我國中小學教師編制政策的演進邏輯及思考

徐祎?徐赟

摘 要 運用公共政策學“間斷—平衡”框架透視我國中小學教師編制政策的演進歷程，大致可劃分為“城鄉二元化的平衡期”“城鄉二元化到一體化的間斷期”“發展與完善的平衡期”三個階段，遵循“精英取向、效益取向”到“公平取向、向農村傾斜取向”再到“補償取向、調整取向”的價值邏輯演進。經濟及政治環境的變革是政策變遷的根本動力，政府對中小學教師編制政策的管理是其基礎動力，社會發展對教育的需求是其直接動力。我國中小學教師編制政策的發展符合由量的積累到質的提升的演變規律，政策演進具有中國化的體制特征，未來中小學教師編制政策發展將由數量邏輯轉向質量邏輯。

關鍵詞 “間斷—平衡”框架 教師編制 教育政策 教育公平

中小學教師編制政策的更新換代見證了其向前推進的步伐。所有政策的設立與終止并不是某一時段因素發生作用的結果，只有將其放置在政策變遷的整體框架中去闡明才有助于全面地認識政策的產生發展[1]。因此，本研究嘗試借助“間斷—平衡”框架來探究政策的演變邏輯及動力機制，旨在為今后中小學教師編制政策發展提供學理依據，保障我國教師編制宏觀決策的科學性。

一、“間斷—平衡”框架下中小學教師編

制政策的演進歷程

上世紀70年代，鮑姆加特勒和瓊斯創建了“間斷—平衡”框架，該框架能對長時段內政策演進歷程中的穩定性與突變性同時進行解釋，這與中小學教師編制政策的演進規律不謀而合。[2]為了增強該理論對我國中小學教師編制政策的解釋力，基于中國政治制度及體系結構的特殊性對框架進行了中國化修正，下文將圍繞修正后的框架對演進歷程分進行階段闡述。

1.政策平衡期：“精英取向、效益取向”下中小學教師編制標準城鄉二元化發展（1949—1965、1978—2001、2002—2006年）

（1）城鄉二元化編制標準的壟斷格局形成（1949—1965、1978—2001年）

1949年新中國成立后，教育事業在政府各項指示下有序開展管理工作，學校編制管理模式初步形成。1962年4月《關于全國國家舉辦的各級學校人員編制標準暫行規定（試行草案）》發布，要求地方按照國家統一規定的中師及中小學教職工編制基本標準，按照重點和一般、城市和鄉村制定出不同的標準。

1978年我國開始改革開放的新征程，中小學教師編制管理工作也重新步入正軌。1984年《教育部關于中等師范學校、全日制中小學人員編制標準的意見》（以下簡稱《1984意見》）發布，這是我國第一部中小學教師編制的正式文件，文件中初中階段城鎮與農村教師編制標準（按班師比計算）相同，小學階段城鎮與農村的標準差距不大，分別為1∶1.7、1∶1.3。盡管編制標準處于基本平衡的狀態，但顯而易見，城鄉編制標準從一開始就表現出二元化

傾向。

隨后，2001年《國務院辦公廳轉發中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知》（以下簡稱《2001意見》）發布，中小學教師編制標準出現新調整：小學、初中、高中三個學段的編制標準（按師生比算）比例分為農村、縣鎮、城市三個等級，其中小學各階段1∶23、1∶21、1∶19;初中各階段1∶18、1∶16、1∶13.5;高中各階段1∶13.5、1∶13、1∶12.5。相較于《1984意見》，本次改革編制數量進一步壓縮，區域劃分更加細化，城鄉標準設定差距進一步拉大，二元化的政策壟斷格局在原有基礎上得到進一步的鞏固和強化，這是縣鎮、農村等較薄弱地區的公共政策話語權被占有的典型表現，也是“效益優先”原則下傾向于城市優先發展的必然結果。

（2）農村中小學教師編制數量大幅減少對原政策壟斷格局形成挑戰，負反饋作用呈現（2002—2006年）

《2001意見》頒布實施后，編制數量的大量縮減所帶來的負向作用在農村地區表現得尤為明顯，加之“以縣為主”財政體制的施行進一步限制了教育經費的供給，農村教師編制標準的核定受到現實約束，教師匱乏且低質的現狀使得農村教育發展舉步維艱。一系列實踐困境成為城鄉二元化標準政策的挑戰因素，壟斷格局受到一定的抵制。

但政策本身所具備的抵抗力與修復力總是能夠通過小范圍的調整和補闕來增強自身存在的合理性。[2]因此，為保持政策發展的穩定性，多個省市均力求增加編制數量來緩解教師編制城鄉失衡的緊迫現狀。但由于城鄉分治思想的長期存在，城鄉中小學教師編制標準二元化政策并未受到較大沖擊，呈現相對平穩的發展狀態，負反饋作用顯現。

2.政策間斷期：“教育公平”“向農村傾斜”取向下教師編制標準從城鄉二元化走向一體化（2007—2014年）

（1）正反饋作用顯現，城鄉二元化編制標準的政策圖景改變，領導者注意力轉向教育公平，新的政策議程啟動（2007—2008年）

通常政策問題的界定與公眾注意力的關注點有關，公眾對于公共事件的關注是有限的，在不同時間會將注意力投放到不同的議題上[2]。這一時期社會公眾對教育的關注開始由“量”向“質”轉變，但農村地區教育的薄弱與落后難以達到社會公眾的期待與要求，教育的不公平現象引發社會各界廣泛的關注與熱議。眾多研究學者通過調研指出：農村中小學教師隊伍仍然存在編制標準低、結構性矛盾突出、學校班額過大、管理制度不夠健全等問題，并提出多項針對性的解決策略。我國社會各界組織、普通民眾、專家和媒體等組成的非官方參與系統通過多種途徑開始呼吁教育公平、社會公正，此時局部的政策調整已難以維持原政策的發展態勢，正反饋作用發生，城鄉二元化編制政策圖景改變，全新的政策圖景在人們對問題的持續關注中產生[3]。因決策人員充分意識到教育公平問題的重要性和緊迫性，而正式進入到政府的視野，政策問題被重新界定。

（2）城鄉二元化標準政策壟斷崩潰，原政策平衡被打破，城鄉編制標準一體化政策壟斷形成（2009—2014年）

城鄉二元化教師編制政策壟斷的平衡狀態被打破，教師編制政策的新議程在新的政策場域下形成，政策發展迎來新的轉機。2009年《國務院辦公廳轉發中央編辦、教育部、財政部關于制定中小學教職工編制標準意見的通知有關問題的通知》強調要加強中小學教職工編制的總量調控與統籌使用，“編制統籌”成為這一時期編制發展的新目標。隨后，2010年《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》首次提出要將教育公平作為國家基本教育政策的重大決策，2012年國務院頒布《關于加強教師隊伍建設的意見》強調要逐步實行城鄉統一的中小學教職工編制標準，并對農村邊遠地區實行傾斜政策。直到2014年11月《中央編辦、教育部、財政部關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》的頒布，才意味著在政策層面上城鄉教師二元編制標準時代的真正結束。文件指出：縣鎮、農村的中小學教職工編制標準與城市標準統一，高中教職工與學生比為1∶12.5、初中為1∶13.5、小學為1∶19。至此，城鄉中小學教師編制標準一體化的政策壟斷形成。

3.政策平衡期：“補償取向、調整取向”下中小學教師編制政策的發展與完善（2015—2018年）

（1）中小學教師編制城鄉一體化政策全面實施，教育補償政策制定啟動（2015—2019年）

2014年編制政策頒布后，各地結合本地區的實際情況進行了新一輪的編制改革，許多師資匱乏地區的農村中小學教師數量得到及時補充。但基于農村地區先天條件的劣勢，編制數量增加受到明顯限制。國家開始針對鄉村教育的發展提出各種補償舉措，旨在鄉村教育能在各項資源分配上獲得優先權利。

2015年《鄉村教師支持計劃（2015—2020年）》正式頒布，制定了統一城鄉教師編制標準，提出村小學、教學點編制要按照生師比和班師比相結合的方式核定，并通過編制調劑進一步向農村地區傾斜，保障農村教師的數量需求與結構配置，這也將為鄉村教育持續健康發展提供有利條件。

（2）新形勢下政策實施面臨城鄉雙邊教師編制矛盾，編制政策仍待發展完善（2015—2019年）

自城鄉中小學教師編制標準統一以來，有效保障了鄉村學校教師的供給需求，但與此同時也表露出與現實不相適應的矛盾。研究表明：我國中小學教職工編制當下出現數量缺乏、標準的核定無法滿足正常需求的問題，這些問題將對教師的及時補充產生削弱力量[4]。同時，隨著我國城鎮化進程的持續推進，農村學校規模日益縮小，“空心化”學校在農村普遍存在，結構性缺編嚴重，而城鎮學校的班級規模逐步擴增，教師數量急需增長，總量缺編明顯。

中小學教師編制現存的問題成為教育研究者們關注的熱點，學者們大多認為應對城市和農村兩地實行相異的編制測算標準，根據城市教學與鄉村教學的實際需求分別采取師生比配編與師比配編，該提議旨在對原有政策規定的編制核定標準進行城鄉兩地相區別的改革。鑒于此，有學者指出：基于我國目前的實際國情，農村地區分布廣泛但人口較為稀疏，如若施行2014年的城鄉統一編制標準，就難以保障城市與農村地區教師編制的完全適用，致使制定出的教師編制管理制度與城鄉教學實際需求脫節[5]。因此，教師編制政策或面臨一場持續深入的改革。

二、中小學教師編制政策演進的動力機制

我國中小學教師編制政策經過了漫長曲折的發展過程，歷經平衡—間斷—平衡的時期演變，實現了價值的邏輯變遷。當然，間斷—平衡理論在關注微觀的政策環境變化的同時，也關注政策變遷的影響力量[6]。探究政策演進中的動力機制，將有助于我們對政策的整體發展有更加深入的了解，從而保障今后編制宏觀決策的合理性與科學性。

1.根本動力：經濟環境及政治環境的變革

城鄉中小學教師編制政策的變遷是我國經濟環境、政治環境等社會環境綜合作用的結果。

我國城鄉經濟格局的發展變化與中小學教師編制城鄉標準的演進基本同步。十一屆三中全會后，國家著力發展經濟，人民生活質量得到大幅提升。但經濟發展戰略采取以城市為中心、以農村反哺城市以及效率優先、兼顧公平的二元經濟社會發展取向，[7]城鄉發展差距由此逐步擴大。而城鄉教育的發展是城鄉兩地分割發展的延伸，這種差距投射到教育層面，主要體現為城鄉義務教育經費供給上存在的差距。基于此，城鄉中小學教師編制標準二元化政策形成一段時期的政策壟斷格局。

進入新世紀以來，中央的十一個一號文件均強調要統籌城鄉發展，建立以工補農、以城帶鄉的長效機制。黨的十七大報告也多處提及“教育公平”、“社會公平”，這預示著我國教育發展及社會發展正在發生著重大的歷史轉折。伴隨著城鄉二元經濟結構的改革，城鄉教育經費的投入也逐步走向均衡，而師資配置作為教育持續發展至關重要的資源，自然也受到國家的高度重視。此后，縮小城鄉教師資源配置差距成為縮小城鄉教育差距問題的重要措施。隨后，黨的十八屆三中全會提出要形成城鄉社會發展一體化的新格局，會議重點指出要實現公共服務一體化，而中小學教育作為最基本的公共服務，也正逐步形成教育一體化的新趨勢。城鄉教育一體化旨在實現城鄉教育資源要素間的合理流動與共享，實現城鄉教育目標的共生、教育對象的交融、教育資源的互動。在此背景下，形成城鄉中小學教師編制標準統一的新局面[7]。

2.基礎動力：政府對中小學教師編制政策的管理

政府主要通過中小學教師編制政策的制定與執行使城鄉教師的資源分配符合社會發展的需要，因此政府管理是政策演變歷程的基礎動力。

政府在一項新的教師編制政策出臺和實施過程中扮演著重要的管控者的角色。以《2001意見》的頒布為例，需先由國務院、中央編辦、教育部等官方部門主動提出，再由政府部門與教育行政部門人員對各省區現存編制政策實施狀況進行實地調查，并邀請專家進行已有政策的分析及新政策的設計，最后經中共中央、國務院批準而正式發布。因此，在中國化的制度下政策的利益主體是政府等官方權威系統，政府總通過政策的“立新廢舊”來推動政策的發展。

3.直接動力：社會發展的教育需求

我國中小學教師編制政策的發展與社會發展的教育需求是同步的，社會發展的需求不僅是中小學教師編制政策發展的轉折點，也是編制政策變遷的直接動力。

新世紀以來，我國致力于基礎教育的普及，努力實現“讓每一個學生都有學上”的目標。這一時期迅速擴大的教育規模使社會民眾對教育的需求由“有學上”向“上好學”轉變。但因我國城鄉教育發展的差異懸殊，“擇校熱”“隨遷子女就讀”等現象普及開來。為了促進城鄉義務教育均衡發展，國家開始加大對農村教育資源的投入，教師編制政策標準順利扭轉了城鄉二元化化的局勢，最終形成了城鄉教師編制標準的一體化。但隨著時代發展的推進，教師編制數量供不應求的矛盾也接踵而至。

三、中小學教師編制政策演進的啟示

1.演變規律：政策發展是量的積累到質的提升的過程

我國中小學教師編制政策的發展是一個動態連續的過程，依次經歷了政策壟斷的平衡期、壟斷崩潰的間斷期、新政策壟斷形成的平衡期。政策發展的三個時期并不是簡單的依次遞進，而是后者在前者基礎上的創新和提升。

我國中小學教師編制從城鄉二元化走向一體化的轉變正是社會價值邏輯轉型的最好見證。二元化編制標準時期的漸進發展是政策變遷歷程中量的積累，但伴隨著時代的變遷，編制標準二元化格局給城鄉兩地的教育均帶來諸多問題，當問題積累到一定階段時，“精英取向、效益取向”的價值邏輯開始被社會所拋棄，價值取向開始轉向“教育公平”。教師編制政策的發展方向也不再遵循原來的軌道，而選擇邁入更高的層級，因此可以說正是基于漸進發展的平衡期的量的積累才形成了間斷期質變的發生。

2.演進特征：中國化體制特征下的政策演變

教師編制政策的演進是時代前行的縮影，它與國家發展戰略同步而行，這與我國的政治制度和體系結構息息相關。我國以中國共產黨為核心建立了各級政府、機構之間的上下級制度，對重大事件的決策遵循相應的程序與規章制度。當社會事件引起決策人員的注意，進入官方權威決策系統的視野則開始進行相關的議程設定與實施。除此之外，我國非官方參與決策機構所組成的利益群體，雖然對于重大事件不具有決策權，但也具有重要的建議和參與權。我國從非官方參與系統到官方決策系統形成了一整套的政策運作機制，政策演變也具有中國化的體制特征。

3.未來走向：政策發展由數量邏輯轉向質量邏輯

隨著我國城鄉教師編制標準一體化的提出，我國教師編制政策的發展將循著教育公平的價值取向進入一段較長的發展時期，不斷探索城鄉師資的均衡合理配置的辦法，來解決新時期城鄉教師編制總量性不足及結構性缺編的諸多難題。教師編制政策的發展不會停止腳步，而是持續改革創新，尋求發展的新高度。

當前，我國教育面臨的仍是教師數量分配上的難題，但隨著素質教育的深入推行，教育主張保護與張揚學生的個性，探索開發學生的潛能，培養出不同類型創新型的人才將成為新的要求。[8]因此新形勢下，編制不再被狹義地理解為“數量配額”，而應被擴充性地理解為“人員配置”，即教師的供給不僅要滿足基本的數量需求，更要尋求更高層次的質量要求。只有遵循優質邏輯，引領教師隊伍從規模擴張走向內涵化發展，才能為學生提供優質性、獨特性、科學性的教學，從而保障教育教學滿足學生全面、個性的發展需求，最終實現教育強國的偉大

目標。

參考文獻

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[作者：徐祎（1995-），女，安徽潛山人，安徽師范大學教育科學學院，碩士生;徐赟（1985-），男，安徽潛山人，安徽師范大學教育科學學院，副教授，博士。]

【責任編輯 武磊磊】