現(xiàn)其自身各制度和環(huán)節(jié)之間的職責(zé)界分是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系建構(gòu)時(shí)必不可少的微觀邏輯結(jié)構(gòu)。

(一)理論架構(gòu)：建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的學(xué)理邏輯

1.黨內(nèi)法規(guī)源于對(duì)黨內(nèi)規(guī)章制度的凝練和提升，表現(xiàn)出更強(qiáng)的約束力及強(qiáng)制力

“黨內(nèi)法規(guī)”概念由毛澤東在1938年黨的六屆六中全會(huì)上第一次提出，此后不同歷史時(shí)期，先后衍生出“黨規(guī)黨法”、“黨內(nèi)法規(guī)制度”等表達(dá)依規(guī)治黨理念的專有名詞。2014年，習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上首次提出“全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨”，其中的“嚴(yán)”最先體現(xiàn)于日益扎緊的制度之籠，黨內(nèi)法規(guī)由軟性約束迅速向硬性約束過渡，表現(xiàn)出更強(qiáng)的約束力和強(qiáng)制力，并依照約束力和強(qiáng)制力的大小形成了以黨內(nèi)法規(guī)為圓心、黨內(nèi)的管理制度和規(guī)范性文件為輻射的黨內(nèi)法規(guī)制度的同心圓。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出了將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會(huì)主義體系中，引起了學(xué)者們關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)與黨內(nèi)法規(guī)制度概念這一學(xué)術(shù)基本問題的再思考和再探討。當(dāng)前較為主流的觀點(diǎn)主要以是否具有“法”的一般屬性為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行區(qū)分。黨內(nèi)法規(guī)是指，“調(diào)整黨內(nèi)行為關(guān)系的規(guī)范，由黨內(nèi)專門機(jī)關(guān)制定、認(rèn)可和解釋，以權(quán)利和義務(wù)的雙向規(guī)定為調(diào)整機(jī)制，通過程序予以強(qiáng)制實(shí)施的法規(guī)總和”(7)李軍《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)研究》，天津人民出版社2016年版，第58頁。。黨內(nèi)法規(guī)制度是指，“由中國共產(chǎn)黨的一定層級(jí)的組織所制定的，體現(xiàn)黨的利益關(guān)系和統(tǒng)一意志，調(diào)整黨內(nèi)關(guān)系和黨群關(guān)系，規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為的各類規(guī)章制度的總稱，是黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)制度的總稱”(8)李斌雄《扎緊制度的籠子:中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度的重大發(fā)展研究》，武漢出版社2017年版，第19頁。。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)制度包括黨內(nèi)法規(guī)，是更為廣義的行為規(guī)范。將黨內(nèi)較為成熟的制度和規(guī)范性文件通過法定程序上升為體現(xiàn)全黨意志的黨內(nèi)法規(guī)，是中國共產(chǎn)黨長期政治實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界普遍達(dá)成共識(shí)，認(rèn)可黨內(nèi)法規(guī)具有普遍意義上的“法”的一般屬性。首先，從詞義學(xué)角度分析，黨內(nèi)法規(guī)作為復(fù)合偏正短語，由“黨內(nèi)”和“法規(guī)”兩個(gè)詞語構(gòu)成，“黨內(nèi)”反映出法規(guī)效力作用場(chǎng)域，語義重心“法規(guī)”則規(guī)定其本質(zhì)特性，這表明黨內(nèi)法規(guī)從屬于法規(guī)范疇，屬性上呈現(xiàn)出“法”的一般特性。其次，從法理學(xué)角度分析，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范公權(quán)力，符合廣義上“法”的一般屬性的規(guī)定。雖然有觀點(diǎn)認(rèn)為“法”的一般特性必須符合“國家作為制定主體”這一基本構(gòu)成，但是在法律實(shí)踐中，存在著履行公權(quán)力的主體行使立法權(quán)的現(xiàn)象，比如行政法規(guī)的立法主體雖然為行政機(jī)關(guān)，但行政法規(guī)具有“法”的一般屬性的事實(shí)卻難以否認(rèn)。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)國家治理工作的方方面面，公務(wù)員隊(duì)伍中中共黨員占絕大多數(shù)，尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部崗位。黨內(nèi)法規(guī)的立法宗旨不僅僅為了規(guī)約黨員行為，更為了規(guī)制黨員行使由人民群眾賦予的國家公權(quán)力。因此，中國共產(chǎn)黨作為特殊立法主體所制定的調(diào)整黨內(nèi)全體黨員行為的規(guī)章制度具有廣義“法”的特性。最后，從政治學(xué)角度分析，政治實(shí)踐法治化趨勢(shì)賦予黨內(nèi)法規(guī)“法”的一般屬性。政黨通過運(yùn)作國家政權(quán)實(shí)現(xiàn)自身所代表階級(jí)的利益，政黨參與政治過程的行為是否能夠始終站穩(wěn)階級(jí)立場(chǎng)并代表階級(jí)利益，不僅取決于黨員的政治覺悟，也取決于科學(xué)的制度工具對(duì)政黨行為的規(guī)范。政治法治化是國家法治化的必然要求，國家法治化以政治法治化為基礎(chǔ)。將政治納入法治化軌道并運(yùn)用制度加以規(guī)范就成為國家法治建設(shè)進(jìn)程中的重要內(nèi)容。黨內(nèi)法規(guī)是聯(lián)結(jié)依法治國和依規(guī)治黨的制度連通器，因此，將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會(huì)主義法治體系有其必然性，黨內(nèi)法規(guī)在政治實(shí)踐過程中“法”的一般屬性逐步凸顯。然而，黨內(nèi)法規(guī)制度是廣義上的黨員行為規(guī)范，它包含了“黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)管理制度和規(guī)范性文件”(9)施新州《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)及其制度體系的內(nèi)在邏輯》，《中國延安干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第1期，第21頁。，其中黨內(nèi)法規(guī)是更為穩(wěn)定的具有更強(qiáng)約束力和強(qiáng)制力的行為規(guī)范，它與其他兩者的本質(zhì)性區(qū)別在于具有“法”的一般屬性。因此，建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系必須從法理學(xué)和政治學(xué)視角加以審視。

2.黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施有別于黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行，表現(xiàn)出范疇廣度的延展及結(jié)構(gòu)的邏輯自洽

黨內(nèi)法規(guī)具有的“法”的一般屬性，賦予了黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施區(qū)別于其他公共政策實(shí)施或一般制度執(zhí)行更為豐富的內(nèi)涵，使得黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施也必須在法理學(xué)語境中進(jìn)行研究。公共政策語境中“實(shí)施”和“執(zhí)行”具有相似的含義，都是指政策在實(shí)踐中的運(yùn)行，在這一視閾下黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施和黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行本質(zhì)上都是黨組織和黨員同志對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實(shí)。但法理學(xué)語境中“實(shí)施”和“執(zhí)行”的含義迥然不同，“法律的實(shí)施側(cè)重于執(zhí)法、司法和守法”(10)馬懷德主編《法律的實(shí)施與保障》，北京大學(xué)出版社2007年版，第8頁。，法的執(zhí)行則是執(zhí)法機(jī)關(guān)運(yùn)用法律管理社會(huì)的活動(dòng)。黨內(nèi)法規(guī)具有的“法”的一般屬性使黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施亦呈現(xiàn)出“法的實(shí)施”的一般屬性，但仍有別于法，因而在實(shí)施環(huán)節(jié)上類似法的實(shí)施而又有所區(qū)別。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施由一系列環(huán)環(huán)相扣、邏輯自洽的環(huán)節(jié)構(gòu)成，包括知規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)、督規(guī)等各方面：知規(guī)為實(shí)施活動(dòng)奠定理論基礎(chǔ)，培育文化氛圍；守規(guī)是黨組織和黨員依照黨規(guī)黨紀(jì)自我約束的活動(dòng)，是實(shí)施活動(dòng)的核心部分；執(zhí)規(guī)是對(duì)違規(guī)行為的處理，為守規(guī)劃定底線，是實(shí)施活動(dòng)的關(guān)鍵所在；督規(guī)使得黨內(nèi)法規(guī)始終圍繞“立法目標(biāo)”而實(shí)施，是實(shí)施活動(dòng)的保障。這些環(huán)節(jié)之間的相互配合與協(xié)作，使得黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施具有比黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行更豐富的內(nèi)涵和更系統(tǒng)化的結(jié)構(gòu)。黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行是單向度的，側(cè)重黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實(shí)；黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施是多維度的，不僅注重強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)遵守和落實(shí)情況，也強(qiáng)調(diào)黨規(guī)宣傳、違規(guī)追責(zé)、黨規(guī)監(jiān)督。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行與黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行亦有所區(qū)別，指的是黨的紀(jì)律部門依照黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的職責(zé)和程序履行職責(zé)，調(diào)查處理違反黨紀(jì)黨規(guī)行為的活動(dòng)，是執(zhí)紀(jì)行為。鑒于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行概念在法理學(xué)上的差異，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施是指各級(jí)黨組織和黨員，“在充分認(rèn)知和認(rèn)同黨內(nèi)法規(guī)的價(jià)值理念、宗旨目的和具體行為規(guī)范的基礎(chǔ)上”，學(xué)習(xí)、遵守、執(zhí)行、監(jiān)督黨內(nèi)法規(guī)的行為過程，“是黨內(nèi)法規(guī)在政治生活中的實(shí)際運(yùn)用”(11)李斌雄《扎緊制度的籠子:中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度的重大發(fā)展研究》，第359頁。。

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系作為保障黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施過程有序、高效運(yùn)轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的一系列相互配合的制度體系，其性質(zhì)取決于黨內(nèi)法規(guī)的屬性，系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的建構(gòu)依托于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系是指，為保障黨內(nèi)法規(guī)在黨內(nèi)政治生活中得以暢通運(yùn)行而形成的一整套相互配合、協(xié)調(diào)有序的制度體系，包括黨規(guī)宣傳學(xué)習(xí)制度、遵規(guī)守規(guī)制度和黨規(guī)執(zhí)行適用制度和黨規(guī)監(jiān)督制度。

(二)宏觀結(jié)構(gòu)：黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系與其他黨內(nèi)法規(guī)體系間的邏輯關(guān)系

中共中央于2017年6月印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》首次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)做出全面部署及頂層設(shè)計(jì)，并提出建設(shè)的總目標(biāo)和總?cè)蝿?wù)，即形成“比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”、“高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系”以及“有力的黨內(nèi)法規(guī)制度監(jiān)督保障體系”。

三大體系彼此間相互協(xié)作，致力于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)體系化。第一，三個(gè)體系建設(shè)各有側(cè)重。黨內(nèi)法規(guī)制度體系主要側(cè)重于制度的起草與制定，旨在形成黨內(nèi)法規(guī)制度文本的“四梁八柱”；黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系主要側(cè)重于制度在實(shí)踐領(lǐng)域的貫徹落實(shí)，旨在保證黨內(nèi)法規(guī)從應(yīng)然狀態(tài)向?qū)嵢粻顟B(tài)的有效轉(zhuǎn)化；黨內(nèi)法規(guī)保障體系具有功能性作用，主要“解決黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中人、財(cái)、物等問題”(12)周葉中、邵帥《論構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019第1期，第22頁。，確保依規(guī)治黨各項(xiàng)工作的順利展開。黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的三大構(gòu)成體系側(cè)重點(diǎn)有所不同，構(gòu)建黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系時(shí)須立足于實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行實(shí)踐，確保黨內(nèi)法規(guī)制度得以切實(shí)有效地貫徹執(zhí)行。第二，三個(gè)體系總目標(biāo)一致，相互協(xié)作。盡管三大體系之間彼此各有側(cè)重，但是它們的目標(biāo)都是為了保障黨內(nèi)法規(guī)在全黨范圍內(nèi)形成縱向到底、橫向到邊的全面落實(shí)。從“三大體系”的共同目標(biāo)不難發(fā)現(xiàn)，黨內(nèi)法規(guī)制度體系、黨內(nèi)法規(guī)保障體系始終圍繞黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系構(gòu)建，制度體系為黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施提供制度前提，結(jié)構(gòu)完善、相互兼容的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系成立的前提條件。黨內(nèi)法規(guī)保障體系為黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施從人力、財(cái)力、物力等方面提供后勤保障，構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系成立的必要條件。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系作為“三大體系”之核心，由知規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)、督規(guī)幾大環(huán)節(jié)構(gòu)成具有邏輯自洽性的制度體系，以保證黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)都有制度保障。

(三)微觀結(jié)構(gòu)：黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系內(nèi)部各制度間邏輯關(guān)系

黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施是由一連串具有邏輯自洽性的發(fā)生環(huán)節(jié)構(gòu)成，包含著知規(guī)、守規(guī)、執(zhí)規(guī)、督規(guī)等動(dòng)態(tài)環(huán)節(jié)要素。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系則是保障各個(gè)環(huán)節(jié)按照一定的制度安排井然有序展開的制度體系，因此，各個(gè)制度之間理應(yīng)存在一定邏輯關(guān)系。

1.宣傳學(xué)習(xí)制度是根基

黨規(guī)宣傳教育制度的目標(biāo)在于，為各級(jí)黨組織及全體黨員將黨內(nèi)法規(guī)“內(nèi)化于心”奠定理論基礎(chǔ)、做足思想準(zhǔn)備，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)“外化于行”?！皟?nèi)化于心”體現(xiàn)為從知曉黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)定到深層理解并內(nèi)心認(rèn)可黨內(nèi)法規(guī)再到具備依規(guī)辦事的法治思維。這三個(gè)階段實(shí)現(xiàn)了對(duì)黨內(nèi)法規(guī)認(rèn)識(shí)從感性到理性的層層深化，前兩者屬于黨內(nèi)法規(guī)外化于行的理論基礎(chǔ)，后者屬于思想基礎(chǔ)。通過系統(tǒng)學(xué)習(xí)使全體黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的認(rèn)識(shí)實(shí)現(xiàn)從“黨內(nèi)法規(guī)是什么”、“黨內(nèi)法規(guī)為什么要這樣制定”、“黨內(nèi)法規(guī)如何落實(shí)”的認(rèn)知深入，真正領(lǐng)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)的制定格局及深層次邏輯。只有這樣，建立于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)充分理解基礎(chǔ)上的黨規(guī)實(shí)施工作才能得到有條不紊推進(jìn)。此外，面向廣大人民群眾宣傳黨內(nèi)法規(guī)也可以讓人民群眾積極參與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督工作，在全社會(huì)范圍內(nèi)培育知法、懂法、用法的法治文化氛圍。黨內(nèi)法規(guī)宣傳學(xué)習(xí)制度通過制度安排明晰宣傳教育責(zé)任、規(guī)范宣傳教育機(jī)制和學(xué)習(xí)考核機(jī)制，保障黨內(nèi)法規(guī)宣傳學(xué)習(xí)實(shí)現(xiàn)“精準(zhǔn)滴灌”，為黨內(nèi)法規(guī)的遵守、執(zhí)行和監(jiān)督奠定根基。

2.遵規(guī)守規(guī)制度是核心

黨內(nèi)法規(guī)只有得到各級(jí)黨組織和全體黨員的積極遵守，才能發(fā)揮立規(guī)目標(biāo)，切實(shí)貫徹全面從嚴(yán)治黨方略。黨內(nèi)法規(guī)遵規(guī)守規(guī)制度旨在通過制度約束在全黨形成自覺遵守黨規(guī)、風(fēng)清氣正的黨內(nèi)政治生態(tài)環(huán)境，是黨內(nèi)法規(guī)“外化于行”的有力保障，在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系中居于核心地位。首先，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的其他制度圍繞這一制度而展開。黨內(nèi)法規(guī)宣傳學(xué)習(xí)制度推動(dòng)黨規(guī)黨紀(jì)入腦入心，為遵規(guī)守規(guī)制度實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)“外化于行”創(chuàng)造了理論及思想上的準(zhǔn)備。執(zhí)行適用制度為處理遵規(guī)守規(guī)過程中發(fā)生的違反黨內(nèi)法規(guī)的行為提供制度保證，作為一種外生性動(dòng)力推動(dòng)遵規(guī)守規(guī)制度有效運(yùn)行。通過監(jiān)督制度形成針對(duì)各級(jí)黨組織及其成員遵規(guī)守規(guī)的情況的黨內(nèi)外互動(dòng)監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮組織監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)作用，促進(jìn)遵規(guī)守規(guī)制度有效落實(shí)。其次，通過制度安排確保立規(guī)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。每一部黨內(nèi)法規(guī)自起草到頒布都蘊(yùn)含著各自的立規(guī)目標(biāo)，黨規(guī)黨紀(jì)從“應(yīng)然狀態(tài)”向“實(shí)然狀態(tài)”轉(zhuǎn)變就是立規(guī)目標(biāo)對(duì)象化的過程。在這一過程中，各級(jí)黨組織和黨員將黨規(guī)黨紀(jì)“外化于行”，確保黨內(nèi)法規(guī)參與管理的黨內(nèi)事務(wù)和國家事務(wù)有條不紊推進(jìn)。另一方面，以上率下是領(lǐng)導(dǎo)干部的政德，激發(fā)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部發(fā)揮“頭雁效應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)黨規(guī)黨紀(jì)真抓、真干、真落實(shí)。最后，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性。遵守黨內(nèi)法規(guī)意味著黨員同志對(duì)黨規(guī)黨紀(jì)的認(rèn)可，體現(xiàn)了黨規(guī)黨紀(jì)的權(quán)威性。黨內(nèi)法規(guī)一旦被束之高閣就會(huì)成為“寫在紙上、貼在墻上、說在嘴上” 的“軟約束”，失去強(qiáng)制性。由此可見，遵規(guī)守規(guī)制度是黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的核心內(nèi)容。

3.執(zhí)行適用制度是關(guān)鍵

黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實(shí)，以黨員自覺遵守的內(nèi)在性動(dòng)力為主，但也離不開外生性動(dòng)力。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行適用是各級(jí)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)查處違反黨規(guī)行為的過程，通過懲處和違規(guī)追責(zé)等方式保障黨內(nèi)法規(guī)的切實(shí)施行。黨的各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)相當(dāng)于黨內(nèi)的“執(zhí)法機(jī)關(guān)”，針對(duì)各級(jí)黨組織和黨員遵守紀(jì)律的具體狀況進(jìn)行檢查，并對(duì)違反黨規(guī)的行為做出執(zhí)紀(jì)處罰。黨內(nèi)紀(jì)律檢查部門的“執(zhí)法行為”具有懲罰和教育作用，懲罰違規(guī)行為是執(zhí)行適用的手段而非主要目標(biāo)，懲前毖后、治病救人的教育作用才是主要方面。運(yùn)用執(zhí)紀(jì)監(jiān)督“四種形態(tài)”(13)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第七條規(guī)定：黨內(nèi)監(jiān)督必須把紀(jì)律挺在前面，運(yùn)用監(jiān)督執(zhí)紀(jì)“四種形態(tài)”，經(jīng)常開展批評(píng)和自我批評(píng)、約談函詢，讓“紅紅臉、出出汗”成為常態(tài)；黨紀(jì)輕處分、組織調(diào)整成為違紀(jì)處理的大多數(shù)；黨紀(jì)重處分、重大職務(wù)調(diào)整的成為少數(shù)；嚴(yán)重違紀(jì)涉嫌違法立案審查的成為極少數(shù)。，以教育幫助為主、懲戒為輔促進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)的貫徹執(zhí)行?！?019年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)用‘四種形態(tài)’批評(píng)教育幫助和處理共184.9萬人次。其中，運(yùn)用第一種形態(tài)批評(píng)教育幫助124.6萬人次，占總?cè)舜蔚?7.4%；運(yùn)用第二種形態(tài)處理46.3萬人次，占25%；運(yùn)用第三種形態(tài)處理7.2萬人次，占3.9%；運(yùn)用第四種形態(tài)處理6.8萬人次，占3.7%”(14)《中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報(bào)2019年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查情況》，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站，2020年1月17日發(fā)布，2020年1月18日訪問，http://www.ccdi.gov.cn/toutu/202001/t20200117_207968.html。。這意味著幫助違規(guī)黨員同志認(rèn)識(shí)問題并予以改正，促使他們形成守規(guī)自覺性，是紀(jì)檢監(jiān)察的主要目的。同時(shí)使其他黨員同志預(yù)估違規(guī)成本，引以為戒，避免違規(guī)行為發(fā)生，由內(nèi)而發(fā)自覺積極遵守黨內(nèi)法規(guī)。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行適用制度形成了一整套包括執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行手段和方式等健全完備的執(zhí)行體制機(jī)制，旨在對(duì)違反黨內(nèi)法規(guī)的行為給予相應(yīng)的紀(jì)律處分，為遵規(guī)守規(guī)制度運(yùn)行順暢提供保障。執(zhí)行適用制度通過懲處違規(guī)行為達(dá)到教育黨員的目的，將遵規(guī)守規(guī)的外生性動(dòng)力轉(zhuǎn)變?yōu)辄h員遵守黨內(nèi)法規(guī)的自覺性?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處罰條例》中強(qiáng)調(diào)了黨的紀(jì)律處分原則，黨紀(jì)面前一律平等(15)《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月-2016年12月)》，法律出版社2017年版，第1299頁。便是其中之一。只有對(duì)任何有令不行、有禁不止的違反黨內(nèi)法規(guī)的行為堅(jiān)決予以糾正，才能讓黨內(nèi)法規(guī)真正成為規(guī)范黨員行為的“硬約束”。

4.監(jiān)督制度是保障

針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)督是除了執(zhí)紀(jì)之外貫徹落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)的另一種外生性動(dòng)力，目的在于調(diào)查處理黨內(nèi)的組織監(jiān)督、民主監(jiān)督以及社會(huì)監(jiān)督舉報(bào)的違紀(jì)行為。執(zhí)行適用制度強(qiáng)調(diào)紀(jì)委運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)懲處違紀(jì)行為，監(jiān)督制度則突出強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)外力量對(duì)黨規(guī)實(shí)施情況的監(jiān)管，呈現(xiàn)出監(jiān)督主體多元化的特征。黨內(nèi)監(jiān)督是黨組織內(nèi)部的自我監(jiān)督，屬于同體監(jiān)督，具有專業(yè)化程度高、了解具體情況等特征。黨內(nèi)監(jiān)督堅(jiān)持民主集中制原則，形成了上下互通的監(jiān)督方式，自上而下的組織監(jiān)督通過述責(zé)述廉、黨內(nèi)組織生活、干部考核制度等方式展開；自下而上的民主監(jiān)督通過民主生活等方式展開，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的具體情況進(jìn)行實(shí)時(shí)管控。雖然《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》明確規(guī)定，黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有禁區(qū)、沒有例外(16)《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月-2016年12月)》，第1270頁。，但是同體監(jiān)督也存在“灰色地帶”。發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施過程中的問題，還離不開黨外監(jiān)督?！?019年，全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)329.4萬件次，處置問題線索170.5萬件，談話函詢37.7萬件次，立案61.9萬件，處分58.7萬人(其中黨紀(jì)處分50.2萬人)。處分省部級(jí)干部41人，廳局級(jí)干部0.4萬人，縣處級(jí)干部2.4萬人，鄉(xiāng)科級(jí)干部8.5萬人，一般干部9.8萬人，農(nóng)村、企業(yè)等其他人員37.7萬人”(17)《中央紀(jì)委國家監(jiān)委通報(bào)2019年全國紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查、審查調(diào)查情況》，中央紀(jì)委國家監(jiān)委網(wǎng)站，2020年1月17日發(fā)布，2020年1月18日訪問，http://www.ccdi.gov.cn/toutu/202001/t20200117_207968.html。。由此可見，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)遵守情況的檢查絕大多數(shù)來源于人民群眾向黨內(nèi)監(jiān)督部門提供線索，再由黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)機(jī)構(gòu)查證處理。黨內(nèi)法規(guī)監(jiān)督制度實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)外監(jiān)督的互聯(lián)互通，使黨內(nèi)法規(guī)的運(yùn)行始終處于透明狀態(tài)，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)懲處和教育違紀(jì)黨員，為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施提供了保障。

三 黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的實(shí)踐進(jìn)路

“有了好的制度如果不抓落實(shí)，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會(huì)成為稻草人、紙老虎”(18)《習(xí)近平關(guān)于嚴(yán)明黨的紀(jì)律和規(guī)矩論述摘編》，中國方正出版社2016版，第82頁。。全面從嚴(yán)治黨提出以來，黨規(guī)黨紀(jì)實(shí)施效果明顯增強(qiáng)，黨內(nèi)法規(guī)逐步從軟約束向硬約束轉(zhuǎn)變。為了強(qiáng)化黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施，應(yīng)以“四大模式”為框架建構(gòu)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系，提高黨規(guī)實(shí)施效能。

(一)依托黨規(guī)宣傳學(xué)習(xí)制度，建構(gòu)“常態(tài)化宣傳學(xué)習(xí)模式”

當(dāng)前，黨內(nèi)法規(guī)宣傳工作主要存在兩個(gè)較為突出的問題：一是每當(dāng)新的黨內(nèi)法規(guī)頒布后，各級(jí)黨組織雖然集中開展集體學(xué)習(xí)，但是缺乏對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的日常學(xué)習(xí)；二是各級(jí)黨組織自身學(xué)習(xí)能力和專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備差異導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)的學(xué)習(xí)效果良莠不齊。解決這些問題需要從以下幾個(gè)方面努力。

1.落實(shí)宣傳責(zé)任機(jī)制

黨內(nèi)法規(guī)宣傳工作應(yīng)遵循“誰制定誰宣講原則”(19)張曉燕《關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)制度實(shí)施體系建設(shè)的思考和建議》，《理論學(xué)刊》2017年第3期，第38頁。，貫通自上而下的學(xué)習(xí)宣傳路徑，確保各級(jí)黨組織的學(xué)習(xí)教育始終符合立規(guī)目標(biāo)。黨內(nèi)法規(guī)的制定部門作為黨內(nèi)法規(guī)宣傳工作的總責(zé)任人應(yīng)帶頭履行宣傳責(zé)任。完善黨內(nèi)法規(guī)的宣傳責(zé)任清單，將宣傳責(zé)任縱向到底、橫向到邊落實(shí)至各級(jí)黨組織以及黨員個(gè)人，厘清不同層級(jí)黨組織各自擔(dān)負(fù)的宣傳責(zé)任。緊抓“關(guān)鍵少數(shù)”的主體責(zé)任，各級(jí)黨委(黨組)應(yīng)認(rèn)真履行黨內(nèi)法規(guī)宣傳職責(zé)，突出黨委(黨組)書記作為第一責(zé)任人的工作職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。嚴(yán)把宣傳學(xué)習(xí)質(zhì)量關(guān)，將黨內(nèi)法規(guī)宣傳教育納入日常工作考核。

2.健全宣傳教育機(jī)制

首先，完善宣傳教育體系。將黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)納入各級(jí)黨校、干部學(xué)院、行政學(xué)院和社會(huì)主義學(xué)院開辦的領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班的必修課。各級(jí)黨組織通過主題黨日活動(dòng)、研討會(huì)、書記講黨課等形式，落實(shí)集體學(xué)習(xí)。同時(shí)，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)引導(dǎo)黨員結(jié)合自身工作需要，在業(yè)余時(shí)間開展自學(xué)，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)的常態(tài)化。鑒于基層黨組織往往存在學(xué)習(xí)能力不足的問題，應(yīng)當(dāng)建立高校理論研究者對(duì)基層黨組織精準(zhǔn)結(jié)對(duì)幫扶機(jī)制，讓理論研究者參與指導(dǎo)基層黨組織學(xué)習(xí)，解決基層黨組織學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)的困難。其次，學(xué)習(xí)材料差異化。黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的學(xué)習(xí)材料在強(qiáng)調(diào)實(shí)踐運(yùn)用的基礎(chǔ)上，更應(yīng)該注重深層次的理論剖析，深入領(lǐng)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)的制定緣由和目的?；鶎狱h組織的學(xué)習(xí)材料應(yīng)結(jié)合基層工作需要，根據(jù)不同崗位和部門的實(shí)際工作需要重點(diǎn)學(xué)習(xí)本領(lǐng)域的黨內(nèi)法規(guī)。最后，豐富宣傳渠道。依托信息化宣傳渠道，線上線下齊宣傳?！蛾P(guān)于建立黨委新聞發(fā)言人制度的意見》中指出，要充分重視和大力發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)在黨委新聞宣傳工作中的積極作用……運(yùn)用信息化渠道介紹黨的重大方針政策、重要規(guī)章制度(20)《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件匯編(1949年10月-2016年12月)》，第1252頁。。各級(jí)黨委應(yīng)按要求在各自網(wǎng)站上開設(shè)相應(yīng)的“黨內(nèi)法規(guī)”專欄，主動(dòng)宣傳黨規(guī)黨紀(jì)，尤其是要宣傳與自身工作聯(lián)系最為緊密的黨內(nèi)法規(guī)。立足“共產(chǎn)黨員”的官微教育平臺(tái)、“學(xué)習(xí)強(qiáng)國”學(xué)習(xí)平臺(tái)等宣傳載體，引導(dǎo)黨員同志在業(yè)余時(shí)間主動(dòng)通過線上渠道學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)。各級(jí)黨組織可通過“微黨課”的形式，開展黨員講黨課競(jìng)賽，帶動(dòng)各支部黨員自發(fā)學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)。對(duì)于專業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備較弱、學(xué)習(xí)能力欠佳的基層黨組織，通過遠(yuǎn)程教育的方式，實(shí)現(xiàn)線上集中學(xué)習(xí)。線下則可以通過開展黨內(nèi)法規(guī)的主題黨日活動(dòng)、研討會(huì)、經(jīng)典案例剖析等方式，從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面深入學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)。

3.完善學(xué)習(xí)考核機(jī)制

將黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)內(nèi)容作為黨員領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班結(jié)業(yè)考試中的重要考核項(xiàng)目，以檢驗(yàn)學(xué)員們的學(xué)習(xí)情況，旨在激發(fā)學(xué)習(xí)動(dòng)力，評(píng)估學(xué)習(xí)效果。黨委(黨組)書記作為宣傳教育黨內(nèi)法規(guī)第一責(zé)任人，要將黨內(nèi)法規(guī)的宣傳工作納為基層黨建工作述職評(píng)議考核的重要內(nèi)容之一。黨員同志的黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)考核，也可以作為黨組織和黨員評(píng)優(yōu)的參考依據(jù)。黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)考試成績亦可作為入黨積極分子培訓(xùn)、發(fā)展對(duì)象培訓(xùn)、預(yù)備黨員轉(zhuǎn)正和干部任用的重要憑據(jù)。

(二)立足遵規(guī)守規(guī)制度，倡導(dǎo) “自律型守規(guī)模式”

全面從嚴(yán)治黨以來，黨內(nèi)諸多違反紀(jì)律的現(xiàn)象有所減少，但是又衍生出不敢擔(dān)當(dāng)和不敢作為的現(xiàn)象，黨內(nèi)法規(guī)未能得到應(yīng)有的遵守。遵規(guī)守規(guī)制度作為黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施體系的核心，就是以全體黨員同志和各級(jí)黨組織提高黨性覺悟和法治意識(shí)，促進(jìn)自覺遵守黨內(nèi)法規(guī)為主要目標(biāo)，輔以追責(zé)違反黨內(nèi)法規(guī)的行為，在全黨培育積極遵規(guī)守紀(jì)的法治氛圍。

1.厘清守規(guī)主體

建立黨內(nèi)法規(guī)遵規(guī)守規(guī)制度必須首先厘清遵規(guī)守規(guī)主體。黨內(nèi)法規(guī)的守規(guī)主體可分為個(gè)體守規(guī)主體和組織守規(guī)主體兩大類。個(gè)體守規(guī)主體包括黨員領(lǐng)導(dǎo)干部和普通黨員，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)這類守規(guī)主體均普遍適用，其中黨員領(lǐng)導(dǎo)干部作為這類主體中特殊的守規(guī)主體，承擔(dān)更多的守規(guī)義務(wù)。比如，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第四條規(guī)定，“黨委(黨組)應(yīng)當(dāng)履行全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)本地區(qū)本部門本單位問責(zé)工作的領(lǐng)導(dǎo)，追究在黨的建設(shè)、黨的事業(yè)中失職失責(zé)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”。黨內(nèi)法規(guī)的組織守規(guī)主體包括黨委、黨組、黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，這類主體在黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施中具有“雙重身份”，既是守規(guī)主體也執(zhí)規(guī)主體。目前一些研究成果中將黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施和黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行等同起來。根據(jù)上文的分析結(jié)論，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施與黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行存在本質(zhì)區(qū)別，黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施包含對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的遵守、執(zhí)行和監(jiān)督。黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行則是對(duì)違反黨內(nèi)法規(guī)的行為做出相應(yīng)處罰的執(zhí)紀(jì)行為。黨委、黨組和黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的守規(guī)義務(wù)和執(zhí)規(guī)職責(zé)應(yīng)加以區(qū)分，“執(zhí)規(guī)職責(zé)一般體現(xiàn)在其作為執(zhí)行主體的黨內(nèi)法規(guī)條款中，其守規(guī)義務(wù)則體現(xiàn)為對(duì)其他黨內(nèi)法規(guī)的遵守，如果違反其他黨內(nèi)法規(guī)同樣要被追究相應(yīng)的違規(guī)責(zé)任”(21)王立峰《論黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施的內(nèi)涵、要素與路徑》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第1期，第98頁。。

2.落實(shí)守規(guī)責(zé)任制

遵守黨內(nèi)法規(guī)需要層層落實(shí)，各個(gè)部門相互配合、協(xié)同合作。厘清各部門各層級(jí)的責(zé)任，劃清職責(zé)范圍不僅有益于劃清權(quán)責(zé)，而且有益于對(duì)黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)不到位的責(zé)任追究。守規(guī)責(zé)任制的落實(shí)必須遵循統(tǒng)分結(jié)合和自上而下兩大原則。統(tǒng)分結(jié)合原則就是統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分頭協(xié)作。“在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立健全黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨委辦公廳(室)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、主管部門牽頭負(fù)責(zé)、相關(guān)單位協(xié)助配合、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)嚴(yán)格監(jiān)督的執(zhí)規(guī)責(zé)任制，統(tǒng)分結(jié)合、各司其職、一級(jí)抓一級(jí)、層層抓落實(shí)”(22)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定(試行)》，《人民日?qǐng)?bào)》2019年9月16日，第4版。。各部門和單位明晰責(zé)任，明確角色，在黨中央和各級(jí)黨委(黨組)的領(lǐng)導(dǎo)下各司其職，實(shí)現(xiàn)黨員同志和各級(jí)黨組織積極履行遵守黨內(nèi)法規(guī)的政治責(zé)任。自上而下原則，是指黨內(nèi)法規(guī)的遵守和落實(shí)必須按照層級(jí)從上而下落實(shí)。黨內(nèi)法規(guī)自黨中央制定頒布，其落實(shí)工作需要按照“中央-地方-基層”黨組織層級(jí)逐級(jí)展開，每個(gè)層級(jí)都有不同的守規(guī)責(zé)任。地方黨組織落實(shí)黨內(nèi)法規(guī)的責(zé)任主體是地方各級(jí)黨委，其職責(zé)在于推進(jìn)本地區(qū)的黨內(nèi)法規(guī)落實(shí)工作，堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央決策部署和上級(jí)黨組織的決定。黨的基層組織主要職責(zé)是領(lǐng)導(dǎo)、組織、推進(jìn)本地區(qū)本單位黨內(nèi)法規(guī)的落實(shí)工作，實(shí)現(xiàn)該地區(qū)和單位黨員同志嚴(yán)格履行黨內(nèi)法規(guī)所規(guī)定的義務(wù)。

3.德法兼治機(jī)制

依法治國和以德治國是治國理政至關(guān)重要的兩大方略，是實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要依托。黨在治國理政中的領(lǐng)導(dǎo)核心地位決定了治黨關(guān)鍵亦在于德法二者相得益彰。強(qiáng)調(diào)黨員同志的道德規(guī)范就是為了在黨內(nèi)形成“明大德、守公德、嚴(yán)私德”的道德風(fēng)尚，為進(jìn)一步培育“依規(guī)用權(quán)、依規(guī)辦事”的法治氛圍奠定根基，讓道德風(fēng)尚和法治氛圍成為黨的建設(shè)“不可動(dòng)搖的拱心石”?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》把社會(huì)公德、家風(fēng)建設(shè)、生活作風(fēng)等寫進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)中，以黨法黨規(guī)的形式規(guī)范黨員道德，彰顯出德治和法治協(xié)同共治的機(jī)理。德治淬煉黨員黨性，法治樹立黨員法治思維，德法兼治促進(jìn)形成以自律為導(dǎo)向的遵規(guī)守規(guī)制度。

(三)依托執(zhí)行適用制度，形成“法治精神引領(lǐng)型執(zhí)規(guī)模式”

1.提升執(zhí)紀(jì)水平，必須牢固樹立法治精神

黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行適用是黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)處分違反黨內(nèi)法規(guī)行為的過程，黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)相當(dāng)于黨內(nèi)的“執(zhí)法機(jī)關(guān)”，在執(zhí)紀(jì)過程中需要秉持法治精神，公正、平等執(zhí)法，對(duì)違規(guī)行為的處理需基于充分的事實(shí)調(diào)查并符合公平正義的要求。培育法治精神，首先要學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)的基本理論和基本觀點(diǎn)，掌握黨規(guī)黨紀(jì)的精神實(shí)質(zhì)，從思想深處領(lǐng)會(huì)黨內(nèi)法規(guī)價(jià)值。其次，要注重運(yùn)用理論聯(lián)系具體執(zhí)紀(jì)工作。運(yùn)用“四種形態(tài)”讓黨員同志尤其是領(lǐng)導(dǎo)同志及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并糾正問題，減少人情執(zhí)法和主觀執(zhí)法，聯(lián)合司法機(jī)關(guān)協(xié)同共治，從單打獨(dú)斗到多管齊下，充分體現(xiàn)執(zhí)法的公正、公開和平等。

2.公正執(zhí)法、嚴(yán)格執(zhí)行違規(guī)追責(zé)機(jī)制

遵守黨內(nèi)法規(guī)是黨組織、黨員同志以及黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)履行的“法定”義務(wù)，不履行義務(wù)或者未能按照要求履行義務(wù)的行為應(yīng)受到懲處。黨內(nèi)法規(guī)的違規(guī)追責(zé)機(jī)制主要有教育和懲戒兩方面的作用。首先，追責(zé)機(jī)制應(yīng)對(duì)違規(guī)責(zé)任加以清晰認(rèn)定，讓各級(jí)黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部明確自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。其次，處理結(jié)果應(yīng)進(jìn)行公示。以事實(shí)為依據(jù)，依法對(duì)違紀(jì)行為作出相應(yīng)懲處決定，應(yīng)先向當(dāng)事人公開，如果當(dāng)事人對(duì)處理結(jié)果有異議可依規(guī)行使申訴權(quán)。最后，對(duì)于已經(jīng)產(chǎn)生效力的處罰決定應(yīng)在黨內(nèi)公開，對(duì)其他黨員同志進(jìn)行遵規(guī)教育，同時(shí)應(yīng)依據(jù)處理事件的保密程度，有限度地向社會(huì)公開處罰結(jié)果，有益于黨樹立自身形象，向社會(huì)傳遞依規(guī)治黨和依法治國的決心。

(四)依據(jù)黨規(guī)監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)“內(nèi)外聯(lián)動(dòng)型督規(guī)模式”

“沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，這是一條鐵律”(23)《習(xí)近平總書記系列重要講話讀本》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2016年版，第92頁。。黨章規(guī)定，中國共產(chǎn)黨是中國工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，是中國人民和中華民族的先鋒隊(duì)，黨的執(zhí)政權(quán)力都來自人民。黨內(nèi)法規(guī)涉及黨的事務(wù)和國家管理的諸多方面，黨員絕大多數(shù)都是政府機(jī)構(gòu)的公務(wù)人員，具有黨員和公務(wù)員的雙重身份，行使著國家公權(quán)力。公權(quán)力缺乏監(jiān)督會(huì)造成人民群眾利益受損。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施動(dòng)力既包括內(nèi)生性動(dòng)力又包括外生性動(dòng)力。黨內(nèi)法規(guī)不能單憑黨員同志的自覺遵守，還需監(jiān)督機(jī)制這一外生性動(dòng)力管控黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施不力的情況，解決“黨內(nèi)法規(guī)制度虛置、制度剪切、制度敷衍、制度附加”(24)邵從清《論提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系執(zhí)行力》，《山東社會(huì)科學(xué)》2016年第12期，第183-184頁。等問題。將監(jiān)督和懲處的壓力轉(zhuǎn)化為實(shí)施的動(dòng)力，以監(jiān)督促實(shí)施，將“同體監(jiān)督”和“異體監(jiān)督”(25)王立峰、潘博《黨的政治建設(shè)中問責(zé)機(jī)制嵌入的三維路徑——基于問責(zé)要素的理論視角》，《中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》2019年第5期，第58頁。相結(jié)合，形成黨內(nèi)黨外合力督規(guī)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

1.黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制

黨內(nèi)監(jiān)督是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施最主要的監(jiān)督形式，其優(yōu)勢(shì)在于專業(yè)化的監(jiān)督隊(duì)伍能夠按照黨內(nèi)法規(guī)的“立法”目標(biāo)完成監(jiān)督工作。黨內(nèi)監(jiān)督必須堅(jiān)持民主集中制原則，充分結(jié)合自上而下的組織監(jiān)督和自下而上的民主監(jiān)督二者的優(yōu)勢(shì)。黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施情況監(jiān)督需要建立起完整監(jiān)督系統(tǒng)，將專項(xiàng)監(jiān)督、定期監(jiān)督、日常監(jiān)督相結(jié)合，把監(jiān)督工作貫穿于黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施全過程以及各個(gè)環(huán)節(jié)，通過巡視巡察，避免出現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施偏差。

2.黨外監(jiān)督機(jī)制

“貫徹群眾路線沒有休止符”(26)《習(xí)近平：扎實(shí)開展第二批教育實(shí)踐活動(dòng) 努力取得人民群眾滿意的實(shí)效》，中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)，2014年1月21日發(fā)布，2020年1月18日訪問，http://fanfu.people.com.cn/n/2014/0121/c141423-24181192.html。。黨的執(zhí)政核心是群眾，人民群眾的滿意度是衡量黨的執(zhí)政能力的標(biāo)桿。黨內(nèi)法規(guī)作為黨員行為和黨內(nèi)關(guān)系的規(guī)范，其根本宗旨也是全心全意為人民服務(wù)。廣大人民群眾參與黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施監(jiān)督不僅體現(xiàn)了黨以人民為中心的執(zhí)政理念，也有益于發(fā)揮黨外監(jiān)督的顯著優(yōu)勢(shì)，避免運(yùn)動(dòng)員和裁判員一體化的同體監(jiān)督弊病。各級(jí)紀(jì)委官方依托“兩微一站”面向群眾開設(shè)檢舉平臺(tái)，不僅能監(jiān)督核實(shí)檢舉內(nèi)容并依法定程序進(jìn)行調(diào)查，同時(shí)能暢通群眾信訪渠道；媒體通過新聞報(bào)道造成的輿論壓力有效監(jiān)督了濫用權(quán)、不作為等怪象；法律監(jiān)督則通過黨紀(jì)國法的有效銜接，對(duì)于觸犯法律的違紀(jì)行為追究國家法律責(zé)任。