平臺視角中的社會信用治理及其法律規制

劉 晗 葉開儒

(清華大學 法學院，北京 100084)

一、問題與方法

在大數據時代，將社會中的人、財、物、行、事等信息進行數字化整合，是現代國家治理能力的基礎。尤其是在社會流動性極大的當下，國家必須提升對公民的認證能力，掌握基本的社會知識，才能制定恰當的法律和公共政策，推進國家法治建設。正是在這一背景下，2014年6月，國務院發布了《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020年)》(以下簡稱“《綱要》”)，標志著社會信用體系建設被正式定位為全面提升國家治理能力的重要舉措。在我國，社會信用體系建設集中體現為社會信用治理，即國家利用現代數字技術收集社會成員的信用數據，并以評分的方式實現對社會成員的有效約束。其主要目的是通過改善獎懲機制，提高失信成本，彌補社會信用缺失的短板，提高全社會的誠信意識和信用水平，實現保障社會秩序的效果。作為一種新型的治理模式，社會信用治理也引起了學術界的廣泛關注。

對于法學界而言，目前關于社會信用治理的研究大多從法律規范的角度出發，圍繞公共信用信息的收集和開放使用、(1)參見羅培新：《社會信用法：原理、規則、案例》，北京大學出版社2018年版，第三章；王青斌：《社會誠信危機的治理：行政法視角的分析》，載《中國法學》2012年第5期。對個人信息和隱私的威脅、(2)參見Chen, Yongxi and Cheung, Anne S. Y., “The Transparent Self Under Big Data Profiling: Privacy and Chinese Legislation on the Social Credit System,” 12(2) The Journal of Comparative Law 2017; Martin Chorzempa, Paul Triolo & Samm Sacks, “China’s Social Credit System: A Mark of Progress or a Threat to Privacy?,” Petersen Institute, June 2018, https://www.piie.com/system/files/documents/pb18-14.pdf ;沈毅龍：《公共信用立法的合憲性考察與調整》，載《行政法學研究》2019年第1期。失信聯合懲戒的合法性和法律規制(3)參見沈巋：《社會信用體系建設的法治之道》，載《中國法學》2019年5期；王瑞雪：《政府規制中的信用工具研究》，載《中國法學》2017年第4期；羅培新：《遏制公權與保護私益:社會信用立法論略》，載《政法論壇》2018年第6期；王偉：《失信懲戒的類型化規制研究——兼論社會信用法的規則設計》，載《中州學刊》2019年第5期。等命題展開。同時，也有學者從法律社會學的角度揭示了聲譽機制作為社會信用治理的關鍵要素，對于社會主體所產生的約束效應。(4)參見Dai Xin, “Toward a Reputation State: The Social Credit System Project of China”, June 10, 2018, available at SSRN: https://ssrn.com/abstract=3193577；胡凌：《在線聲譽系統：演進與問題》，載胡泳、王俊秀主編:《連接之后：公共空間重建與權力再分配》，人民郵電出版社2017年版。更有學者從社會信用立法的角度，為我國未來的立法實踐提出了綱要性的建議。(5)參見羅培新：《善治須用良法：社會信用立法論略》，載《法學》2016年第12期。然而，上述研究更多是從外部視角出發，而對社會信用體系內部的基礎架構(architecture)缺乏分析，(6)參見Lawrence Lessig, Code: 2.0 Version, Basic Books, 2006, p123.這使得其在討論法律規制的問題時，無法觸及架構背后所隱含的各種支配性權力。尤其是在大數據和人工智能時代，經濟生產活動變得愈發自動而隱秘，這讓法律規則的制定和執行變得尤為困難，“私權力”正逐漸成為互聯網經濟的主導性權力。(7)參見周輝：《變革與選擇：私權力視角下的網絡治理》，北京大學出版社2016年版，第108-128頁。在這種情況下，社會信用治理面臨的不僅是有法可依、執法必嚴等法律技術問題，而是更廣泛的社會權力關系的重組。

因此，在法律技術分析的思路之上，增加一種實質性的分析進路，即從平臺的視角出發，重新審視社會信用治理所蘊含的動力和危機。(8)關于這一分析思路，可參見胡凌：《網絡法的政治經濟起源》，上海財經大學出版社2016年版。這里所說的平臺，不僅包括我們熟悉的商業平臺，也包括平臺型政府(government as a platform)，(9)參見Tim O’Reilly, “Government as a Platform”, https://www.oreilly.com/library/view/open-government/9781449381936/ch02.html#ftn.id392224，最后訪問日期2019年9月15日。二者都是web2.0乃至web3.0的產物。(10)關于web2.0，參見Yochai Benkler, Wealth of Networks: How Social Production Transforms Markets and Freedom, Yale University Press, 2006；關于web3.0，參見張凌寒：《算法規制的迭代與革新》，載《法學論壇》2019年第2期。在平臺中，社會信用治理在技術驅動下被嵌入到更廣泛的生產活動和公共管理中，并產生了一系列新的權力競爭和價值難題。如何應對這些問題，需要的不僅是法律規范的分析，同時也需要對問題背后隱藏的生產關系和權力博弈進行更深層次的考量。尤其當信用治理不斷從商業信用領域轉向社會信用領域時，政府作為公權力機關如何讓社會信用評價維持公正和透明，這無疑是對國家數據能力的重大考驗。

二、互聯網平臺興起與治理的變革

(一)互聯網平臺的興起

要明晰平臺視角中的社會信用治理，首先必須對互聯網平臺的興起有所了解。互聯網平臺肇始于web2.0在中國的興起。以博客/微博、百度百科/維基百科、社交網站為代表的新型網絡服務的出現，徹底地改變了web1.0時代網民被動接受信息的局面，形成了“多對多”的信息發布模式。尤其是隨著大數據等信息技術的發展，這種“參與式互聯網”也帶來了商業模式和政府管理的變革。它不僅體現為以“同儕生產”(peer production)為特點的商業平臺，而且還體現為“合作共治”為特點的平臺型政府。

1.商業平臺。事實上，在互聯網出現前，平臺經濟就已經存在。例如，傳統的百貨超市是一個商品流通平臺；金融市場的證券交易所也是一個交易平臺。然而，在傳統的平臺經濟中，中介平臺在為買賣雙方搭建互動場所的成本相對較高，且往往受制于時空上的限制。其次，中介平臺的費用額外地增加了雙方的交易成本和壁壘，這使得市場潛力巨大的許多小本生意被拒于平臺之外。中介甚至利用自己對信息流、資金流和商品流的壟斷壓榨客戶，謀取不正當利益。另外，中介平臺所能夠處理的資源較為單一，且無法提供全面的基礎服務，這使得商業交易的效率和安全不足。

在互聯網時代，商業平臺通過信息技術，將傳統線下平臺的生產和交易環節全部壓縮在網絡空間上，并通過良好的治理實現信息流、資金流和商品流三者合一。(11)參見王勇、戎珂：《平臺治理：在線市場的設計、運營與監管》，中信出版社2018年版，第10頁。在這個過程中，商業平臺承擔了交易擔保人的角色，同時保障了買賣雙方的利益，減少了交易的機會主義行為，增強了交易的機會和安全。(12)參見Adam Thierer et al, “How the Internet ,the Sharing Economy, and Reputational Feedback Mechanisms Solve the ‘Lemons Problem’,” 70(3) University of Miami Law Review 858-870 (2016).其次，互聯網的零邊際成本(zero marginal cost)和長尾效用(long tail effect)使得在數字空間搭建平臺的成本大為降低，(13)參見王勇、戎珂：《平臺治理：在線市場的設計、運營與監管》，中信出版社2018年版，第30頁。商業平臺由此可以將零散的市場資源盡可能組織起來，納入到新的生產活動之中，從而擴大了交易的范圍和深度。再者，生產和消費環節所產生的大量數據，成為商業平臺進一步提升服務的關鍵。(14)這就是“同儕生產”(peer production)。參見Yochai Benkler, “Coase's Penguin, or, Linux and ‘ The Nature of the Firm’,” 112 Yale Law Journal 369 (2002);商業平臺運用算法對數據進行實時動態的分析，極大地提高了交易的匹配程度，實現了需求和供給的長尾覆蓋。

2.平臺型政府。信息技術發展所帶來的“平臺革命”，在顛覆了傳統的商業模式的同時，也開始改變政府進行公共管理的方式，從而催生了平臺型政府的出現。所謂平臺型政府，是指政府通過匯集內部的各種政務數據和信息，以統一界面的方式提供一站式服務的管理模式。其運作機制如下：依托于傳感器、攝像頭、智能終端和強大的信息處理能力，政府可以大量收集公民在公共空間的公共行為數據，并以唯一的數字身份進行認證，最后通過信用評價等柔性方式對公民進行管理和約束，從而將線下的社會治理轉化為線上的數據治理。(15)參見胡凌：《論地方立法中公共數據開放的法律性質》，載《地方立法研究》2019年第3期。政府提供的公共服務的質量，取決于其所能收集的公共數據的數量、范圍和層次，這也迫使政府改變其自身與公民、社會的關系。

在過去，政府提供公共服務的方式更像是一臺“自動售貨機”。雖然政府投入了大量的人力、物力和財力，但是公共服務依然沒法很好地滿足社會公眾的需求。但在平臺型政府的模式下，政府的主要作用不再是生產服務，而是召集各方在平臺上利用開放的數據進行協作生產。政府作為數據的供給方向社會開放數據，數據利用者作為需求方利用政府開放出來的數據開發出新的應用服務提供給社會公眾。社會公眾則作為用戶和合作者獲得服務，參與社會協同，并向數據利用者反饋使用體驗，引導數據利用者更好地開發數據。(16)參見鄭磊：《開放的數林》，上海人民出版社2018年版，第23-24頁。由此，政府部門、數據利用者和社會公眾之間形成了一種合作眾創關系，政府也從“自動售貨機”式的生產者轉型為一個“購物中心”式的管理者，其主要職責是制定規則、管理秩序和營造環境。(17)參見Tim O’Reilly, “Government as a Platform”, https://www.oreilly.com/library/view/open-government/9781449381936/ch02.html#ftn.id392224，最后訪問日期2019年9月15日。

(二)信用治理在商業平臺中的功能

在商業平臺的生產活動中，資源、數據、算法和基礎服務構成了平臺經濟的核心要素。(18)有學者總結了九種基礎服務，分別是技術服務、數據儲存/分析、支付/結算、物流、認證、信用評價、金融服務、糾紛解決、行為管理/調控。參見胡凌：《從開放資源到基礎服務：平臺監管的新視角》，載《學術月刊》2019年第2期。其中，資源和數據是生產資料，算法技術是生產工具，而基礎服務則起到了推動創新的底層架構的作用，它支撐著交易服務的進行，是影響著互聯網治理規則和監管的基礎要素。(19)參見Lizhi Liu and Barry R. Weingast, “Taobao, Federalism, and the Emergence of Law, Chinese Style”, 102(4) Minnesota Law Review 1578-1583 (2018).

正是在平臺基礎服務的視角下，我們才可以理解社會信用建設的商業功能。在眾多基礎服務中，信用評價無疑處于關鍵的位置。信用評價的核心是種聲譽機制(reputation)，它通過對行為者的行為信息進行整合和傳播，從而預測行為者未來的行為能力或者滿足決定者的選擇偏好。(20)參見胡凌：《在線聲譽系統：演進與問題》，載胡泳、王俊秀主編：《連接之后：公共空間重建與權力再分配》，人民郵電出版社2017年版。以淘寶網為例。淘寶網通過引入相互評分系統，將雙方交易活動的情況進行評分和標簽化分類，并通過參與交易的元數據不斷積累聲譽信息。(21)參見Lizhi Liu and Barry R. Weingast, “Taobao, Federalism, and the Emergence of Law, Chinese Style”, 102(4) Minnesota Law Review 1578-1579 (2018).與傳統商業平臺的評分模式不同，在線平臺的聲譽系統具有以下特點：第一，它充分利用陌生人社會的市場規模，使盡可能多的人群參與到聲譽的生產機制當中，通過積累交易的數據和聲譽記錄，為未來的潛在交易提供標準化、理性化的信用依據。第二，在大規模聲譽數據的基礎上，商業平臺所附帶的第三方支付系統(如支付寶)可以進一步利用信用評分開展新的小額貸款服務，從而形成完整的金融服務產業鏈。由此，單純的信用評價逐漸變成了商業平臺進行資源管理的手段，為其擴張提供了新的生產資料。第三，這種集中化的管理模式，也改變了聲譽僅僅作為道德觀念和一般社會規范的功能，聲譽成為了一種無形的壓制性權力，鼓勵用戶進行自我披露而不是隱瞞，傳統上的隱私信息也在合法的形式下轉化為公開的信息，從而改變了隱私的場景。(22)但消費者本身對這種“隱秘生產”并沒有感受。Calo, R. and Rosenbla, A., The Taking Economy：Uber, Information, and Power, 117(6) Columbia Law Review 1652 (2017).

信用評價作為一項隱秘的規范，正潛移默化地改變了商業平臺的治理秩序。在傳統國家的法治實踐中，一個重要的難題莫過于法律實施問題。傳統法學理論往往將這一問題歸咎于立法的粗放、民眾法律意識不高以及執法不嚴等因素。(23)參見徐漢明：《法治的核心是憲法和法律的實施》，載《中國法學》2013年第1期。但事實上，造成這一困難的另一個重要原因是制度運行過程中的信息成本高昂。(24)參見戴昕：《規范如何“落地”——法律實施的未來與互聯網平臺治理的現實》，載《中國法律評論》2016年第4期。當互聯網和大數據技術興起后，規范制定和執行的信息成本都會大為降低，從而有效改善法律實施的效果。具體到信用評價上，依托于智能終端和強大的數據處理能力，商業平臺可以匯集用戶在日常社會生活中的行為痕跡，從而使信用信息的收集和傳遞的成本大為降低。同時，商業平臺通過一站式入口的方式，可以全程記錄和監控交易的過程，并時刻對交易行為進行追蹤和評價，這極大地增強了聲譽信息的及時性、層次性和穩定性。在這種情況下，一方面，商業平臺權力的行使以一種更為動態和精細化的方式實施；另一方面，它也激發了消費者本身參與規范執行的意愿，(25)理性主體能否自愿發起非正式制裁，往往受制于“行為成本”的因素。參見戴昕：《規范如何“落地”——法律實施的未來與互聯網平臺治理的現實》，載《中國法律評論》2016年第4期。使得消費者不必受制于行動成本就可以完成對不良商家的制裁。通過降低信用信息的成本，信用評價的威懾力得到了極大的增強，平臺治理的效率和效果也大幅度提高，(26)經驗研究表明，與線下平臺相比，線上平臺對包括欺詐在內等違法行為的查處幾率更高。參見李琪等：《基于商務鏈的網上網下交易欺詐比較研究》，電子工業出版社2014年版，第162頁。從而在整體上減少相關司法糾紛，減少了國家權力的介入，實現了商業平臺的“自治”。

(三)信用治理在政府平臺中的功能

在一定意義上，平臺型政府實現了一種關于“數據庫國家”的想象。(27)參見Simon Garfinkel，Database Nation：The Death of Privacy in the 21st Century, O’Reilly Media, 2001.在未來，政府大多數行為都與數據處理密切相關，而信用治理則成為政府治理的主要方式。通過建立全國統一的信用信息平臺，政府可以在全國范圍內推行信用評價機制，并通過算法的自動化決策實現對社會成員的管理。具體而言，政府平臺下社會信用治理具有以下功能：

其一，減少公權力的行使成本。在法律實施過程中，國家強制力是公權力得以實施的保障，而法律實施的效果往往與其威懾力度有關。(28)參見Gary S. Becker, Crime and Punishment: An Economic Approach, 76 Journal of Political Economy 207-209 (1968).然而，在平臺型政府的模式下，以聲譽為基礎的公共評級系統，取代了直接的法律規制，這使得原本由政府承擔的合規成本轉由被執行對象承擔，由此實現了社會成員自我執法(self-enforcement)。(29)參見[美]白軻：《測度、評估和獎勵：中國和西方建立社會信用體系的挑戰》，載《互聯網金融法律評論》2017年第3輯。在這個情況下，公民遵守法律的方式就變得和遵守法律本身一樣重要。而政府的主要職能，也從直接的管理者變成服務的提供者，即通過數據開放的方式以支撐聲譽機制的運行。

其二，擴大公權力行使的范圍。在任何一個社會中，都會存在著法律多元的現象，主要表現為國家的正式規范與社會層面的非正式規范的共存。(30)參見蘇力：《法律規避和法律多元》，載《中外法學》1993年第6期。二者既存在競爭關系，也存在互補關系，二者的強弱對比主要與一國的國家能力相關。在傳統社會，國家法律所能觸及的范圍有限，因而大量的區域都是靠非正式規范(如聲譽、道德)來發揮作用。但隨著國家能力的不斷提升，國家的治理權力得以延伸至廣大非正式規范的領域，并對后者進行吸納或排斥。(31)例如，英國普通法的形成背后是國家權力對貴族領地的不斷滲透。參見于明：《司法治國：英格蘭法庭的政治史(1154-1701)》，法律出版社2015年版。

社會信用體系建設，也可被視為是國家權力進一步向社會滲透和延伸的一種方式。借助信息技術的發展，國家權力可以不斷延伸其管控領域，并以一種特殊的方式將多元規范秩序進行改造。由此，一些原本適用于廣大基層社會的道德和倫理規范，都以一種可計算的方式轉化為國家的法律規范，從而實現對社會更為廣泛和強力的管控。

其三，提高公權力的整合度。如前所述，社會信用治理的核心在于數據的獲取和挖掘，這就要求政府內部能夠建立有效的數據共享機制，打破各部門的數據壁壘，從而最終實現“一處失信、處處受限”的效果。就目前來看，我國政府的數據治理工作還處于起步階段，政府中廣泛存在的條塊管理模式，導致信息系統和數據資源都處于條塊分割、相互獨立的碎片化狀態。其次，地區之間的經濟和信息化水平的差異，也導致數據聯動變得困難。政府數據的開放要求數據必須進行電子化，但一些落后地區并沒有條件實現電子化的數據采集和儲存。許多部門甚至未進行數據編目和整理數據清單，這無疑加大了數據開放的難度。(32)參見鄭磊：《開放的數林》，上海人民出版社2018年版，第180頁。

在這一背景下，社會信用治理蘊含著國家建立自主性權威的努力。在具體的實踐方式上，這種權力整合的形式主要表現為“紅黑名單”和“聯合懲戒”：前者要求國家進行公共信用信息平臺和數據庫建設，進而建立一套全國性數據歸集和共享機制；后者則通過將各部門的執法資源進行重新配置，以緩解單個部門監管執法力度不足的難題。

(四)兩種平臺的互動與整合

隨著社會信用體系的不斷推進，商業平臺和政府平臺逐漸打破了相互獨立的狀態，建立起相互支撐、合作共享的關系。

首先，二者建立了數據共享的機制。一方面，受制于成本和技術手段的限制，大量公共數據的收集和開發，包括智慧城市建設和信息系統整合，都由政府委托給商業平臺來完成；(33)參見《貴州省借助阿里云“飛天”建省級政府數據共享平臺》，中研網，2015年7月7日，http://www.chinairn.com/news/20150707/102351265.shtml，最后訪問日期2019年9月15日。另一方面，商業平臺也迫切希望將政府數據納入到自身的數據池中，從而更大限度地開發數據的商業價值。

其次，在社會信用領域，中央和地方政府都陸續出臺各類規范文件，鼓勵各類第三方信用服務機構在各領域中建立社會信用信息收集和評價機制，希望通過市場自發的聲譽機制來完成對社會主體的規制，從而減少政府的規制成本。由于商業平臺日益成為一個完整的服務生態，全面覆蓋了現代公民的各方面行為，因而商業平臺的私權力一旦獲得公權力機關的授權，可以立即轉化成有效的執法力量，從而精確、高效地完成對社會主體的規制，甚至取得比公權力機關更好的執法效果。(34)參見《芝麻信用與最高法合作簽約：加大信用懲戒力度》，http://tech.ifeng.com/a/20150724/41399593_0.shtml，最后訪問日期2019年9月15日。

最后，政府還借助商業信用機構提供的信用產品，作為公共資源配置的決策依據。(35)參見《憑信用居民可以先看病后付費》，載《新民晚報》2018年3月31日；《只要550分芝麻信用分，杭州人就可以免費借書啦》，新藍網，2017年9月3日，http://n.cztv.com/news/12657609.html，最后訪問日期2019年9月15日。公共資源作為政府提供公共服務的重要物質基礎，長期以來受到了市場化進程的挑戰：隨著經濟和社會的發展，政府壟斷公共產品服務可能難以滿足公民個性化、智能化和高質量的公共服務需求。(36)參見胡泳、王俊秀：《后機器時代》，中信出版社2018年版，第241頁。通過引入商業評分機制，市場力量通過一種柔性的方式實現對公共資源的配置，一定程度上解決了公共資源的分配正義難題。

三、平臺視角下社會信用治理的內在困境

雖然信用治理對于商業平臺和政府平臺的秩序維持起到了重要作用，但是和其他現代化的治理手段一樣，信用治理本身也會失靈。倘若缺乏有效的規制，信用治理甚至會成為對公民權利和自由的新威脅。

(一)信用治理的商業化困境

1.依托基礎服務形成壟斷地位。作為基礎服務的重要組成部分，信用評分機制通過塑造更細致的交易規則，確保了機會行為的透明性和公開化，大大改善了傳統交易中的信息不對稱的問題，提升了交易的安全水平。然而，在現行法律中，由于基礎服務必須經過行政許可才能設立，這就讓率先進入基礎服務市場的企業獲得競爭優勢。以信用服務為例，目前已經獲得牌照的征信平臺只有8家征信公司，能夠提供一攬子基礎服務的平臺更是少之又少，這使得擁有相關牌照的平臺企業獲得了資源集合的優勢，并可以向第三方開發者或中小平臺提供自己的基礎服務。(37)“百行征信”作為央行批準設立的第一家有牌照的征信機構，其持股的8家公司中有芝麻信用、騰訊征信等互聯網平臺。參見“首張個人征信牌照正式下發 百行征信獲牌”，新華網，2018年2月24日，http://www.xinhuanet.com/money/2018-02/24/c_129815794.htm，最后訪問2019年9月15日。關于利用基礎服務形成壟斷地位，參見胡凌：《開放資源到基礎服務：平臺監管的新視角》，載《學術月刊》2019年第1期。

此外，現行法律也一定程度上強化了大型平臺企業的封閉性。從現行法律上看，基礎服務的法律性質較為模糊，而司法上也沒有關于基礎服務所產生的不正當競爭或壟斷的案件。根據《網絡安全法》的規定，平臺企業可以被認定為信息安全意義上的關鍵信息基礎設施，這就為平臺企業建構自身封閉的生態系統提供了合法理由，從而進一步固化了大型平臺企業的市場壟斷地位。

2.算法黑箱與信用評價的商業化。依托于基礎服務所形成的市場壟斷地位，商業平臺的信用評價機制也走向封閉化和專斷化，由此不可避免地引發了人們對于信用評價的公正性的擔憂。

首先，信用評價會出現以偏概全的現象。信用評價的前提是對具體場景的行為進行精確識別，并通過算法以類型化和規范化的方式進行歸納和推演，從而得出相應的信用分數。但在實踐中，評分事實上很難精確反映人的行為，因為其本身是通過類似場景推演獲得的，在特定的場景中往往存在以偏概全的問題。(38)參見胡凌：《在線聲譽系統：演進與問題》，載胡泳、王俊秀主編：《連接之后：公共空間重建與權力再分配》，人民郵電出版社2017年版。尤其是涉及到復雜的行為結構時，算法更是無法將其簡單地量化為精確的數值。在這種情況下，算法往往會根據過去積累的數據做出默認選擇，而選擇的標準則受制于平臺的規則或架構，從而將其商業意志隱秘地施加在用戶之上。

其次，信用評價會導致新的數據鴻溝。技術能力較強的用戶如果了解了評價機制的算法，就可以通過隱瞞真實信息、制造虛假信息等方式規避風險。但對于技術能力較弱的用戶而言，這無疑極大地增加了他們的認知負擔，從而間接地塑造了新的數字鴻溝。為此，這些用戶不得不依賴于類似于網絡推手的第三方商業服務，從而進一步加深了信用評價機制的混亂。這一機制隱秘的效果在于，通過數據鴻溝將用戶進行自動的分類，將數據生產能力強的用戶留在商業平臺，而排斥數據生產能力弱的用戶。畢竟對于商業平臺而言，真正能夠提升平臺價值的是這些理性用戶。

最后，信用評價的黑箱屬性缺乏有效救濟。事實上，在人工智能時代，無論是開發者還是商業平臺都不可能完全控制算法。隨著機器學習、多層神經網絡等技術的發展，算法已經發展出了自動學習和深化的能力，并獲得了相當的自主性和自我認知能力，其規則和運作方式甚至開發者也無法全然理解。(39)參見張凌寒：《風險防范下算法的監管路徑研究》，載《交大法學》2018年第4期；張凌寒：《算法規制的迭代與革新》，載《法學論壇》2019年第2期。由此，算法逐漸超越了其“工具性”的特質，越來越具備智能性，可以主動對用戶進行控制。而用戶對算法的內容既無從知曉，對其決策也無法進行質詢，更無法在接受決策的不利后果時獲得救濟，這無疑加劇了算法黑箱的專斷性。(40)這就是所謂的“算法暴政”。參見Lepri B, Staiano J, Sangokoya D, “The Tyranny of Data? The Bright and Dark Sides of Data- Driven Decision- Making for Social Good”, in Tania Cerquitelli and Frank Pasquale eds.,Transparent Data Mining for Big and Small Data, Springer International Publishing, 2017, pp.3-24.

(二)信用治理對公權力提出的挑戰

當信用治理從商業平臺轉向政府平臺時，也意味著信用評價轉向了公共管理的維度，這就要求信用評價應該服務于體現公共利益的社會信用，而非僅僅以提高生產效率為目標的商業信用。但是，要建構統一的政府平臺來實現社會信用治理，在現實中面臨著多重挑戰，包括公私主體對于信用信息系統管理權的爭奪、政府內部信用信息的整合以及社會信用治理中的過程性問題。

1.信用信息系統建設中的公私權力博弈。社會信用治理的基礎在于統一的信用信息系統的建立，這就要求政府平臺和商業平臺要進行相當程度的數據共享和整合。但在現實中，二者極有可能圍繞信用信息系統主導權進行爭奪，最終弱化政府作為公共管理者的角色。

首先，關于信用信息共享機制的建立，政府和商業平臺事實上遵循著不同的邏輯。對于政府而言，公共信用信息本身關乎著一國的數據安全和公民權利保護，其必須以合法的方式進行有序開放，避免公共信用信息被誤用或濫用。這就要求政府必須掌握信用信息系統的主導權，從目錄管理、數據收集、分類、權益保護等方面對信用信息進行有效整合和保護。(41)參見羅培新：《社會信用法：原理、規則、案例》，北京大學出版社2018年版，第三、四章。而商業平臺更多是一個技術提供者，其技術優勢可被用于信用信息系統的建立和維護中。但在商業平臺看來，政府對于公共信用信息的挖掘和利用缺乏效率和深度，無法滿足社會治理和商業治理的現實需求，應該由商業平臺來主導數據開放和利用的進程。這就要求政府平臺盡可能地向其開放公共信用信息，從而建立一個由其主導的信用信息系統。(42)事實上，不僅僅是信用信息，政府所掌握的所有公共信息，都在商業平臺試圖整合的范圍之內。參見胡凌：《論地方立法中公共數據開放的法律性質》，載《地方立法研究》2019年第3期。在此，政府的角色是一個數據資源的提供者，而非管理者，甚至其所提供的公共服務，也可以納入到商業平臺中。

其次，商業平臺不僅具有技術優勢，而且掌握更多社會主體的信息。一方面，基于公共服務提升的需求，政府往往會將復雜的數據庫建設和數字化公共服務交由商業平臺完成，而商業平臺則可以將其商業邏輯逐步內化到社會治理的實踐中；另一方面，隨著互聯網和大數據技術的發展，商業平臺對社會主體的影響和滲透愈發深遠，這使得國家的認證能力逐步讓位于商業平臺的數據能力，因而國家很難通過直接治理的方式對社會主體實現精準的治理，它必須通過與商業平臺的合作才能間接地實現對社會主體的控制。

最后，商業平臺逐步強化了其數據壟斷者的地位。與政府所宣揚的“數據開放”的理念不同，商業平臺的最終目的是數據兼并和壟斷。首先，商業平臺試圖在法律上將數據資源理解為一種集合性的“數據池”(data pool)，并具有排他使用和收益的財產權。(43)其理論基礎，參見戴昕：《數據隱私問題的維度擴展與議題轉換》，載《交大法學》2019年第1期。這一判斷的法律基礎在于平臺的架構，從而在功能上起到了劃清數據池權利邊界的作用。(44)例如，新浪微博訴脈脈不正當競爭糾紛案，(2016)京73民終588號民事判決書；大眾點評訴百度不正當競爭糾紛案，上海知識產權法院民事判決書(2016)滬73民終242號。參見胡凌：《論地方立法中公共數據開放的法律性質》，《地方立法研究》2019年第3期。其次，商業平臺往往以保護隱私的理由拒絕向政府披露用戶信息，以維護自己的公眾形象，(45)但事實上，商業平臺卻私自濫用用戶的個人信息。參見Carole Cadwalladr and Emma Gaham-Harrison, “Revealed: 50 Million Facebook Profiles Harvested for Cambridge Analytica in Major Data Breach”, Guardian, 17 March 2018, https://www.theguardian.com/news/2018/mar/17/cambridgeanalytica-facebook-influence-us-election，最后訪問日期2019年9月15日。這導致原本雙向的數據共享機制蛻變為一種單向的流動機制。具體到征信領域，這意味著信用信息隨著技術的發展反而陷入碎片化和封閉化的困境，不僅政府無法充分利用商業平臺的信用信息，商業平臺之間也因為數據壁壘而進一步固化了商業巨頭的壟斷地位。

2.政府內部管理權的問題。除了政府和商業平臺間的數據共享存在主導權分歧以外，政府內部在社會信用體系建設中亦存在著管理權不明晰的問題。作為一種新型的治理模式，社會信用治理的力度和成效與其實施部門的權限密切相關。在我國，這一問題首先體現在中央政府和地方政府的權力劃分。目前，我國社會信用體系建設遵循的是地方政府和行業協同先行的局面，但就實施情況來看，各地存在著信用信息內涵模糊、格式不一、評價指標不統一、評分計算模型不一致等問題。(46)參見張濤：《個人信用評分的地方實踐與法律控制——以福州等7個城市為分析樣本》，載《行政法學研究》2020年第1期。雖然這些問題可以歸因于各地經濟水平、道德風尚和立法技術的差異，但同時，這無疑也塑造了各地信息共享、信息整合的壁壘，使得信用評價互認變得困難，從而加大了將來全國統一的信用信息平臺建構的難度。

與此同時，在中央層面，社會信用體系建設依然缺乏頂層設計。目前，《綱要》僅僅描述了“社會信用體系”的宏觀構想，但對具體的實施路徑并沒有細致的規定，這導致各部門、各地方只能在《綱要》的總體精神指導下自主探索合理的實施方案。在這種情況下，無論是地方政府間還是中央各部門間，都會面臨著機構間的集體行動困難，(47)參見Richard E. Levy & Robert L. Glicksman, “Agency-Specific Precedents”, 89(3) Texas Law Review, 511-512 (2011)從而導致社會信用體系變成了分立的信用體系的閉環，無法實現共享。有一些地方甚至將公共數據資源比作國有資產進行管理，從而增強了對自身數據的排他屬性。(48)參見《福建省政務數據管理辦法》第3條規定。http://www.chinalawedu.com/falvfagui/21752/wa1806121261.shtml，最后訪問日期2019年9月15日。

3.數據治理的過程性問題。除了管理者和協調者的角色以外，政府本身也是社會信用治理的主要實施者。但就目前的實施情況來看，公權力機關在數據識別、數據收集與選擇、數據使用方面都面臨著挑戰。

(1)數據識別。數據識別并非是一個純粹的技術性問題，它必須結合具體場景的政治、經濟和文化來決定。尤其對于算法而言，原始數據與生成數據之間存在明顯的區別，后者是算法基于人類認識的一種判斷。因此，如何防止將人類的認識偏見納入到數據識別的算法設計中，將是政府和技術人員需要合作應對的問題。(49)在美國的個人征信領域，已經出現了基于“種族”的數據識別，使得黑人和其他有色人種在信用貸款中遭受歧視的現象。參見[美]弗蘭克·帕斯奎爾：《黑箱社會：控制金錢和信息的數據法則》，趙亞男譯，中信出版社2015年版，第34頁。

(2)數據收集與選擇。數據收集與其所要實現的目標密切相關，對收集數據的選擇，從根本上影響生成數據的性質。目前，我國地方實踐中已經出現了公共信息目錄化管理、信用信息分類管理等制度實踐，從而試圖將信用信息進行類型化管理。(50)參見羅培新：《社會信用法：原理、規則、案例》，北京大學出版社2018年版，第72-87頁。但是，類型化管理勢必會提高行為主體的認知負擔，在具體場景差異化較大的情況下，類型化管理與行為主體的真實行為可能存在較大偏差，從而加大了算法與行為主體的地位不平等和信息不對稱的局面。(51)參見張凌寒：《商業自動化決策算法解釋權研究》，載《法律科學》2018年第3期。

(3)數據使用。經過識別、收集和選擇所生成的信用信息，往往通過黑名單制度和聯合懲戒的機制對失信主體發揮威懾和懲戒作用。但在具體的執行過程中，國家權力對于傳統非正式規范實施的領域進行介入，往往難以把握具體的限度。(52)例如，就有地方把有師德問題的教師納入失信“黑名單”。參見史洪舉：《不能濫用黑名單制度》，載《經濟參考報》2019年7月24日，http://www.jjckb.cn/2019-07/24/c_138252551.htm，最后訪問日期2019年9月15日。尤其對于不同種類的“失德”行為，如何區分懲罰的程度亦是個難題，而這也是法律對于道德行為難以有效干預的重要原因。同時，對于不同部門之間的聯合懲戒，如何界定規制的范圍和限度，也不是單憑技術就能解決的問題。

四、平臺視角下社會信用治理的法律規制

(一)法律規制的基本思路

“平臺化”的社會信用治理帶來的挑戰，要求我們及時調整法律規制的思路，以應對新技術發展所帶來的新問題。具體規制的思路包括：第一，突破公私二元界限進行整體制度設計；第二，從外部問責轉向市場結構調整；第三，從強化規制走向優化規制。

1.從二元分立到整體制度設計。在人工智能時代，通過算法技術的驅動，公民身份和網民身份逐漸合二為一，數字身份(digital identity)成為公民在對外活動中的主體形象，這為政府平臺和商業平臺聯合進行社會信用治理提供了基礎條件。(53)參見A.Michael Froomkin, “From Anonymity to Identification”, 1 Journal of Self-Regulation and Regulation 134-135 (2015).在這種情況下，公共部門和商業機構的權力很難用傳統的公私二元來劃分，公民個體事實上面臨著來自公私兩種權力的聯合約束：一方面，國家通過賦予公民在賽博空間唯一的身份標識，以實現身份認證(authentication)、追蹤、指引或威懾等公共政策目標；另一方面，商業平臺則運用算法演算識別(identification)用戶在不同服務場景的多元身份，以便進行差異化治理。與此同時，實踐中政府大量公共數據的收集和開發都外包給商業機構完成，這也使得公私的界限日益模糊。

因此，必須打破公私二元的思維，從整體制度的角度進行法律規制。第一，應對商業平臺的某些行為適用行政法的相關原則和規則，尤其是在數據共享、算法披露、權利救濟等方面賦予商業平臺更大的義務，以削弱其逐步增強的壟斷地位。第二，政府作為公權力機關，應強化其作為公共管理者的角色，有效平衡公共利益、商業利益和公民權益，防止商業邏輯主導社會信用治理的實際運行過程。

2.從外在問責走向市場結構調整。在信用評價的法律規制問題上，傳統的法律制度過于偏重從外部視角讓商業平臺承擔侵權責任或行政法責任，但這一思路很容易遭受網絡中立或技術中立理由的反駁。(54)參見胡凌：《網絡中立在中國》，載《文化縱橫》2014年第4期。同時，對于大型平臺而言，與其獲得的巨大利潤相比，承擔嚴格的事前審查義務和事后侵權責任所需的代價只能算是微乎其微，但同樣的法定義務對于小型平臺而言卻可能是高昂的成本，從而不利于平臺間的公平競爭。此外，單純對算法的技術規制，往往會增加用戶的認知負擔，且不利于企業保護自身的知識產權和商業秘密。(55)參見張凌寒：《算法權力的興起、異化及法律規制》，載《法商研究》2019年第4期。

平臺市場結構的調整可以看作是對外部問責的補充性解決方案。信用評價作為商業平臺的基礎服務，是其競爭的核心優勢。但由于技術成本和市場準入等因素的限制，大型平臺往往壟斷了信用評價的市場，使得政府平臺也不得不依賴于大型平臺的技術支撐。因此，不妨提升征信服務的市場效應，給予市場主體更多的活力，并輔以平臺間數據資源的開放和自由流動，從而刺激平臺圍繞征信服務展開競爭。(56)參見胡凌：《從開放資源到基礎服務：平臺監管的新視角》，載《學術月刊》2019年第1期。而此時，政府可以增強其公共監管者的角色，而不是被動依附于大型平臺的技術服務，進而提高政府平臺的服務水平。

3.從強化規制到優化規制。隨著黑紅名單和聯合獎懲等措施被廣泛運用，社會信用治理對以往非正式領域的倫理和道德行為進行了強化規制，并呈現出“一處失信、處處受限”的局面。然而，姑且說這一做法有可能陷入行政行為的正當性和合法性危機，而且由于其缺乏對具體場景的合理考量，因而往往會出現執法泛濫的局面，從而造成行政資源的浪費。因此，有必要從成本收益優化的角度提高規制效率，以實現對稀缺資源的最佳配置。(57)參見戴昕：《理解社會信用體系的整體視角——法治分數、德治集中與規制強化》，載《中外法學》2019年第6期。

具體來說，首先，應以數據為基礎，對不同社會主體的信用狀況進行分類優化。目前，在商務信用領域，有關部門已經提出了優化監管資源配置的要求。(58)參見商務部：《關于深入推進商務信用建設的指導意見》，https://www.creditchina.gov.cn/zhengcefagui/zhengcejiedu/zhongyangzhengcefagui/201904/t20190416_152720.html，最后訪問日期2019年9月15日。實現優化規制的前提是對市場主體及其行為的信息進行全面掌握，并以此為基礎進行分類評價。對于信用狀況良好的市場主體，可以在事前和事中簡化審批環節，并給予相應的獎勵措施；而對嚴重失信主體則加大監管力度，從嚴進行資質審核和后續審批。其次，基于大數據、人工智能等信息技術，監管部門應對社會主體進行動態監管和精準監管。尤其是對于潛在的違法失信風險，監管部門應做到提前預警、合理提醒，防止失信風險的擴大化，加大失信主體的失信成本。

(二)法律規制的具體路徑

明確了法律規制的基本思路，還需要在規制的具體路徑上予以細化。對社會信用治理的具體規制路徑既包括對信用評價的合理限制，也包括多元治理模式的引入，還包括國家數據能力的培育。

1.對信用評價進行合理限制。

(1)明確信用評價的適用范圍與限制條件。這包括：第一，區分商業信用和社會信用的適用領域。正如前文所述，商業平臺的信用評分事實上并非對用戶在線活動的真實反映，其更多是以自身秩序和用戶的商業價值為判斷標準。因此，商業評分從一開始就不是傳統社會中自發生成的聲譽評價，而是商業平臺經由算法精確設計和驅動的結果，往往帶有主觀性。(59)參見胡凌：《數字社會權力的來源：評分、算法與規范的再生產》，載《交大法學》2019年第1期。在這種情況下，以政府平臺所主導的社會信用治理，應該明確商業信用評分的適用范圍，如商業征信只能收集特定種類的個人基本信息，并排除如性別、宗教、種族、政治派別等可能引起歧視的信息。同時，對于限制人身自由等法律保留的行政處罰事項，商業信用評價不可作為直接的處罰依據，政府應結合更多非結構化的評價標準作出決定。第二，明確公共信用信息的適用范圍。與商業領域的征信信息不同的是，公共信用信息主要用于提高政府公共管理和公共服務的效能，提升社會誠信水平。雖然隨著信息技術的推動，國家法律可以前所未有地滲透到道德領域，但如何把握“誠信”在道德和法律之間、此道德與彼道德之間的界限，則遠非是技術進步就能解決的問題。由此，信用治理同樣依賴于具體規范的制定，社會本身并不提供細致的規范標準。(60)因此，除了依賴于技術進步，社會信用治理更需要福柯意義上的“治理術”。參見[法]米歇爾·福柯：《規訓與懲罰》，劉北成、楊遠嬰譯，三聯書店2003年版。這不僅需要“不當聯結之禁止”、(61)歐愛民、謝雄軍：《不當聯結之禁止原則及其適用方案》，載《湖南師范大學社會科學報》2008年第5期。比例原則等行政法原則的引入，而且需要立法者對于規制行為的成本收益進行更多的考量。

(2)建立信用評價的正當程序制度。具體包括：第一，對信用評價的算法進行必要的披露。目前，商業領域信用評價的算法決策往往被用戶協議的知情同意條款所掩蓋，而政府平臺的算法決策則隱藏在具體行政行為中，導致社會主體無從知曉。因此，算法披露可以與用戶協議設計結合起來，并引入相應的公眾參與機制，保障社會主體對自身信用信息、信用評分和信用等級的知情權。(62)參見Edward L. Rubin, “Due Process and the Administrative State”, 72(6) California Law Review, 1044-1179 (1984).第二，完善信用評價的救濟制度。首先，應為相對人作好算法解釋，讓其知悉基于自動化決策的信用評價的理由；其次，倘若發現信用評價或信用懲戒行為有誤，相對人可以要求商業平臺或政府對錯誤行為進行變更或撤銷；再次，倘若無法獲得合理的結果，相對人可獲得相應的司法救濟；最后，即使承擔了不利后果，相對人也應享有信息消除和信用修復的權利。第三，建立相應的問責機制。算法的黑箱屬性使得法律歸責變得尤為困難，但這并不意味著技術人員、商業組織和行政機構就能免責。在實踐中，可以根據信用信息識別、收集、選擇和使用等過程依次確定主體責任，并明晰問責的具體標準，防止不公正的評價和懲戒行為的產生。

2.引入多元治理模式。

(1)完善平臺的自我規制機制。受制于技術和成本等因素，目前無論是在商業平臺還是政府平臺，對信用評價的規制更多依賴的是平臺自身的努力。因此，首先應加強商業平臺和政府平臺的責任意識。商業平臺應增強自身的社會責任，尤其是在隱私權、平等權、個人尊嚴等公民權利層面給予更多的保護。經驗研究表明，平臺企業采取自我規制手段能更好地適應大數據時代的生產和交易，大型平臺很可能從增強責任的過程中獲益。(63)參見戴昕、申欣旺：《規范如何“落地”：法律實施的未來與互聯網平臺治理的現實》，載《中國法律評論》2016年第4期。而政府平臺則應該增強其規范和監督責任，在提高信用治理效率的同時，兼顧治理措施的公平性，完善治理的實施細則，并積極監督商業平臺的信用治理實踐。其次，應在平臺內部引入中立的裁判機構，基于社會利益而非商業利益對信用治理過程中的爭議問題進行裁決。(64)參見張凌寒：《算法權力的興起、異化及其法律規劃》，載《法商研究》2019年第4期。例如，歐盟《一般數據保護條例》(GDPR)已經建立的數據保護官制度，對企業內部的數據處理行為進行監督。而對于政府平臺而言，除了原有的異議、申訴和行政復議制度外，也應考慮設立專門的信用治理監管部門。

(2)引入第三方規制力量。目前，對于平臺信用治理的規制力量主要集中在公民個體、平臺自身、技術人員等利益相關者，但三者更多體現的是一種制衡結構。為此，不妨引入第三方規制力量，建立客觀專業的非營利評測監督機構。首先，第三方監督機構可以在市場和政府之外，通過非營利組織的社會力量實現對社會信用治理的有效監督。其次，第三方監督機構可以通過發布評測標準引導政府和商業平臺進行信用治理。非營利組織制定的標準不僅可以靈活調整，而且還可以為國家的相關立法、執法和司法活動提供參考。再次，第三方監督機構可以成為技術普及的主體。由于算法本身的復雜性，單純依靠信息披露依然無法保證一般主體對算法內容的充分理解，而平臺和技術人員則可能缺乏技術教育的意愿，因而由第三方監督機構承擔技術教育的工作，不僅有利于公民個體進行理性選擇，而且也可以提升公民的參與能力，提高公民參與決策機制的有效性。(65)參見周輝：《技術、平臺與信息：網絡空間中私權力的崛起》，載胡泳、王俊秀主編《連接之后：公共空間重建與權力再分配》，人民郵電出版社2017年版，第32頁。最后，第三方監督機構還可以成為信用信息共享的中心機構，負責收集和整合數據，并生成不同層次和類型的信用產品。(66)參見劉新海：《征信與大數據：移動互聯網時代如何重塑“信用體系”》，中信出版社2016年版，第309頁。當然，這需要加強第三方機構自身的透明性和公眾參與度，發揮社會公眾的監督作用。

3.國家數據能力建設。邁克爾·曼曾將國家權力區分為基礎性權力(infrastructural power)與專斷性權力(despotic power)。其中，前者指的是國家滲透和控制社會的能力。(67)參見Michael Mann, The Sources of Social Power, Vol.II: The Rise of Classes and Nation-States, New York: Cambridge University Press, 1993, pp.59-63.在大數據時代，國家的基礎性權力尤其體現為國家的數據能力，(68)“數據能力是國家信息基礎能力的一部分，包含了國家作為公共管理者搜集、儲存與分析數據的能力”。參見胡凌：《論地方立法中公共數據開放的法律性質》，載《地方立法研究》2019年第3期。它決定著國家能否真正推動治理能力的現代化，以及對公民數據權利的實質保護。具體而言，國家數據能力建設包括以下幾個方面：

(1)加強頂層設計。社會信用體系建設是一個涉及范圍廣、牽涉利益多的系統性工程，它不僅包括社會信用法律制度體系的建構，而且也代表著一種融合政府和企業、公權力和私權力的新型治理方式，因而尤其需要依靠頂層設計。此次社會信用體系建設主要由發改委和央行牽頭，主要考慮的是發改委有足夠的能力協調各級政府部門，而央行的系統則擁有關鍵的信用數據。但在未來，社會信用體系建設還需要統籌中央與地方、公權與私權的關系，這或許需要一個協調和分配信息生產責任的中央機構。同時，由于社會信用日益影響公民個體的社會經濟生活，這也催生了一種新型治權——信用治理權的出現，從而改變了原有的權力結構。(69)參見戴昕：《理解社會信用體系建設的整體視角——法治分散、德治集中與規制強化》，《中外法學》2019年第6期。由此，應將信用治理權與傳統行政機關的規制權進行區分和調適，并在中央和地方的維度對該權力進行分配，使信用治理成為推進國家治理體系現代化的突破口。

(2)完善數據開放與共享機制。社會信用體系建設的前提是數據的開放與共享，這不僅包括政府與商業平臺的數據共享，也包括政府內部各機構的政務數據系統的打通。一方面，作為公共信息平臺的管理者，政府應該增強平臺的公共服務能力，對分散的數據和服務進行有機整合；另一方面，作為數據開放的主導者，政府應該防止公共數據僅向少數企業開放，促進征信市場的多元發展。此外，在數據開放過程中，政府還應建立實時動態的信息跟蹤機制，以防止政府的公共信息被不當使用。最后，在未來的智慧政府建設中，政府平臺還可以讓公眾實質參與到數據收集和管理過程中，甚至對系統本身開源，以鼓勵大眾進行創新。在智慧政府模式中，政府是一個協調者和助推者，而不是執行者，從而破除了自由市場和政府干預的二元迷思。(70)參見[美]理查德·塞勒、[美]卡斯·桑斯坦：《助推：如何做出有關健康、財富與幸福的最佳決策》，中信出版社2018年版，第292頁。

(3)推進數據權利體系的建構。社會信用體系建設在增強了國家監控能力的同時，也存在禁錮公民社會生活的危險，這不可避免地引起了公眾對于數據隱私安全的擔憂。然而，在中國的具體實踐中，社會信用體系建設恰恰可能成為中國數據權利體系建構的突破口。以《上海市社會信用條例》為代表，目前地方信用立法已經提出了信息主體權益保護的要求。(71)參見《上海市社會信用條例》，第34-38條。http://fgw.sh.gov.cn/xxgk/cxxxgk/27791.htm，最后訪問日期2019年9月15日。可以預見的是，在未來全國性的社會信用立法中，數據權利體系的建構也應成為題中之意。

結語

本文從平臺的視角出發，意圖揭示社會信用治理在商業邏輯和政治邏輯上存在的差異，以及二者可能存在的權力博弈。對于商業平臺而言，信用治理是其更加宏大的自動化生產過程的一部分，它往往與主觀的商業目標緊密聯系在一起。而對于政府平臺而言，信用治理則是國家權力整合并向社會領域進一步延伸的重要途徑。在中國，兩種平臺目前處于合作共生的初始階段，二者共同構成了社會信用治理的主體。值得注意的是，無論是在商業平臺還是政府平臺，公民個體在面臨著公權力或私權力這一“利維坦”時往往陷入無助的境地。大數據和人工智能等信息技術的發展，在逐步瓦解了舊有的權力金字塔的同時，也建立起新的金字塔結構。政治力量和資本力量在新技術的幫助下正迅速而隱秘地擴張，信用治理的負面效應也日益凸顯。因此，法律規制除了在技術規范層面予以細化之外，還需要對信用治理內部的結構性問題進行更多考量。尤其對于公權力機關而言，如何在不同的利益和價值之間做出合理的安排，在有效利用現代商務模式和技術創新促進治理能力現代化的同時，防范其潛在的不良影響，將關系到社會信用體系建設的實質成效。