地方政府融資平臺市場化轉型對策

朱 琳/文

一、引言

按照國務院《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》的定義，地方政府融資平臺指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。政府融資平臺成立的原因是政府資金來源匱乏，所以融資平臺主要承擔政府投資項目的融資功能。各平臺公司借助地方政府的信用擔保進行貸款、發債等融資活動，融資后在主要投入于基礎設施類建設項目，以達到改善當地經濟設施和服務水平，提高居民生活水平的目的。特別是2008年金融危機后，地方政府融資平臺的設立和發展受到了我國政府的大力支持，使其一度成為最為活躍的投融資主體之一。

隨著政府融資平臺公司的不斷發展，與其相關的政府提供隱形擔保、違規擔保、金融機構違規提供流動資金貸款等問題層出不窮。2014年，國家發布實施了新預算法和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號），通過政策來規范政府融資平臺的舉債行為。2017年以來，財政部等六部委《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號）和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號）、審計署《財政部關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》等政策陸續出臺，使得各平臺公司的融資渠道受到限制，融資信用也大打折扣，融資難成為限制其以傳統政府擔保模式運作的主要瓶頸。加之近年來“去杠桿”問題的提出，平臺公司所面臨的發展困難不容小覷。在新形勢、新要求下，平臺公司需要打破傳統的發展模式，轉型已成必然之舉。

二、地方政府融資平臺市場化轉型的必要性

（一）提升融資能力，保證正常運轉

地方政府融資平臺公司以往主要承擔政府的融資功能，靠中短期債務來投資各類市政建設類項目，而這些項目一般具有投資建設周期長，收益回收期長的特點，所以各平臺公司在傳統模式下，僅依靠政府的信用擔保來貸款或發債遠不能保證所投項目的資金充足，往往在項目還未開始進入盈利期時就要再投新項目，這對于融資渠道單一的平臺公司而言，很容易因為過高的債務風險和償債能力的欠缺導致資金鏈斷裂等問題。

平臺公司進行市場化轉型，可以積極尋找多個融資渠道，一方面能夠將所投項目的風險、項目周期及預期收益和融資方式搭配起來，大大降低債務風險；另一方面則是通過保證必要的償債能力來提升融資信用，維持資金運轉合理，保證各項目的正常建設。

（二）嚴把管控風險，促使地方融資平臺轉型

《預算法》和國務院《關于加強地方政府性債務管理的意見》明確規定，不得違規新增地方政府融資平臺貸款，嚴禁接受地方政府擔保兜底。近年來，根據財政部和銀保監會的多項政策、文件要求，平臺公司受到的融資監管愈發嚴格，2019年就有9例關于銀保監會對金融機構違規向平臺公司提供貸款的行政處罰，國家通過各類監管政策嚴格管控各地地方政府融資平臺的貸款風險，促使地方政府融資平臺轉型。

（三）保證基建類項目正常運行，打造優質生活環境

融資平臺融資成功后一般將資本金投入到各地方的基礎設施和公益性類項目的建設開發及經營管理，市場化轉型能夠給予平臺公司更多投資視角、拓寬融資渠道，保證公司的盈利性，進而為基建項目提供充足的建設資金。基礎設施建設主要包括城市軌道交通、水熱電氣等市政建設，高速公路、鐵路、機場等交通運輸設施建設，廣場、污水處理、垃圾處理場等城鎮建設；公益性建設主要包括公租房、廉租房、經濟適用房等保障性住房建設以及教科文衛、農林水利、生態建設等。通過這些基礎設施類建設項目達到改善當地經濟設施和服務水平，打造優質生活環境進而提高居民生活水平。

三、地方政府融資平臺存在的問題

（一）政企不分的企業性質

政府融資平臺既作為企業參與市場競爭但同時卻又帶有“政府”特征，這種雙重性質導致平臺公司治理結構不健全、企業文化因循守舊等與現代企業市場化運營格格不入的特征。

1.治理結構不健全

政府融資平臺是由當地政府注資建立，其作為金融危機后刺激經濟帶動地方政府GDP的重要融資手段，它的成立和組建過程都是由政府全程操作，造成其內部管理者大多曾經擔任政府官員并且公司內部保留了政府機構的行政管理特色。

其內部雖然建立了董事會、監事會、管理層的組織機構，但是重要高層人員多由國資委委派擔任，政府的直接選派很大程度上導致董事會、監事會成員在履行職責時不客觀、不獨立。類行政機構混雜事業編制體制導致政府融資平臺建立的現代企業治理結構停于表面，實則潰不成形。

2.企業文化因循守舊

政府融資平臺政企不分的性質除了體現在公司組織機構設置方面，還影響企業的組織文化。由于企業和政府雙重特征的影響，政府融資平臺內部過于注重人際關系，繁雜的人情世故嚴重影響企業健康積極地發展。因循守舊管理風格給融資平臺形成自己獨特的企業文化造成很大的阻力。守舊粗放的管理文化和冗余復雜的人事關系也給平臺公司市場化轉型造成了阻礙。

（二）復雜特殊的委托代理關系

政府融資平臺作為我國政府在2008年金融危機后刺激經濟的手段之一，是一類較為特殊的組織。在政府融資平臺中主要存在三層委托代理關系，分別是：社會公眾對地方政府的委托、地方政府對融資平臺的委托及融資平臺對各投資公司的委托。復雜的委托代理關系導致委托者與被委托者之間的信息不對稱，致使投資公司和地方政府不能及時有效地監督融資平臺的投融資行為，國家雖然是各融資平臺的所有者，但是由于地方政府的利益、政績等原因，中央無法直接干預各地方政府融資平臺的運營，不能直接對融資平臺進行有效控制。基于以上復雜多層的委托代理關系，導致政府融資平臺的運營管理游離于國家、地方政府、銀行及社會各界的監督之外，為政府融資平臺產生逆向選擇等不利于企業管理、發展的問題創造了機會。

（三）較高的債務風險

政府融資平臺存在融資結構單一、債務風險較高、信息不對稱等較為突出的問題，這些制約了各政府融資平臺快速健康地發展。在融資方式方面，各政府融資平臺主要借助地方政府的信用擔保進行融資，以向銀行申請貸款和發行城投債為主，融資渠道極其有限，而平臺公司所投資的基礎類設施和公共產品服務很多都有著項目周期長、盈利呈現公益性、現金流回收較為緩慢的特點，有限的融資方式與不匹配的投資收益表現致使融資平臺的還款壓力大，負債比率較高且償債能力不足，面臨較高的債務風險。

四、地方政府融資平臺市場化轉型的對策

（一）調整組織架構

1.人員構成

鑒于政府融資平臺本身依靠政府又面臨市場化轉型的特殊性，筆者對平臺公司治理結構的改革提出以下建議：在政府融資平臺的董事會中進行職責分離，特別需要重新調整風控委員會的人員構成，可以從內審部及其他業務部門調配風險管理經驗豐富的人員重新組成風控會，負責政府融資平臺各項重大決策的風險評估，以應對市場化轉型初期的各類風險。在以往行政官員任職較為集中的部門，還應重新分配董事會、監事會和各職能部門的人員構成，確保各部門的人員構成在年齡、性別、專業技術等方面都符合平臺公司市場化發展的特點。

2.人才招聘

在人才招聘方面，平臺公司應積極補充現代化企業管理人才，特別針對基建、市政類項目，應培養專業人才進行項目周期、預期收益率等內容的準確測算，以便在考慮融資方式的選擇時進行合理搭配；為應對市場環境的千變萬化，平臺公司在轉型之際應招聘和培養風險管理方面的人才，特別是針對債務風險高的難題，通過在企業的管理、運營、融資方式選擇等方面科學應對和管理風險，保證其市場化運作的順利進行。

（二）拓寬融資渠道，合理選擇融資方式

在融資方式方面，除了貸款和發行城投債以外，平臺公司應積極考慮市場化運作方式，比如對于不同性質不同收益的項目考慮采用PPP模式、發行專項債券等方式進行融資。更要參考現代企業的市場化運作模式，積極爭取社會資本、民間資本爭取項目資金，對于大型建設項目，可以考慮參與信托或引入PPP模式進行融資，既能分散融資風險，又利用多種融資途徑保證項目資金，提升融資信用的同時也能保持資金鏈健康運轉。

在融資方式選擇上，應根據具體項目的項目周期、預計投資報酬率來確定不同的融資方式，將項目的運營風險與融資方式相匹配，避免銀行貸款融資帶來的高成本和高風險，也通過這種方式逐步清理存量債務，完成市場化轉型。

（三）投資業務多元化

積極響應政府號召，除在組織結構上、資本注入方面向市場化轉型，在投資業務方面也應積極尋求多元化方式，改變以往傳統的單一項目投資。平臺公司以往的業務往往針對市政、城鎮、公益性建設等基礎設施類建設，這類項目具有項目周期長，開發難度大，收益回收期長等特點，而公益性項目一般投資報酬率不高，主要是以改善居民生活為主要目的。而面對市場化轉型，平臺公司應改變單一投資模式，綜合考慮可承受的風險與項目的盈利能力，選擇開展不同類型的業務投資，例如：同一個政府融資平臺下的不同平臺公司，可以涉足非關聯領域，不僅是傳統基建類項目，科教文衛等領域也可以開展投資，通過非相關領域不同風險的多元化投資來達到分散風險的目的。同時，提升公司所有項目的綜合回報率，增強償債能力，降低債務風險。

（四）清理資產，提高資產質量

受特定類投資項目的影響，平臺公司賬面很多資產的價值較難估計且實質擁有權難以區分，很難利用這類資產變現或抵押，對于這類資產可以與政府協商進行置換、調整，力求注入優質資產。在轉型初期，平臺公司可以聯合資產管理公司，賣出到期無法兌付的債務，同時對內部的低效資產進行實質性重組盤活，利用低效資產重組盤活收益償付相關債務。總的來說，剝離不良資產，盤活現有資源，提高資產利用率，利用優質資產加大投資、滿足融資需求，轉“活”資金鏈，實現高效市場化運作。

（五）建立風險預警機制

大部分政府融資平臺沒有建立實質性的風險管理機制，也沒有專門的風險管理機構。由于市場、行業、經濟、政策法規和其他經營條件變幻莫測，為有效應對風險并適應市場運作，平臺公司需要建立風險預警機制。

需要先識別出平臺公司面臨的風險，即實現平臺己確立目標的現存或潛在障礙，分析哪些因素會阻礙平臺公司實現其關鍵業務目標。具體來說，平臺公司應針對不同風險確立具體的風險評估標準。再按照風險評估標準，逐項對風險大小進行評估。進行風險評估時，需要綜合考慮到風險發生的各種原因。當風險超過預先制定的可承受的既定值，風險警報響起，平臺公司應對該風險給予特別關注，并進入應對階段。

通過建立風險預警機制，增強政府融資平臺內部的風控意識。對于預警并應對的風險，平臺公司還需要實時追蹤風險應對措施的實施效果，并不斷調整和修正風險預警的關鍵指標，實現對市場化運作風險的動態管理。

五、結語

本文介紹了我國政府融資平臺的轉型背景，提出了平臺公司轉型的必要性，在分析融資平臺存在問題的基礎上提出了政府融資平臺轉型的對策。希望本文對市場化轉型進程中的平臺公司帶來一定啟示，相信經過不斷探索與總結，各平臺公司定能盡快實現市場化轉型，更好地為地方經濟服務。