人道救援組織的審計存在的問題及完善對策
——以ZJ省為例

紀(jì) 楚

0 引言

在我國，人道救援組織為非營利性組織，其主要職能為接受社會捐贈，開展募捐活動，為災(zāi)區(qū)籌集賑濟(jì)款物，發(fā)放到受災(zāi)群眾手中，并組織醫(yī)療隊到災(zāi)區(qū)當(dāng)?shù)靥峁┚仍?wù)。非定向捐贈款項及物資由人道救援組織代為運用，形成委托代理關(guān)系，可能會產(chǎn)生利益沖突，其中人道救援組織負(fù)責(zé)人在捐贈物資的監(jiān)管和使用方面擔(dān)任十分重要的角色。

到目前為止，我國的人道救援組織系統(tǒng)已經(jīng)曾經(jīng)不止一次面臨信任危機(jī)，2011年發(fā)生郭某某事件后，2012年的全國各級人道救援組織系統(tǒng)總共接收了社會捐贈21.88億元，相比2011年接收的捐贈金額下降了23.67%，共計6.79億元。某市捐贈給人道救援組織的蔬菜被發(fā)現(xiàn)在超市銷售事件等均由于未能得到妥當(dāng)解決，在社會上引起了軒然大波，使人道救援組織備受公眾質(zhì)疑。

為了規(guī)范和約束人道救援組織的運行，我國設(shè)置了相關(guān)的法律法規(guī)，例如《中華人民共和國紅十字會法》、《中國紅十字會章程》、《中國紅十字募捐和接受捐贈工作條例》、《中國紅十字會自然災(zāi)害和突發(fā)事件救助規(guī)則》、《中國紅十字會會費管理辦法》、《社會團(tuán)體登記管理條例》等等。

1 浙江省人道救援組織開展審計現(xiàn)狀

在2020年初新冠疫情爆發(fā)環(huán)境下，社會上各個職能機(jī)構(gòu)都暴露出了不同程度的問題，其中人道救援組織作為疫情中最主要的災(zāi)害應(yīng)急組織，重要性尤其突顯，其不足之處也在社會關(guān)注的聚焦下逐漸放大。

（一）受贈資金及物資管理與運用情況

浙江省人道救援組織接受的社會捐贈從總體上可大致分為物資捐贈和資金捐贈兩部分。

在資金方面，浙江省人道救援組織在官方網(wǎng)站上公示了捐贈單位、捐贈個人及金額并公示了資金使用明細(xì)。根據(jù)公示，截至2020年6月9日24時，浙江省人道救援組織在疫情期間共接受了來自社會各界的資金捐贈10,123.40萬元。2020年02月01日至06月10日之間一共59條公告公示了10,076.11萬元的使用明細(xì)。

在物資方面，浙江省人道救援組織在官方網(wǎng)站上公示了捐贈單位、捐贈個人及物資價值并公示了使用明細(xì)。根據(jù)公示，截至2020年6月9日24時，浙江省人道救援組織在疫情期間共接受了來自社會各界價值10,834.12萬元的物資捐贈，同時向各醫(yī)院和單位撥發(fā)了價值10,848.84萬元的物資捐贈。捐贈物資主要包括來自醫(yī)藥或科技公司的醫(yī)療器材，試劑，也包括來自個人或公司的食品或生活用品捐贈及儲備物資。

浙江省人道救援組織十分注重對于受贈救災(zāi)救助款物的管理，在疫情爆發(fā)之前就于2019年11月21日對《浙江省紅十字會救災(zāi)救助款物監(jiān)督管理辦法》進(jìn)行了修訂，其中對供應(yīng)商的選擇規(guī)定“等價擇優(yōu)，等優(yōu)擇價，就近采購”的原則，并規(guī)定健全捐贈回訪制度。

（二）浙江省人道救援組織開展審計的具體做法

浙江省人道救援組織開展的審計工作中主要包含經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，財務(wù)收支審計，災(zāi)害專項審計及預(yù)算執(zhí)行審計。其中，針對不同災(zāi)害事件的捐款進(jìn)行的專項審計從2013年起就已開展相關(guān)工作，至今浙江省人道救援組織已對雅安地震，四川廬山地震，云南魯?shù)榈卣鸬葹?zāi)害進(jìn)行了專項的捐款審計。

相關(guān)審計工作在結(jié)合《中華人民共和國紅十字會法》，《浙江省紅十字會救災(zāi)救助款物監(jiān)督管理辦法》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上開展，其中《浙江省紅十字會救災(zāi)救助款物監(jiān)督管理辦法》是浙江省在國家層面的法律法規(guī)基礎(chǔ)上，結(jié)合浙江省救災(zāi)救助的特點修訂的。

（三）各市縣人道救援組織開展審計的具體做法

浙江省寧波市提出可以采取“一審多項”方式，統(tǒng)籌實施寧波市人道救援組織經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目。寧波市人道救援組織經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計項目采取“1+N”方式，與人道救援組織部門預(yù)算執(zhí)行審計、公務(wù)支出公款消費專項審計、軟件正版化審計、網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)和績效審計項目有機(jī)結(jié)合，力爭做到“一審多項”，“一果多用”，提升審計監(jiān)督整體效果，避免對同一個審計對象進(jìn)行重復(fù)審計。

浙江省瑞安市積極率先探索應(yīng)急模式，為避免對疫情防控工作造成不必要影響，審計小組創(chuàng)新方法，堅持?jǐn)?shù)據(jù)先行，充分利用信息化手段強(qiáng)化大數(shù)據(jù)審計，加大非現(xiàn)場數(shù)據(jù)分析力度，同時應(yīng)對大量流動的資金物資及其管理分配給人道救援組織的壓力，提出管理分配環(huán)節(jié)的建議。

2 開展人道救援組織審計工作中存在的問題

（一）審計周期不穩(wěn)定，審計模式不常見

作為非營利性組織的人道救援組織，主要在突發(fā)災(zāi)害事件時發(fā)揮作用，但是災(zāi)害發(fā)生具有隨意性，因此災(zāi)害專項審計的時間難以預(yù)測，審計周期也難以穩(wěn)定。同時，人道救援組織的收入和支出也不穩(wěn)定，收入與社會關(guān)注度與社會信任度有關(guān)，支出與災(zāi)害嚴(yán)重程度及收入有關(guān)。非營利組織財務(wù)報表只包含資產(chǎn)負(fù)債表，現(xiàn)金流量表，并不涉及所有者權(quán)益表和利潤表，這一特點也與一般的審計模式有較大差異。

（二）審計資源與審計工作比重不平衡

受捐物資通常種類豐富多樣，來源廣泛，這對于審計人員的素質(zhì)要求有所提高。營利性企業(yè)的供應(yīng)商大多會有固定的名錄或者來自固定的行業(yè)，與審計人員經(jīng)常接觸的營利企業(yè)不同，人道救援組織的受捐資金相對較為零散，來源廣泛，不僅涉及個人還會涉及規(guī)模不等的單位，其中資金若暗藏異常，將會難以識別。具體審計工作中為了符合工作要求，常常需要大量的審計投入。現(xiàn)有審計機(jī)構(gòu)在工作中能夠接觸非營利組織的機(jī)會較少，對環(huán)境及相關(guān)法律規(guī)定的熟悉程度較低，因此具有的知識與經(jīng)驗也尚有欠缺。

（三）人道救援組織中工作人員流動性高

由于人道救援組織的日常運營情況受災(zāi)害破壞程度影響較大，通常只有在面臨災(zāi)害事件時才需要大量人員，日常工作中僅需夠維持人道救援組織運轉(zhuǎn)即可，工作人員中既包含穩(wěn)定的招聘人員，也包括臨時招聘的人員和志愿者，人員流動性較高。

審計工作需要在了解現(xiàn)場情況的基礎(chǔ)上開展，人員流動性高的特點會為現(xiàn)場審計工作帶來困擾，臨時工作人員不熟悉現(xiàn)場情況容易給審計人員帶來誤導(dǎo)或者溝通障礙。由于人道救援組織在災(zāi)害事件中的運轉(zhuǎn)壓力較大，不熟悉情況的審計人員也可能會對救災(zāi)救助工作帶來額外的壓力，影響災(zāi)害救助救援工作的效率。

（四）國內(nèi)相關(guān)法律尚且缺乏系統(tǒng)性及完整性

一方面，非營利組織目前在國內(nèi)的關(guān)注度仍然相對較低，災(zāi)害事件中引起的爭議隨著災(zāi)害事件在社會印象中的淡去往往不了了之，另一方面，非營利組織的審計方面相關(guān)的法律法規(guī)較為缺失。

此種情況下，也不免會有個別人道救援組織選擇敷衍審計檢查。浙江省人道救援組織的審計工作在整個人道救援組織的體系內(nèi)相對來說較為公開透明及高效，但也存在不足之處，比如對于境外捐贈款物缺少專項審查。

同時，審計機(jī)構(gòu)及人員往往根據(jù)審計營利組織的相關(guān)經(jīng)驗和一般的審計條例開展工作，比如《民間非營利組織會計制度》，《基金會管理條例》，但是鑒于非營利性組織的特殊性，審計工作的開展由于缺乏審計標(biāo)準(zhǔn)，往往面臨困難，難以產(chǎn)生預(yù)期的審計效果。

3 關(guān)于開展人道救援組織審計工作的改進(jìn)建議

（一）打破審計營利組織的定勢思維

審計機(jī)構(gòu)及人員面對非營利組織審計時要正視其特性，與營利組織審計加以區(qū)分。災(zāi)害事件發(fā)生的時間，規(guī)模雖然有不確定性，但是仍然需要固定審計衡量標(biāo)準(zhǔn)。可以嘗試改變非營利性組織在審計中的定位，非營利性組織審計相對于關(guān)注結(jié)果的外部審計更像是關(guān)注過程的內(nèi)部審計，因此對于非營利組織的財務(wù)狀況評價應(yīng)當(dāng)另外設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，主要關(guān)注非營利組織的資金及物資運用合理性及周轉(zhuǎn)效率而非獲利能力。

（二）充分利用大數(shù)據(jù)審計技術(shù)

如今的社會是數(shù)據(jù)爆炸的時代，使用大數(shù)據(jù)審計技術(shù)既是必然趨勢，也能帶來幫助。以浙江省為例，通過建設(shè)大數(shù)據(jù)審計平臺，可以實現(xiàn)與地市及其他各級人道救援組織的交流，也可以在人道救援組織高壓運轉(zhuǎn)救災(zāi)時減小現(xiàn)場審計帶來的影響。

同時對于復(fù)雜收入支出，利用大數(shù)據(jù)審計處理技術(shù)也能充分提高審計工作效率，更容易識別人工難以識別的異常之處。在利用大數(shù)據(jù)審計方面，浙江省瑞安市走在學(xué)習(xí)的前端，其他地市可參考學(xué)習(xí)其相關(guān)做法。

（三）審計人員需增強(qiáng)環(huán)境了解

疫情期間浙江省人道救援組織的救災(zāi)工作相比平時工作強(qiáng)度增大，每天的倉庫物資進(jìn)出頻繁，數(shù)量較大，又是臨時人員集中的區(qū)域，倉庫負(fù)責(zé)人員需要對現(xiàn)場情況進(jìn)行指揮調(diào)配，無暇回答審計人員的疑問，而臨時人員通常只了解局部區(qū)域的物資擺放，因此涉及盤點工作時，審計人員如果不熟悉倉庫情況時會容易感到混亂，也會影響救災(zāi)救助工作進(jìn)行。因此，審計人員需提前了解人道救援組織的環(huán)境，并及時了解其變化。

審計人員對人道救援組織的審計不僅需要關(guān)注資金及物資運用合理性及周轉(zhuǎn)效率，還可以關(guān)于如何進(jìn)行人員管理提出建議。

（四）建立并完善相關(guān)的法律法規(guī)體系

首先應(yīng)當(dāng)在非營利性組織層面制定相關(guān)審計法律法規(guī)，對審計工作做出指導(dǎo)，其次需要針對人道救援組織制定專門的，更加細(xì)化的法規(guī)制度。由于法律制定需要耗費大量的人力物力以及時間，因此在出臺之前可以先由人道救援組織總會結(jié)合其開展的審計工作，就典型問題結(jié)合相關(guān)實例予以指導(dǎo)，幫助審計機(jī)構(gòu)和人員在開展工作時更迅速的理解其要求。

我國的人道救援組織只有在審計監(jiān)管法律體系足夠能夠到位的情況下，才能充分保證其職能的實現(xiàn)滿足社會各方募捐者的要求。

4 總結(jié)

雖然人道救援組織在平日里不常進(jìn)入大眾視野，但是其在災(zāi)害環(huán)境下的重要性不言而喻，世界形勢的不穩(wěn)定表明人道救援組織的審計不可忽視。在對其進(jìn)行實踐操作時，應(yīng)當(dāng)結(jié)合相關(guān)理論，合理進(jìn)行審計工作。同時我們也應(yīng)當(dāng)正視人道救援組織審計中尚且存在的眾多未解決問題，并積極改進(jìn)。