“三治融合”模式下“空心村”治理探討

祝燕 林超

隨著經濟社會的發展，城鎮化水平越來越高，農村的勞動力轉移到了城市，農村就留下了“老弱病殘幼”，房子很大很美，人很少很弱，這就是現在偏遠山區村莊的現狀，“空心村”就這樣應運而生。

一、空心村的理論概述

空心村，顧名思義，就是空心了的村莊。一個村莊，地方大，人少，空落落的。隨著城鎮化的推進，農村人口密集程度越來越低，農村越來越留不住人，空心村也就越來越多。

不同領域的學者根據他們的專業知識，對空心村作出了不同的具有合理性和可借鑒性的界定，有從地理意義上界定空心村為“內部存在大量閑置或廢棄舊房，外圍存在大量新建高大新房的外擴內空、外新內舊格局”的，有從經濟意義上界定為“大量農村青壯年勞動力離開家，造成農村人口結構上的空心化現象，從而導致村莊出現技術、資金、知識等的匱乏，不利于農村經濟的發展”的，有從社會意義上界定為“農村的人口結構嚴重失衡，從而村莊毫無活力”的。

在本文看來，空心村不能從一個角度去詮釋，而是要綜合考慮各方面的要素。因此，本文給空心村下的定義是：社會發展過程中，農村人口的遷移與流動，老弱病殘孺留守農村，而青壯年居留城鎮，最終導致農村的人口減少、房屋空置、經濟發展緩慢、文化服務發展不力，形成“空巢”農村現象。

空心村造成的影響是多方面的：一是造成土地資源浪費，空心村讓很多宅基地被拋棄或閑置，青壯年勞動力離家，農村的勞動力水平下降，土地成為種不能種，用不能用的狀態。二是影響經濟社會發展，青壯勞動力的離開，導致留下從事農業生產多為老人、婦女和兒童，使得推廣農業現代技術困難，嚴重制約農業生產效益的提升，導致農村經濟發展難以契合現代社會發展的要求，使得城鄉發展的差距進一步拉大。三是影響村級社會治安狀況，留守的婦女、兒童、老人，容易成為各種犯罪分子選擇的侵害對象，財產性侵害案件、非財產性侵害案件、人身傷害案件時有發生。四是弱化村級組織的管理，“精英”的離開，人才流失，導致村級組織管理難度，組織弱化。

二、空心村治理的現狀分析

我國地緣遼闊，各地經濟生活條件不同，對于空心村的治理，不同的地區有不同的典型，就理論而言，學者們提出了多樣化的空心村治理模式和措施，張泉等提出“鄉村重構”觀點，劉彥隨等認為空心村整治必須從促進城鄉要素有序流動和鄉村地域空間優化重構的戰略高度上進行，劉洪彪認為空心村整治需要根據不同階段分時分地分階段進行。

對于空心村，不同的地區根據不同的實際情況形成了適合當地的治理模式，但從當前農村基層治理來看，這些空心村存在自身的優勢與劣勢：

從制度執行上看，包括空心村中包括村規民約在內的各項制度，普遍存在著制定難的困難，要真正征求到群眾意見和建議上不容易，但制度一旦生效，受權威敬畏觀念的影響，執行方面會比較順利;在人文方面，空心村留守的村民身體素質都不算好，文化程度也不高，使用現代設備較困難，生活習慣差，垃圾分類難，健康飲食也難以實現;在資源方面，空心村因無人耕種而造成土地資源浪費嚴重，但人口少，開發少，生活垃圾少，環境污染少，生態環境適宜。

當前建設建設產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的新農村的鄉村振興背景下，空心村積極開展扶貧清薄、農房管控、三改一拆、全域旅游、平安創建、基層治理、掃黑除惡等工作。貫徹落實這些工作，空心村有優勢也有劣勢，優勢即人少好管理，齊心協力好辦事，比如疫情防控方面，熟人社會好管控，劣勢就是人少難辦事，如村莊整治，無壯年勞動力，工作效率低下。

三、“三治融合”模式下治理“空心村”的對策建議

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”黨的十九大報告提出，“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”。

（一）“三治融合”治理模式的理論與組織框架

起源于浙江桐鄉市高橋鎮的“三治融合”基層社會治理模式，是社會治理中鄉村治理中最具有獨立價值的經驗模式。以自治增活力、法治強保障、德治揚正氣，自治、法治、德治優勢互補、相輔相成，三者結合形成社會治理的強大合力。

從治理主體上看，“三治融合”的治理主體具有復合性，不再局限于傳統的政府為主導的治理模式，而是通過培育村民共建共治共享的基層治理模式，形成基層治理的內生動力。區域內的民眾是治理主體，而在其背后的治理主體則是地方執政主體——鄉鎮人民政府。兩個主體一前一后，以民眾參與性的發揮，提升政府治理的科學性與公正性，更容易獲得認同感和理解。

從治理工具上看，“三治融合”模式的治理工具有多樣性。桐鄉地區以百姓參政團、道德評判團、百事服務團三個工具平臺實現“三治”，有的地方則通過老年協會、志愿者協會、社會工作站、矛盾糾紛調解工作室、村社法律顧問團、道德評判團等，以黨建為統領，打造和諧穩定的集成環境。

從治理效果上看，將自治、法治、德治有效融合的形式，即讓村民們能夠依法辦理自己的事情，維護自己的合法權益，實現自我管理、自我教育、自我服務的權利與義務，又能有效發揮法治在維護社會秩序、懲處違法犯罪、約束示范行為、促進社會正義的規制作用，同時還能發揮德治再弘揚社會正氣、化解鄰里糾紛、和睦家庭關系、促進社會向善等方面的教化作用。

從治理成本上看，自治、法治、德治的有效融合，最大的亮點在于群眾參與夯實自治、增強法治、激活德治，可以很方便的實現村級事務管理民主與公開，大大降低村級運行成本，以及減少維護社會和諧穩定的所需要的人力、物力和財力。

（二）“三治融合”模式治理“空心村”的對策

“三治融合”模式既符合中國鄉村社會的鄉情，又體現了現代社會治理的發展方向。在國家治理體系和治理能力現代化背景下，自治法治德治既是社會治理的手段，也是社會治理的目標。“三治融合”模式也能讓空心村綻放耀眼的光彩。

第一、以村規民約的自治模式煥發村莊的活力。根據《村民委員會組織法》規定，村民會議可以制定和修改村民自治章程、村規民約，并報鄉、民族鄉、鎮的人民政府備案。村規民約、村民自治章程，都可以說是由村民自己制定，并約束自己的。村規民約修訂從宣傳動員、組建相應機構、草擬初稿，到村兩委和村民代表會議討論修改，到提交鄉鎮司法所進行合理性審查，通過召開村民會議表決，然后報鄉鎮政府備案，最后通過開會、張貼等形式向村民公布，宣布生效日期，而就算公布實施后也要加強監督管理。村規民約的整個制定流程，都離不開村民、村民大會，對于空心村老說，整個村的人口也不多，更是要做到“不漏一戶、不落一人”。村民經過商議可以制定出有關婚姻家庭、鄰里關系、美麗家園、平安建設、民主參與、土地管理、山林管理、獎懲措施等等方面的村規民約，更是可以面對空心村的實際情況，有針對性的對某些條文進行分化、細化，比如說鄰里關系方面，可以提出一些幫助老人、孩子的條文。

第二、以規則有效的法治程序強化村莊的保障。一方面按照憲法、法律和行政法規的規定來規范給類辦事流程，讓村民有規章可循，能夠按規矩來辦事，做好村務、財務公開，對各類住房審批、低保審批、農田補助等嚴格按照程序進行公開公示，接受所有村民的監督，一旦發現有問題，及時解決，杜絕矛盾擴大化，提高村級組織的凝聚力和向心力。另一方面通過建設各種法治文化長廊、法治圖書角、潤園青少年法治教育基地等法治文化陣地，舉辦法治宣講班等開展各類法治宣傳活動，營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的意識，聘請律師擔任村法律顧問，讓村民能在家門口享受到專業化的公共法律服務，在村民組織人員開展人民調解等工作，把各類矛盾糾紛解決在基層、解決在萌芽狀態。

第三、以傳統文化的德治優勢弘揚村莊的正氣。一是把“誠、孝、儉、勤、和”的新民風融入日常管理，通過開展新民風道德評議行動，重點以評明德、以亮樹德，深入開展新民風道德評議活動，促進群眾自我教育、自我管理，促進村民道德水平提升;通過開展幸福家庭、道德模范、好兒女、好婆媳、好鄰居等評選活動，弘揚中華民族傳統美德，讓尊老愛幼、鄰里互助等美德得以流傳;通過紅黑榜方式，讓身邊的好人好事上紅榜，讓不文明不道德的行為無處可躲，并通過先進典型，帶動全村鄉風文明建設。二是通過挖掘鄉賢，以鄉賢捐款等方式幫助困難農戶，給困難家庭送去溫暖;通過長期開放農村書屋、文化禮堂等，傳播科學文化知識，讓村民能夠享受到豐厚的精神生活;積極開展美麗鄉村建設，挖掘鄉村資源特色，豐富了村民生活，也拓寬了村民收入。

（作者單位：1.江山市委黨校;2.江山經濟開發區小學）