淺析新預算法實施條例對行政事業單位財務管理工作的影響

梅祥娣

（常州紡織服裝職業技術學院財務處，江蘇 常州 213164）

1995年開始實施的《中華人民共和國預算法》已難以適應當今經濟形勢的發展，尤其在黨的十九大提出了加快建立現代財政制度的要求，通過修訂預算法及實施條例來推進政府預算管理制度的改革，基層單位則在財務管理制度、預決算管理制度、會計核算體系、績效評價體系、內部控制制度、信息化公開等全方位將迎來新的挑戰。

1 新《預算法實施條例》在單位微觀層面的變化主要表現在

1）建立健全口徑的預算管理模式。黨的十九大提出了要建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理制度，按照國家治理體系和治理能力現代化的要求突出預算的完整性，單位全部收支要納入預算管理，統籌使用各類資金。因此，在新預算法實施條例的影響下，全面預算在行政事業單位財務管理中必將起引領作用。

2）規范預算草案的編制。《預算實施條例》第十九條、第二十一條、第三十一條明確規定了單位預算編制草案的程序及具體事項，包括預算支出標準、報表格式、編報方法、報送期限、資產配置標準等，從而使各部門的預算編制更精準科學。

3）嚴格債務管理 防范債務風險。《預算實施條例》第四十二條、第四十三條、第四十四條、第四十五條對地方政府債務管理進行全方位的監管，改變過去地方債務未納入預算管理的現狀，從發債規模、品種、期限、債務管理方式、監督機制、償還義務等多方面從法律層面進行了規范。

4）健全會計核算體系。《預算實施條例》第五十一條第六款規定，在預算執行中，各部門、各單位要建立健全財務制度和會計核算體系，規范賬戶管理、健全內部控制制度，按照規定使用預算資金；第七十條規定了與會計核算相關的事項應當符合國定統一的規定，強化了政府會計制度的法定地位。

5）明確政府綜合財務報告的編制方法及報表構成體系。根據新修訂的預算法和《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發【2014】45號有關規定，要建立以權責發生制為基礎編制的反映各級政府整體財務狀況、運行情況和財政中長期可持續性的報告。之前實行的以收付實現制為核算基礎的政府決算報告，對單位年度預算收支情況、加強管理管理和監督發揮了積極的作用，但無法科學、全面、準確反映單位的資產負債、成本費用，不利于建立現代財政制度、提升政府財務管理水平，因此必須建立全面反映政府資產負債、收入費用、運行成本、現金流量等財務報告制度，以及以此為基礎進行的綜合分析等。

6）進一步明確預算績效評價體系及評價結果的應用。財政部于2018年11月8日印發了關于貫徹落實《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》的通知（中發【2018】34號，全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是衡量一個單位行政及管理效率的重要手段。但現階段在績效評價方面存在著各種問題，如對績效評價理念尚未貫徹到每一項經濟業務中，預算資金申報存在重項目爭取輕支出管理，預算資金重投入輕效果，績效評價重形式輕考核及考核結果的應用。隨著財政預算管理制度改革的不斷深入和公共財政體制的逐步建立，特別是提高財政資金使用效率和效益，已成為財務管理工作的一項重要任務，健全“花錢必問效”、“無效必問責”的機制。《預算法》第十二條、第三十二條、第五十七條均提及要加強預算支出績效管理與評價，這是各單位開展全面預算支出績效評價的法律依據，《實施條例》第二十條對績效評價標準、評價程序、評價內容作出了詳細說明，即預算績效評價標準就是各部門、各單位擬訂的績效目標，評價內容即為預算資金的投入、使用過程、產出與效果，強調了績效評價結果應當作為改進管理和編制以后年度預算的依據，第五十三條則規定了各部門、各單位要嚴格支出管理，實施績效監控，開展績效評價，提高資金使用效益，定期向財政部門報送預算執行情況和績效評價報告。

7）進一步提升內部控制制度的法定地位。內部控制制度是保障組織權利規范有序、科學高效運行的有效手段，也是單位戰略目標實現的有力保障。為此財政部印發了《行政事業單位內部控制規范（試行）》財會【2012】21號、《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設指導意見的通知》等文件，規范了行政事業單位經濟活動，加強廉政風險防控，提升單位治理水平，各單位都在積極推進內部控制制度建設工作，但這些文件僅以試行條例和指導意見的形式來執行，法律剛性不足。《實施條例》第五十一條規定“預算執行中，財政部門指導和監督各部門、各單位建立健全財務制度和會計核算體系，規范賬戶管理，健全內部控制制度，按照規定使用預算資金”，五十三條規定“預算執行中，各部門、各單位制定本部門、本單位預算執行制度，建立健全內部控制機制”。

8）明確“結轉資金”和“結余資金”的區別，提高行政事業單位資金使用效益。作為一般公共預算資金下達到各級部門、單位但最終沒花出去的資金都趴在單位賬上，為盤活這些財政存量資金，2014年新修訂的《預算法》第四十二條規定，“各級政府上一年預算的結轉資金，應當在下一年用于結轉項目的支出；連續兩年未用完的結轉資金，應當作為結余資金管理”，也就是說二年之內未使用完的結轉資金就應當作為結余資金來管理，由財政收回并統籌使用。這一改革措施的實施，不僅可以化解各級政府財政收支的矛盾，同時也倒逼各級政府部門、單位規范專項資金的管理，提高財政資金使用效率。

9）明確規定了預決算公開的內容和細化程度。預算法第十四條規定，經本級人民代表大會或者本級人民代表大會常務委員會批準的預算、預算調整、決算、預算執行情況的報告及報表（涉及國家秘密的除外）。應當在批準后二十日內由本級政府財政部門向社會公開，但并未對公開的細化程度進行明確規定，實施條例第六條則明確規定了預算、決算按其功能分類公開到款，按其經濟性質分類，基本支出應當公開到款。將信息公開提升到法律高度，是我國財政管理水平提高的重要標志，將資金使用情況向社會公開，接受全社會的監督，可以從源頭上預防和治理腐敗。

2 結語

《預算法實施條例》的頒布執行，標志著我國財政預算改革、預算管理制度、預算績效評價、內控制度建設等一系列財政政策向更高的水平發展，對行政事業單位財務管理工作帶來了巨大的挑戰，針對目前財務管理工作中迫切需要解決的重大問題，提出了行之有效的可操作性、可執行性的方法。