民族問題治理體系和治理能力的內容框架研究

孔 瑞

“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”是黨的十八屆三中全會提出的全面深化改革的總目標。國家治理現代化的新提法引起了學界廣泛的關注。學者們圍繞諸如國家治理體系和治理能力現代化的內涵、特征、衡量標準、指標體系建構、實現路徑等方面展開了討論。例如，俞可平認為，對國家治理的有效性而言，誰治理、如何治理、治理得怎么樣是三個基本問題，而國家治理的理想狀態便是善治。[1]李景鵬認為，政府作為治理體系的核心，在實現國家治理體系和治理能力現代化的過程中應針對弊病進行改進。[2]總目標的提出事實上表明了中國共產黨對“治理”理念的吸收和認可。治理不同于管理，也不同于統治，它是一種新的政治思想，是中國共產黨基于轉型中國所面臨的一系列政治、經濟、文化、社會、生態問題所提煉出的一種應對思路。

學界對國家治理體系和治理能力現代化的研究雖已形成了規模，但這些成果主要集中在政治學領域，至于民族學界，討論還處在初步的探索階段。當前，圍繞治理能力和治理體系現代化，民族學界主要有兩種提法：民族問題治理現代化和民族事務治理現代化。通常來說，民族問題有狹義和廣義之分。狹義的民族問題強調不同時期不同民族之間在各個領域的矛盾或關系問題。廣義的民族問題則不僅涉及民族之間的矛盾或關系問題，還包括了民族自身的發展以及民族與國家的關系問題。楊昌儒通過對1992年江澤民同志在中央民族工作會議上的講話的學習和思考，總結了民族問題四個方面的內涵。[3]而民族事務主要指的是涉及少數民族或民族地區的公共事務。根據兩者定義上的不同，曹愛軍、楊鹍飛認為，民族事務相較于民族問題，其內涵更豐富，外延更廣。[4]然而，筆者以為，這種比較并不具有太多的說服力。作為治理的對象，民族問題的說法并不一定比民族事務的涵蓋面小，也不一定具有更多的負面價值判斷。發展或關系本身不能成為治理對象的判斷很值得商榷，何況，即便如此，民族自身發展遇到的問題、民族與國家之間關系上出現的不和諧等卻未必不能成為治理的對象。問題除了指代要去解決的矛盾，還有單純的疑難的意思。即民族問題涉及與民族有關的較難處理的工作。治理的精髓恰恰在于不是簡單處理“事務”，而是如何將矛盾、難題或化解或維持在某種最恰當的動態平衡中。

民族問題治理現代化是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，也是合理解決民族問題的道路選擇。民族問題治理體系和治理能力現代化的研究還處于起步時期，本文將對我國民族問題治理體系和治理能力現代化的內容框架進行設計，即整體上回答民族問題治理體系和治理能力現代化應該包含什么。

研究國家治理體系和治理能力的學者，對治理體系進行分類時，通常采用兩種方式。一種仿借十八大提出的五位一體的總布局，即將國家治理體系分為：經濟治理體系，政治治理體系，文化治理體系，社會治理體系、生態治理體系。另一種則另辟蹊徑。例如，陶希東認為，具有中國特色的“國家治理體系”應該包括五大基本內容，不過這五大基本內容不同于總布局的分類。[5]梁芷銘等人研究國家治理體系的論文幾乎照搬了陶希東的分類。[6]楊昌儒也根據陶希東的分類將民族問題治理體系的基本內容進行了劃分。[7]雖然，陶希東指出了第一種借用社會主義現代化“五位一體”分類方式的不足，認為它無法從根本上構建起系統、整體、協同的治理格局，然而，陶的分類看上去從整體格局入手，不過亦存在著頗多模棱之處。結構、功能、制度、方法、運行等是否能單獨成為體系？它們是否在同一個層次上，是否遵循著同樣的分類邏輯，是否清晰明了，又能否構成一個有機的整體？筆者認為，與其另辟蹊徑，將國家治理體系區分得更為模糊，莫如就將其一般化區分。另外，考慮到民族問題的特殊性和敏感性，我國民族問題治理體系和治理能力現代化的內容框架可在一般化分類的基礎上再添入預警機制方面的內容，即我國民族問題治理體系和治理能力現代化的內容框架可概括為：五個子體系(經濟問題治理現代化、政治問題治理現代化、文化問題治理現代化、社會問題治理現代化、生態問題治理現代化)+一個系統(民族問題預警系統)。

一、民族經濟問題治理體系和治理能力現代化

經濟涉及人的根本生存。民族問題的產生往往與經濟利益有著或直接或間接的關系。民族經濟問題的治理可著眼于三個方面。一是完善中國特色社會主義市場體系。當前，以經濟建設為中心的新常態之下，各種資源的頻繁流動也成為一種新的常態。整體上看，民族地區的發展較東部沿海地區相對滯后，兩者間的差距甚至在拉大。但這并不意味著中國特色社會主義市場經濟的道路選擇出現了偏差。恰恰相反，改革開放的巨大成就很大部分要歸功于市場這只看不見的配置資源的“大手”。需要指出的是，橫向上看，民族地區的經濟與東部沿海相比，發展速度較緩，但如果縱向上對比的話，無論發展速度還是總量，較過去，民族地區的經濟都有了長足發展。這也是不爭的事實。只是，除了優化資源配置，共同富裕也是中國特色社會主義市場經濟的追求目標之一。針對當前東西部貧富差距加大的現狀，有必要對中國特色社會主義市場經濟體系進行完善，從法律層面、制度建設層面保障競爭的公平性、合理性。二是民族地區多處于中國地理板塊的邊疆地帶，受自然環境的影響，市場競爭力先天上存在劣勢，因此，一直以來，中國政府制定并施行了一系列的經濟優惠政策。但面對中國社會新的發展態勢，需要重新論證諸如一些財政優惠政策、金融優惠政策、基礎社會優惠政策的必要性和可行性，這些經濟優惠政策是否該做出有針對性的或因地制宜的修改？從政策研究上說，有無必要出臺新的經濟幫扶政策、制定新的經濟發展制度？從具體落實上看，有無落實的困難？這些困難是落實路徑上的困難，還是政策與政策受益者的訴求之間出現了齟齬？是否存在政府的自利性行為？是否建立起了有效的人人概莫能外的監督機制？民族地區經濟的發展、民族地區民眾生活水平的提高也是中國共產黨執政的根本利益訴求。正是基于此，2013年11月，習近平總書記在湖南湘西考察時，提出了精準扶貧的工作思路。此后，總書記在多個場合不止一次地重申“精準扶貧”的重要性。2015年6月，習近平總書記在貴州考察時，概括了精準扶貧的要義?？倳浽趯?、云南、貴州等民族地區的考察中提出并完善了精準扶貧的理念、思想。毫無疑問，民族地區既是“十三五”脫貧攻堅的主戰場，又是解決區域性整體貧困問題的“短板”。[8]換句話說，貧困問題是民族經濟問題中最為棘手的問題，讓生活在貧困線以下的各民族擺脫貧困，這是社會主義的本質要求?！熬珳史鲐殹睘槊褡褰洕鷨栴}治理做了頂層設計和布局，提供了好的示范和參照。三是由于獨特的歷史和文化傳承，少數民族很多也形成了獨特的經濟類型和結構。[9]少數民族地區的經濟發展并不一定要對東部沿海省份的模式亦步亦趨，政府應該鼓勵少數民族走出自己的經濟發展道路。實踐也證明，少數民族特色經濟更符合少數民族民眾的心理期望，也更契合社會實際。經濟活動是競爭性的，發揮自己的特長，鉆研自己的特長，同時注意與市場和社會大背景的接軌，少數民族走出一條帶有自豪感的脫貧致富之路，可能性很大。另外，要扶持經濟組織的成長，鼓勵民間經濟組織在法律許可的情況下自由競爭。

二、 民族政治問題治理體系和治理能力現代化

民族本身就是個政治性比較強的概念，對一個多民族國家來說，民族政治問題較為敏感，也較為復雜。當前，民族政治問題治理須注意以下幾個方面：一是堅持和完善民族區域自治制度。民族區域自治制度是我國三大基本政治制度之一。1984年，《中華人民共和國民族區域自治法》正式頒布施行。民族區域自治制度既明確了中國共產黨的領導，又為自治地區行使自治權提供了法律保障。民族區域自治是一種綜合制度，涵蓋了民族因素和區域因素，政治因素和經濟因素，其施行有力地促進了民族平等和民族團結。然而，在制度的運行過程中，自治權具體如何體現，各級自治單位頒布的條例、政策之間如何協調等，還有待改善。另外，隨著改革的日漸深入，涉及民族因素的矛盾、糾紛凸顯，現實狀況與制度的不協調，或者說，民族區域自治在日益復雜的民族政治生態中無法完全釋放優越性的局面，使得一些學者、政府相關工作人員產生了猶疑，即現階段中國民族問題的演變過程到底更多是轉型性的還是制度性的？朱軍認為，中國經濟社會轉型作為重要的環境因素對民族事務治理影響重大。[10]也就是說，朱認為，民族問題更多的是轉型的副產品。筆者大體上贊成他的判斷，但卻并不像他那么樂觀。當前，涉及民族的法律、制度整體上還是科學的，其解釋、解決現實矛盾和沖突的能力也是有目共睹的，這是我們之所以要保持制度自信的原因。只是，改革進入深水區，涉及民族的矛盾變得復雜，各種權力、資本要素又處于流動中，大背景呈現的是一種動蕩，制度若無法查缺補漏，我們若盲目樂觀，制度的優越性有可能在日新月異的轉型當中完全被禁錮，我們也有可能喪失制度的貫徹力和執行力。畢竟，民族問題，尤其民族政治問題，牽一發而動全身。二是要處理好民族認同與國家認同之間的關系。民族認同指的是民族成員對所屬群體的歸屬感，這種歸屬感既是文化性的，也是政治性的。國家認同指的是公民對屬于哪個國家、為什么屬于這個國家的判斷和認知。理論上講，民族認同與國家認同既有沖突的一面，也有共融的一面。沖突論者認為，從國家的統一、穩定和發展的角度來考慮，高漲的民族認同可能存在隱患。[11]高永久、朱軍反駁了這種沖突論，他們認為，構建能夠有效整合民族異質性與國家統一性的公民身份，完善公民權制度，能使二者并行不悖。[12]理論層面的爭論很有必要，也能給人帶來啟發。不過，現實層面，尤其當前的中國社會，民族認同與國家認同之間確實亟待調和。新中國成立后的前三十年，階級話語適當地掩蓋或平和了民族之間、地域之間的差異，各族人民對新中國的認同感強烈。改革開放以后，依托有利的地理位置、政策條件，東部沿海地區率先發展起來。這時，民族與民族之間、民族地區與東部沿海地區之間的差距日益明顯。市場是個競爭體系，諸多不利的因素導致了民族地區在新的中心話語下身處劣勢地位。政府管理性思維的固化、暴力事件的發生、分裂勢力的鼓動等更是加劇了民族與國家之間、民族認同與國家認同之間的膠著和博弈。中國是一個統一的多民族國家，中華文化是所有民族共同創造的，中華民族多元一體格局點明了民族認同與國家認同事實上存在的級序性或層次性問題，即各種形式的民族認同在級序或層次上要低于國家認同。這是無論從理論層面還是現實層面把握好民族認同與國家認同之間關系的指導性思想。三是維護民族平等和團結，打擊分裂勢力。少數民族民眾可以通過正常的途徑參政議政。國家大力培養、大膽選拔、充分信任、放手使用少數民族干部。民族干部既有民族身份，也有國家干部身份，可以起到橋梁的作用。對于暴恐分子、分裂勢力，國家堅決予以打擊。

三、 民族文化問題治理現代化

我國少數民族文化形式多樣，內容豐富。少數民族大多也和漢族一樣，是在漫長的歷史發展中形成的，因此，民族文化也具有綿長悠遠的特點。當前，全球化和市場化的大背景之下，文化交流、融合的速度加快，民族文化的傳承與發展面臨新的機遇和挑戰。一是要將少數民族傳統文化與各民族共享的中華文化有機結合起來。首先要做好優秀民族文化的保護與傳承工作。優秀的民族傳統文化凝結著一個民族的“鄉愁”和記憶，文化本身有著自己的發展和變遷邏輯，民族文化的新陳代謝也是個正?，F象，只是，不可否認的是，文化的傳播能力、滲透能力不一而足，而經濟一體化帶來的文化一體化的趨勢不可避免地影響甚至左右了地方文化、少數民族文化的新陳代謝。然而，文化的發展不應簡單遵循“優勝劣汰，適者生存”的進化論法則。民族學、人類學學界的共識是，要承認和尊重文化的多樣性。每一種文化里都深藏著一套價值觀念和對這個世界的看法，保護和傳承優秀民族文化，也是為我們的子孫、為人類的未來保留更多的存在的可能性。其次，各民族都生活在中華民族的大家庭之中，少數民族民眾雖大多生活在祖國的邊疆地區，但全球化、國家化的蔭蔽是彌散性的，少數民族民眾也不可避免要與主流社會、主流文化打交道。因此，在提倡保護優秀民族文化的前提下，也要注重將少數民族傳統文化與各民族共享的中華文化相互結合。這是個辯證的問題。以語言為例，很多少數民族地區開展了雙語教學，有些少數民族地區的義務制學校除了開設本族語言課、漢語言課，還開設了英文課。雙語教學或三語教學各自的量、度該如何把握，需要在實踐中做出調試。這種關于量和度的調試某種程度上反映了民族文化在面對強勢的主流文化時的兩難處境。二是處理好宗教文化與社會主義社會相適應的問題。宗教作為一種人類獨特的精神文化現象，其存在有著復雜的人性根源。宗教的長期存在必然延伸、生長出蕪雜多變的宗教文化。即使在社會主義社會，宗教及其文化的長期存在也將是一種必然。社會主義社會以馬克思主義為理論指導，馬克思主義宣揚的是無神論、唯物論，這與宗教的有神論、唯心論存在根本的差異，不過，這并不意味著宗教文化不能在社會主義文化建設中扮演積極的角色，貢獻積極的力量。關鍵的，要引導宗教文化與社會主義社會相適應，弘揚宗教文化中的優秀部分，抑制其負面作用。

四、 民族社會問題治理現代化

民族社會問題指涉社會關系的失調，并因社會關系失調，民族群體或成員的正常生活受到影響，嚴重地，有可能造成民族矛盾和沖突。[13]民族社會問題治理的現代化可通過以下途徑實現：一是構建民族互嵌型社區。我國少數民族人口的分布特點可以用“大雜居、小聚居”來概括。大雜居的意思是少數民族居住較為分散，與漢族等民族夾雜而居，小聚居的意思是雜居于漢族中的少數民族又聚居在一塊。城鎮化過程中，各民族成員的流動性加強，但這種“小聚居”模式幾乎從歷史搬進了現實，從鄉村搬進了城市。這并不有利于社會主義新型民族關系的構建。2014年5月26日，中共中央政治局召開進一步推進新疆社會穩定和長治久安工作會議，會中提到，要推動建立各民族相互嵌入的社會結構和社會環境。民族互嵌是一種高屋建瓴的構想，提供了社區建設的新方向。民族互嵌型社區不僅是個空間共同體[14]，也是個精神共同體，民族互嵌型社區的構建有利于民族社會問題的有效解決。二是促進民族地區社會保障體系、社會組織體系的建立及完善。民族地區的社會保障，關乎民族成員的基本生存，完善社會保障體系，對社會穩定來說，意義重大。社會保障，體現著國家的意志和關懷，某種程度上，底線以上的保障是一個國家存在的合法性來源。在一個多民族國家里，讓最低等收入的一些少數民族群眾吃飽穿暖，也是政府的基本責任。另外，國家治理體系和治理能力現代化的一個重要方面體現在治理主體的變化當中，即要改變管理思維下政府作為唯一主體大包大攬的狀況，形成多元主體共治的局面，這其中，社會組織可以成為比較重要的治理主體。因此，培育社會組織，讓民眾在黨和政府的引導下自己管理自己，是民族社會問題治理現代化的有力舉措。

五、民族生態問題治理現代化

民族地區多處邊疆，這些地方一般而言各種自然資源儲量豐富，生態表現出多樣性。不過隨著西部大開發戰略的實施，民族地區城鎮化的推進，多樣性的生態正共同遭遇著人為的破壞。傳統時期，邊民們大多信奉萬物有靈，人與自然和諧相處，但當人類對自然資源的攫取欲望愈加膨脹之后，生態開始變得脆弱。然而，生態是基礎和條件，一旦破壞，再想修復，難上加難。生態環境保護與經濟發展并不一定要以犧牲彼此為代價，人類也從來不需要在這兩者之間做出一個非此即彼的選擇。經濟要發展，生態環境也要保護，最重要的，要建立可行的發展機制，找到共贏的方式，實現人與自然的和諧相處。

六、民族問題預警系統

經濟全球化的時代，人與人、民族與民族、國家與國家之間交流都更加密切。改革開放是黨和國家長期堅持的一項基本國策，它是一套全方位的系統工程，不僅涉及經濟體制改革，還涉及政治體制改革，不僅涉及局部領域的改革，還涉及國家整體治理方略的改革。當前，可以說，改革已經進入深水區、攻堅期，面臨了不少新情況、新問題。這其中，民族問題就是個需要謹慎對待的大問題。民族地區雖然在西部大開發戰略、改革開放中獲益，但地區與地區之間的差異以及發展不平衡也是客觀事實。近些年，因民族文化差異、宗教差異引起的群體性事件在增多。但細致分析這些群體性事件的起因與根源，往往能看出隱藏在民族和宗教下的各種利益博弈。換句話說，差異其實并不一定必然帶來沖突，楊圣敏就認為，對于矛盾甚至沖突雙方影響更大的是各種實際的利益，如經濟利益、政治權利、(個人和群體)社會發展的機會等。[15]而社會轉型期，可以預料，這些不同民族、不同階層、不同地區之間或之內的各種利益糾葛只會更多地出現錯綜復雜的局面。這就要求執政者、研究人員擦亮眼睛，對可能發生的民族問題進行預估、預測、預防，一旦發生，更要區別有效應對。未雨綢繆總比事后解決付出的代價要小。有鑒于此，建立民族問題的預警系統就顯得尤為重要。

穆赤·云登嘉措概括了民族問題預警預案機制的主要內容。[16]其研究主要針對的是民族、宗教問題引發的群體性事件的預防，民族問題的預警系統除了包括上面的內容，還應包括問題分析機制(是什么類型的問題？嚴重程度幾何等)、輿情引導機制(媒體的跟進報道、網絡信息的監管等)等。民族問題具有復雜性、敏感性等特點，一旦處理不當，可能引發群體性事件，甚至民族沖突。若再被境外反華勢力利用，后果更不堪設想。民族問題預警系統的建立、完善就是要防微杜漸，將問題化解于萌芽狀態。民族預警系統的有效與否考驗著一個國家處理民族問題的成熟程度，也能夠衡量一個國家治理體系和治理能力的現代化水平。