從新冠疫情看日本的應急管理機制

崔云逸 李浩

摘 要：2020年，新型冠狀病毒肺炎疫情的大流行成為舉世關注的公共衛生事件，世界各國政府的應急管理能力備受關注和考驗。日本應急管理機制是在總結歷次重大危機事件的經驗上不斷豐富形成的，并具有“共同參與”的特點。日本政府面對疫情的應急管理措施呈現出中央政府和地方自治體發揮主導作用、及時完善應急管理法律、借助民間力量完成“自肅”、及時發布信息、財政金融支持政策、保障分級診療體系六方面的特點，同時也存在著中央令出不行、災情信息上報手段落后、醫療資源配置不合理等問題。

關鍵詞：應急管理;疫情;日本

中圖分類號：C916文獻標識碼：A文章編號：1004-2458-（2020）06-0008-07

DOI：1014156/jcnkirbwtyj202006002

新冠肺炎疫情是人類面臨的巨大生命威脅，同時也是世界各國政府面臨的公共衛生危機。疫情肆虐下，一個國家較為高效健全的公共衛生體系能夠迅速有效阻擊疫情，而較為脆弱的則抗疫艱難，甚至會由此引發嚴重的社會危機。日本作為經受自然災害考驗的國家，長期以來，建立起了一套相對完善的應急管理機制。這次新冠肺炎疫情，是對日本應急管理機制的一次檢驗，通過日本政府的一系列防疫舉措，可以觀察日本應急管理機制的設立邏輯、體系構成和運作機制，分析總結其最終成效。那么，這次日本應急管理機制在有效遏制疫情的過程中究竟發揮了怎樣的作用，其成效如何，有何值得稱贊與反思之處，是一個值得思考與探討的問題。對此問題的客觀分析，有助于人們正確認識日本的應急管理機制。

一、日本應急管理機制的形成與特點

日本的地理文化對其國家治理體系有著重要影響。日本位處西太平洋，常年經受自然災害侵襲，因此較早形成災害危機管理意識與危機管理機制。幾十年來，經過不斷的總結完善，逐漸形成了一套較為完整的災害管理體制，并具有鮮明的獨特之處。

（一）日本應急管理的形成

日本自然災害頻發，為應對頻繁的災害，二戰后的日本不斷推進災害應急管理體制建設。早在1947年，日本為應對1946年發生的地震緊急出臺了《災害救助法》，該法對救助的類型和標準作了基本的規定。其后發生的重大災害進一步促進了日本應急管理體制的建設完善，尤以重大自然災害影響最甚。1959年的“伊勢灣臺風”使日本中部地區受到臺風的強勢襲擊，因防災不力和災后救災秩序混亂，造成了數千人死亡。于是在1961年，日本政府制定了《災害對策基本法》，建立了中央、地方政府組成的防災應對機制，并對相應主體的責任范圍、防災計劃、應急措施和災后重建等進行規范。1995年日本發生里氏7.3級阪神大地震，政府在危機處理中反應緩慢，暴露出日本應急管理機制的諸多問題。災后的日本對《災害對策基本法》進行重新修改，旨在提升政府的危機處理能力與靈活性，此后陸續出臺了《地震防災對策特別措施法》《建筑物抗震改修促進法》等法規，加強了應急管理制度建設。同時，為提升災害的預防能力，增設內閣危機管理總監、全天候內閣情報收集中心等機構，開通中央防災無線網絡、地震災害早期評估等系統[1]

，最快最早掌握災害信息。2011年3月日本發生了9級大地震，災后政府對大地震、海嘯及核泄漏事故處理過程進行反思總結，修訂相關法律文件，調整政府在災害處理中的權限和權責范圍，進一步完善日本的應急管理機制。

在如今日本的災害管理體制中，形成了以《災害對策基本法》為核心的防災制度機制，以內閣府為中心、全體政府共同應對的危機管理體系，以較高的公民自覺防災意識為一體的綜合危機管理體制，正逐步構建起一個以自覺的行動為主的政府、企業、居民等多種社會主體共筑的“自覺防災社會”。

（二）日本應急管理的特點

在應急管理組織結構方面，據日本《防災對策基本法》的規定，當影響公共安全的重大災害發生時，日本政府可視情況設立“緊急災害對策本部”“非常災害對策本部”和地方“現場對策本部”，全面負責處理災害應急處理、緊急救助等具體事項。“緊急災害對策本部”是日本最高級別緊急決策機構，機構設立在內閣，由總理大臣擔任應急災害對策本部長，本部成員主要有全體內閣閣僚、內閣危機管理監和首相任命的其他有必要的成員。“非常災害對策本部”同是設立在內閣府，部長由防災擔當大臣擔任，負責制定相應的應急政策。地方“災害對策本部”則設立在都道府縣或市町村一級，是當地災害應對指揮中心，除了有在一線指揮搶險救助的工作義務之外，還需要收集災害的相關信息上報上級機關。此外，日本內閣常設“防災擔當大臣”，負責防災相關的日常性工作，如制定防災計劃、協調中央到地方自治體的防災政策、收集災害應對策略、編制推廣防災信息等，在災害發生時及時推進各項緊急措施[2]。

應急管理的常設機構還有中央防災會議，它是日本內閣的政策委員會之一，總理擔任會長，會員由內閣成員、行政部門負責人及相關專家組成。中央防災會議有權要求中央和地方的行政機關、公共團體等提供資料和必要的協助，同時指導地方防災會議的工作。地方防災會議由都道府縣的知事擔任會長，成員包括地方行政機關首長和公共部門的負責人等。地方防災會議負責本轄區內防災計劃的實施和本地災害信息的收集，同都道府縣的其他組織機構互聯互通、協

調開展工作。市町村一級也有自己的防災會議，會長由地方行政長官擔任，組織架構參照都道府縣一級。

在應急管理的運行機制上，當災害發生后，立即由24小時值班的內閣信息匯報中心收集相關的信息，同時召集要員和各相關省廳。由要員集中構成的“緊急召集小組”負責收集分析相關省廳一級公共部門匯報的信息，并派遣“信息先遣小組”，具體流程見圖1。

如圖1所示，把握受災規模信息后，根據發生災害的規模，判斷是否需要設立對策本部，如果不需要設立，則召集有關省廳召開災害對策會議，各省廳調整應急對策，調整派遣調查團，負責對受災地區的災害對策室的運營。如果判斷需要設立對策本部，則需與應對災害相關省廳的大臣一起協商應對方針，根據災害的性質和影響范圍等，商議設置對策本部類別——“非常災害對策本部”或“緊急災害對策本部”。兩者的不同之處主要在于本部長是防災擔當大臣還是內閣總理大臣，而工作范圍、職能基本一致。災害發生時的緊急救援行動是災害應對的重中之重，日本在這方面做到了專業救援隊伍、醫療救護人員與群眾志愿者的專業救援和群眾自救、本地救援和外來支援相結合。

可以看出日本應急管理機制的一大特點就是“共同參與”，主體包括各級政府和民眾。由于戰后的中央政府的權力有限，而地方政府的自治程度很高，因此在應急管理機制里中央政府主要發揮統攬全局、指揮領導的作用，實際的危機處理的主體是地方政府。日本地方政府的職責繁多、業務繁重，因此地方政府間大多締結了互助條約[3]，在發生跨區域性災害時可以守望相助。除了中央與地方、地方與地方的援助相結合外，日本還很注重在平日對公民防災意識的宣傳、防災救災專業管理人員的培養、公益性NPO（非營利組織）的管理等，所以在發生災害時，民眾也能積極展開自救，這也成為了日本危機管理中的一個重要環節。

二、日本應對新冠肺炎疫情的應急管理措施

日本政府面對新冠肺炎疫情反應及時迅速，應急管理體系隨即啟動。從應急管理體系的啟動到日本政府宣布全面解除緊急事態的5個月時間里，日本政府根據疫情發生的不同階段，出臺相應的應急措施。這一系列先后出臺的防疫舉措，呈現出日本政府應急管理的處理機制、運行軌跡和運作特點。這些運作特點反映了日本應急管理的體制結構，蘊含著日本政府對于應急管理的治理邏輯。

（一）日本新冠疫情應急管理舉措

2020年1月6日，也就是得到世界衛生組織預警信息的第一時間，日本政府以內閣官房危機管理中心和厚生勞動省為主要負責機構，迅速啟動全覆蓋型預警機制，向地方政府、各級醫療機構、醫務工作者、媒體和民眾發出預警預防信息通知。同日，厚生勞動省健康局結核感染癥課以“行政事務聯絡”的形式，向全國各都道府縣、保健所設置市和特別區的衛生主管部（局）發出《喚起中華人民共和國湖北省武漢市發生不明原因肺炎集體感染的注意》的通知，該聯絡也發給了公益社團法人和日本醫師會。在線上，日本中央有關部門和地方政府紛紛開設專欄和模塊，及時提供疫情相關訊息，并將中央各部門、世界衛生組織等國際組織、武漢等國外的網站鏈接在一起，大力呼吁盡量避免與他人“密切接觸”。此后，包括厚生勞動省在內的各網站持續發布更新關于新冠疫情的各類信息和數據，保證國民及時了解實際情況。并且公布了防疫手冊、應對疫情的基本方針等資料。

2020年1月16日，一名近期有武漢旅行史的中國男性接受新冠病毒的PCR檢測顯示結果陽性，該病例為日本最早的確診案例。1月28日，安倍以內閣政令的形式宣布將新冠肺炎適用于《傳染病法》的第2類傳染病。1月30日，日本政府設立“新型冠狀病毒感染者對策本部”（截至2020年10月13日已召開43次對策會議）。厚生勞動省、總務省等中央機構和東京都等地方政府也設立相應級別的“對策本部”，形成中央與地方的聯合應對疫情的上下聯動機制。2月3日，有乘客出現癥狀的“鉆石公主號”郵輪停靠橫濱港，日本政府開始對出現患者的船上人員以及密切接觸者進行核酸檢測，不過由于鉆石公主號錯綜復雜的歸屬關系，導致日本一直消極對待并最終解散了該船的隔離乘客[4]

。日本的“水際對策”（邊境防控）方案宣告敗退，新冠肺炎疫情開始在人群中大量傳播。2月14日，日本政府將新型冠狀病毒感染癥指定為“檢疫法第34條所規定的感染癥的種類”，為流行病控制提供法律支撐。2月25日，為了控制疫情在國內的蔓延，日本政府出臺了《新型冠狀病毒感染癥對策基本方針》，作為指揮疫情防控工作的根據。3月6日，日本政府通過《緊急事態法案》《特別措施法改正案》。

在尚處公共衛生事件初期階段的2020年2月13日發布的《關于新型冠狀病毒感染癥的緊急對策》（第1版）中，日本政府主要出臺了5個類別的公共衛生應急措施。一是對回國人員的援助，包括加強對他們的健康管理、提供PCR檢查等健康診斷，幫助他們順利融入社會，以及對海外日本人的援助。二是增強應對國內感染的對策，如強化病原體的快速檢查機制和傳染病指定醫療機構的治療體制，促進簡易檢查技術、抗病毒藥物和疫苗等相關研究的開發，確保口罩和藥品的供給。三是邊境檢疫措施的強化，具體措施包括：加強全國檢疫所的檢查機制和功能，完善為入境隔離人員設立的新機構“健康跟進中心”的檢疫功能，進一步強化入境管理，機動地調整禁止入境的國家和地域人員范圍。四是對受疫情影響產業的緊急對策，向國民和外國游客及時并準確地提供疫情相關的信息，為受疫情重創的旅游業等中小企業提供緊急貸款等，放寬申請就業調整補助金的條件等。五是強化國際合作，如將分離毒株的數據與全世界共享、向亞洲鄰國提供先進的醫療設備、加強對國際間疫情發展動向的把握、為國際NPO提供支援等。第1版《關于新型冠狀病毒感染癥的緊急對策》多集中于對疫情這一公共衛生事件的響應，包括對緊急撤僑回國人員的幫助、加強邊境檢疫等措施，也有一部分措施涉及因為疫情受影響的旅游業等產業的對策。

等到已經進入公共衛生事件中期階段的2020年3月10日，日本政府又發布了《關于新型冠狀病毒感染癥的緊急對策》第2版，主要應急措施有4點。一是防止傳染擴大的對策和醫療供給體制的整備，包括：保障消毒液、口罩等防疫物資的充足和資源合理配置，向地方公共團體派遣集體傳染對策的專家，加強PCR檢查能力，增加床位和呼吸機，加速治療藥物的開發，為出現癥狀者提供傷病補貼，為國民和在日本的外國人提供準確且容易理解的相關信息。二是學校臨時停課相關的對策，包括給監護人提供新的帶薪休假補償、提供個人緊急小額貸款、為學童保育所提供資金支援、推廣遠程辦公等。三是事業活動和就業減少的對策，包括：放寬申請就業調整補助金的對象范圍并上調補助金比例，開設“新冠感染癥特別貸款制度”等資金周轉制度，以及對供應鏈破裂的產業和旅游業的對策，強化生活貧窮者自立支援制度等。四是應對事態變化的緊急措施，如3月10日內閣決定將新型冠狀病毒肺炎適用于《新型流感等對策特別措施法》、針對國際疫情情況機動地調整邊境檢疫政策、針對因為疫情影響的行政手續和公共采購等的臨時措施、強化國際合作、為地方公共團體提供財政支援等。與第1版相比，第2版《關于新型冠狀病毒感染癥的緊急對策》已更多地偏向于在緊急事件發生中采取的措施，以挽救人民群眾生命、減少經濟損失為主，還顧及了事件后的“恢復”，出臺了一系列支持社會經濟生活恢復的政策法規。

2020年4月7日，首都圈、大阪兵庫、福岡進入“緊急事態”，但不強制封城。安倍同時提出占GDP比例20%的經濟刺激計劃，并承諾將PCR檢查能力提升到每日2萬人次。5月25日，日本政府宣布全面解除緊急事態，開始有限度地恢復社會生產生活。

（二）日本新冠疫情應急管理的特點

1中央政府和地方自治體發揮主導作用，決策與指揮相統一

因為積累了處理災害的經驗，日本政府已經形成了縱向和橫向結合的應急管理體系。縱向來說，中央政府和地方政府都設有防災會議，在危機發生時，能起到統籌規劃和協調的作用。橫向上，根據災害特性與之相關的不同省廳組成了共同的災害應急網絡，在內閣設置的“非常災害對策本部”或“緊急災害對策本部”的指導下，協力互助，工作聯動。

由于日本戰后由美國制定的“和平憲法”規定地方擁有較高的自治權[5]

，因此地方政府在災害應急前線也發揮主導作用，如，此次疫情北海道率先于2020年2月28日進入“緊急狀態”，對前期當地的疫情擴散起到了一定的遏制作用。

2立法先行，完善和發揮應急管理法律的作用

立法先行是日本應急管理機制的一大特點，各項法律法規將包括各級主體責任、必要措施、財政支持、違規處罰、實施限度等關鍵內容都事無巨細地規定下來，并且根據災害形勢的變化對法律進行及時修改[6]

，在應對新冠疫情上也不例外。2020年1月28日，新型冠狀病毒感染癥被視同《傳染病法》規定的第二類傳染病;3月10日，修訂了《新型流感等對策特別措施法》，將新冠肺炎納入適用范圍。立法先行不僅讓疫情危機應對中能做到有法可依，同時也能將危機處理的過程置于嚴格的法律監督之下，有效防范了出現公權力過大的情況，保證國家和社會秩序的良好運行。

3借助民間力量完成“自肅”

與中國、新加坡、部分歐洲國家推出具有一定強制性的“封城”政策不同，日本在大都市區域實行的“緊急事態”的相關措施也不具備任何強制性，只是中央政府對地方的呼吁，而地方政府可以視情況進行靈活變通。

但所幸日本因長期建設災害危機管理機制的歷史已經讓民眾培養起了防災減災的意識和文化。日本《傳染病法》規定，面對傳染病做到科學防護和遵守政策規定是公民的基本要求，日本各級政府也很重視在平日向民眾普及防護知識，提高他們的防疫意識。比如從2016年起，內閣府每年都會主辦“防災推進國民大會”，邀請來自官產學界、NPO、市民團體還有普通群眾等各界人士參會，舉辦報告會、專題討論會，設置展臺和體驗工作坊，對民眾普及防災知識。此次疫情中，日本普通民眾普遍遵循“外出自肅”的要求，自覺大量減少外出，而商家也自覺地關門停業，使得“緊急事態”期間日本有效遏制住了感染人數的急速增長，放緩了增速曲線。據日本財團的第25回《18歲意識調查：新型冠狀病毒與社會》顯示，在“外出自肅”期間，有87.4%的受訪者取消了大多數的外出活動[7]。

4及時發布預警和相關信息

日本政府對健康危機檢測較為重視，要求全國上下協力，將邊境檢疫、醫療機構、科學研究以及駐外機構、地方政府搜集到的信息迅速整合，由厚生勞動省行政綜合系統（WISH）進行篩選和確認。健康危機管理部門根據系統給出的信息，對公共健康風險的情況進行研判，及時提出發出預警的建議。此次新冠疫情，剛得到世界衛生組織預警的2020年1月6日，厚生勞動省就聯系了全國各地的衛生主管部門發出通知，之后厚生勞動省等官方網站及其在Line等社交媒體上的官方賬號以及持續發布更新關于新冠疫情的各類信息和數據、檢測就醫的流程信息等，保證國民對相關信息和政策的知悉。

5全面的財政金融支持政策

為了避免因為緊急事態“自肅”期間對人民生活造成重大影響，日本政府除了加強醫療物資的保障外，還著力于強化對受影響的產業及民眾的資金支援，以及對被影響的供應鏈的物資保障，推出了一系列覆蓋全面的財政金融支持政策，提供企業和個人納稅、社保繳納等方面的便民措施，對受疫情影響大的中小企業提供有力的融資支持政策，力求降低緊急事態對國民生活和經濟的影響。

6保障分級診療體系的運轉

當試圖封堵疫情于國門之外的“水際對策”不再可能后，日本政府的當務之急是保障分級診療體系的有效運作，防止出現醫療擠兌現象造成醫療體系崩潰。日本已經建立了較為完整的三級診療體系，私立醫院、診所的數量更是遠超公立醫院，但患者在任何醫療機構就醫均能享受全民醫療保險制度的報銷[8]

。另外日本的每千人均病床數超過13張，位于世界前列[9]。新冠肺炎疫情發生后，日本政府又對傳染病醫院超出容量后向普通醫院的轉院事宜作出了規定。

另外，日本很重視廣域地區間的危機管理協作，包括對災害信息的共享、救援物資設備、醫療人員、避難場所的提供等。此次新冠疫情發生后，針對暴發期許多地方的傳染病醫院床位不足的情況，厚生勞動省在第2版《關于新型冠狀病毒肺炎患者大幅增加時住院醫療提綱體制的整備》中指出，要求在必要時建立鄰縣之間的轉運體制[10]。

所以盡管日本的傳染病醫院數量并不多，但是在執行了分級診療的原則、建立廣域地區間的協作機制后，暫時保證了醫療體系的平穩運轉。

三、日本新冠肺炎疫情應急管理機制中存在的問題

在此次疫情中，日本能有效遏制疫情的傳播，離不開日本政府應急管理機制的平穩運行。但同時也應該看到，以過程管理的視角，日本政府的防疫應急政策措施有著較多不合理之處，以及機制運行的不順暢阻礙了機制作用的有效發揮;以結果導向的角度審視，從防疫成效來看，日本政府在疫情中的應急管理成效并不顯著，并沒有表現出機制的強大優勢，相反還出現了諸多令人詬病的現象和舉措，暴露出日本現有應急管理機制的問題，值得進一步反思。

（一）中央政府缺乏強制力，存在令出不行現象

戰后日本的憲法第8章規定“地方自治”，還頒布了《地方自治法》，賦予地方自治體較高的獨立性。雖然在危機的應急管理體制上日本可謂是“舉國體制”，但中央只負責戰略謀劃，一旦進入具體的安排落實責任主體便落在了相關政府部門上。此次新冠疫情的緊急事態宣言缺乏強制力，只是指導意見，不能“集中力量辦大事”，勢必會影響整體的防控布局，如安倍發布緊急事態宣言呼吁中小學全面停課后，便遭到了京都府等地方政府的拒絕。

（二）傳統的災情信息上報手段根深蒂固

盡管日本在獲取災情信息的組織結構的建立上已經比較完備，但是在組織系統內部的各個機構之間共享信息的技術發展仍然緩慢。在日本，手寫傳真和紙質圖表仍是根深蒂固的傳統文化，如東京的新冠疫情對策本部使用傳真機來匯總各個醫療機構上傳的缺陣信息，但由于該本部在4月時僅有2臺傳真機，如果每日確診人數超過傳真機的上限300人，就不會被統計入當日新增，造成了嚴重的數據錯誤和對流行病發展態勢的誤導。此次疫情中這種文化傳統就嚴重延遲了不同地區、地區和中央之間的流行病學數據共享。

（三） 醫療資源配置不合理

盡管日本有較為完善的三級診療體制，也有數量龐大的私立醫院作為補充，并且早已建成了全民醫療保險覆蓋，但是日本的醫療資源在其醫療網絡中分配并不合理。譬如此次疫情中，盡管國家和地方政府都努力想讓非指定的醫院也納入對新冠肺炎的護理，但因為這些醫療機構缺乏傳染病控制的知識和設備（如負壓室），所以很多非指定醫院并不能接診新冠肺炎患者。醫療資源不平衡的情況使得總體上看似充足的醫療資源有時不僅無效，而且是對資源的浪費。

綜上所述，日本的應急管理機制在歷次危機中都發揮了重要的作用，在新冠肺炎疫情中也經受住了巨大的考驗但仍需改進。日本的應急管理機制始建于災害防控制度，后通過不斷改進完善，逐漸建立起集災害防控、公共衛生危機處理等為一體的應急管理機制。在這次疫情中，應急管理機制呈現出中央與地方政府發揮主導作用、立法先行、民眾“自肅”、財政支持、醫療體系六方面的優勢，其中體現出一大特點：日本注重培養民眾的自覺，每個人都是應急管理中重要的一份子，應急管理機制包括了官方與民間兩股力量共同發揮作用。另一方面，在發揮效用性的同時也暴露出機制的問題，日本政府若是能通過此次疫情進一步優化其應急管理機制，將對提高日本的應急管理效用有重要的促進作用。

[參 考 文 獻]

[1]王德迅.日本危機管理體制機制的運行及其特點[J].日本學刊，2020（2）：1-7.

[2]劉軒.日本災害危機管理的緊急對策體制[J].南開學報（哲學社會科學版），2016（6）：93-103.

[3]傅世春.日本應急管理體制的特點[J].黨政論壇，2009（4）：58-60.

[4]高洪.日本的危機管理體制與新冠肺炎疫情防控[N].人民政協報，2020-05-11（2）.

[5]衆議院.日本國憲法[DB/OL].[2020-10-13]. http：//www.shugiin.go.jp/internet/itdb_annai.nsf/ html/statics/shiryo/dlconstitution.htm#8sho.2014/.

[6]顧桂蘭.日本應急管理法律體系的六大特點[J].安全與健康，2010（3）：26-27.

[7]日本財団. 18歳意識調査：第25回——新型コロナウイルスと社會[DB/OL].[2020-10-13]. https：//www.nipponfoundation.or.jp/app/uploads/2020/05/wha_pro_eig_134.pdf. 2020-4-23/.

[8]厚生労働省. 日本の國民皆保険の特徴[EB/OL].[2020-10-13]. https：//www.mhlw.go.jp/content/12400000/000377686.pdf. 2017-4/.

[9]厚生労働省.ICU等の病床に関する國際比較について[EB/OL].[2020-10-13]. https：//www.mhlw.go.jp/content/10900000/000627782.pdf. 2020-5-6/.

[10]厚生労働省.新型コロナウイルス感染癥の患者數が大幅に増えたときに 備えた入院醫療提供體制等の整備について（第2版）[EB/OL].[2020-10-20].https：//www.mhlw.go.jp/content/000614595.pdf. 2020-3-26/.

[責任編輯 王雅坤]

Japans Emergency Management Mechanism from the Perspective of COVID19

CUI Yunyi， LI Hao

（Department of Philosophy， Peking University， Beijing， 100871， China）

Abstract： In 2020， the COVID19 epidemic became a worldwide public health crisis. The emergency management ability of governments around the world became the center of concern and was subject to test. Japans emergency management mechanism is constantly enriched and formed by summing up the experience of previous major crisis events， and is characterized by “joint participation”. The emergency management measures of the Japanese government in the face of the epidemic situation show six characteristics： the central government and local autonomous bodies playing a leading role， timely improvement of the emergency management law， completing “selfrestraint” with the help of f nongovernmental forces， timely release of information， financial support policies， and guarantee of hierarchical diagnosis and treatment system. At the same time， there are still some problems， such as the central governments failure， the backward means of reporting disaster information， and unreasonable allocation of medical resources.

Key words： emergency management; epidemic; Japan