大氣污染防治績效審計評價指標體系的構建
——基于生態文明建設的視角

○山東農業工程學院 張 冉 張 新 孫 萌

生態文明建設必然會涉及環境評價、環境審核等環境審計內容，環境績效審計作為環境審計的一部分，對全面推進生態文明建設起著十分重要的作用。但是如何對環境績效審計進行定量的評價，目前還沒有形成一致的看法。本文將借鑒PSR模型，針對大氣污染防治績效審計嘗試建立一套指標體系，并結合案例探討該指標體系的具體應用。本文可能的貢獻有：第一，本文的研究將進一步完善環境績效審計理論體系。本文從生態文明建設的視角展開，這一視角無疑會給環境績效審計的研究帶來新的思路，進而為環境績效審計理論體系的完善發揮重要的作用；第二，研究豐富了環境績效審計的具體實踐。本文結合實際案例，在經驗數據的基礎上評價大氣污染防治績效審計的實際情況，對環境績效審計從理論到實踐的“落地”具有促進作用。

一、文獻綜述

本文總結了國內外文獻研究的重點，從環境績效審計的定義與內容、環境績效審計的指標及環境績效審計的方法等方面進行了梳理。

(一)環境績效審計的定義與內容

西方的環境審計就是各種環境問題的評價(Margaret Lightbody ,2000)；環境咨詢、環境質量監測和相關環境認證機構的工作效果等都是環境審計的內容(Collison,2000)。我國環境審計與西方觀點趨同(劉長翠，2004)。而環境績效審計到目前沒有較為嚴格的定義，在內容方面，世界審計組織(INTOSAI)認為環境績效審計包括對政府執行環境法規情況的審計、對環境管理系統的審計等。國內學者普遍認為環境績效審計是對環境事項經濟性、效率性及效果性進行審計(陳希暉，2004；張利平，2016)。

(二)環境績效審計的指標

在政府環境績效審計研究方面，李世輝(2017)為淮河流域水污染治理構建了政府環境績效審計評價體系。在企業環境績效審計研究方面，丁艷秀(2009)借鑒了平衡計分卡的理念設計出企業環境績效審計的指標體系；張建平(2019)則為煤炭企業構建了企業環境績效審計指標體系。

(三)環境績效審計的方法

環境績效審計方法的研究最近幾年逐漸興起，許多學者將經濟學、統計學等不同學科的方法引進到環境績效審計中來，這些方法涉及線性規劃法、層次分析法、模糊綜合評價法、主成分分析法和數據包絡分析法等(房巧玲等，2013；王恬瀟，2017)。

綜上所述，隨著生態文明建設的推進，無論學術界還是實務界對環境績效審計的研究都日益增加。但是研究仍然不夠深入，研究的框架、方法缺乏較強的可操作性。本文針對大氣污染防治問題進行績效審計評價，嘗試從不同的視角構建環境績效審計指標體系。

二、大氣污染防治績效審計評價指標體系的構建

(一) PSR框架的介紹

PSR框架是由加拿大統計學家David J.Rapport和Tony Friend在20世紀70年代首次提出，到90年代經濟合作與發展組織將這一框架應用在全球氣候變暖等世界性的環境問題。之后，PSR框架得到了越來越多的關注，如聯合國可持續發展委員會在原框架的基礎上進行了修訂，提出來“壓力—狀態—響應”這樣的框架。

PSR框架是由“壓力”、“狀態”、“響應”這三部分構成的。這三部分在邏輯上體現的是因果關系。“壓力”是人類的活動給環境造成了影響，這些活動包括能源、工業、運輸業等行業的人類活動。當這些壓力超過環境的承載力時，就會使環境處于不良的“狀態”，這樣的狀態可能是空氣污染、土地沙漠化等。為了使環境恢復到原來良好的狀態，人類共同努力尋找可能的解決方案，這就是“響應”。整個PSR框架遵循著“原因—結果—行動”這一基本的邏輯思路。同時，該框架也體現了循環的思想。當人類行動起來解決環境問題、改善環境質量的時候，整體自然環境也會發生或多或少的變化，如空氣更加清新等。這時自然界會為人類的需求提供更好的資源支持，從而使人類社會與自然界實現良性互動。

(二)大氣污染防治績效審計評價指標體系的具體構建

1.指標篩選的原則

(1)與政策相關原則。生態文明建設著力解決日益嚴峻的環境問題，包括大氣污染問題，各地區結合本地區的情況制定具體的政策，所以選擇評價指標時一定要與生態文明的政策相關，這樣可以更好的反映生態文明建設推進的情況。

(2)定量指標與定性指標相結合原則。定量指標可以實現精確定義，但并不是所有的評價客體都可以實現量化，這時可以采用定性指標，但是定性指標往往帶有一定的模糊性，不如定量指標準確，所以將定性指標與定量指標結合起來使用，使評價結果更有客觀性。

(3)突出問題主要矛盾原則。同一個評價客體可以有很多項指標，比如相對指標和絕對指標，它們可能都能反映評價對象的某一方面，但不同的指標所指向的側重點會稍有不同，選擇指標時，一定要把握問題的主要矛盾，找到可以體現問題的關鍵指標。

2.評價指標的設計

本文構建的大氣污染防治績效審計評價模型采用了PSR框架。

表1 大氣污染防治績效審計評價指標體系

(1)壓力層。壓力層主要是從人口和經濟兩個角度設計的指標。人口膨脹、經濟增長超過了環境的承載力，這是造成大氣污染的主要因素。具體設計的指標有人口密度、第二產業占GDP比重。人口密度反映了一個地區人口的密集程度，該指標衡量人口對環境造成的壓力。第二產業占GDP比重衡量第二產業對經濟發展的貢獻程度，而第二產業尤其是重污染行業對環境的破壞力大，如果一個地區經濟增長主要依靠第二產業，那么該地區的環境污染可能比較嚴重，所以該指標可以衡量經濟對環境造成的壓力。

(2)狀態層。狀態層主要由空氣質量和資源狀況兩個因素構成。本文研究的問題就是針對大氣污染防治進行的績效審計，空氣質量如何將作為重要內容加以評價。資源狀況則是與空氣有關的資源情況，評價現有可用資源的情況也是重要的一方面。具體設計的指標有：空氣質量居民滿意度、空氣質量綜合指數及綠地覆蓋率。空氣質量居民滿意程度和空氣質量綜合指數是從整體上對空氣質量進行評價，有主觀上的評價，也有客觀上的量化。綠地覆蓋率是某地區森林、草地的覆蓋面積與總面積的比例，可以在一定程度上反映一個地區空氣凈化能力。

(3)響應層。該項目設計的指標分為資金狀況、治理效果和人員支持這三個方面。在生態文明建設的背景下，各地區加大大氣污染治理力度，在資金使用、人員配備及治理成效等方面基本涵蓋了大氣污染治理的關鍵點。資金狀況因素下有大氣污染防治預算與決算資金差異率兩個指標，該指標用于衡量大氣污染防治資金預算的合理程度，防止預算不足或預算過多；大氣污染防治占污染防治總支出比例衡量大氣污染防治資金的占比，在一定程度上反映出政府治理大氣污染的投入力度；治理效果是從治理的主要內容上來設計的，其中，工業廢氣排放是造成空氣污染的重要原因，主要污染物濃度是衡量空氣質量的關鍵；人員支持主要是專門從事環境保護的相關人員對大氣污染防治的支持程度，設計的指標為處置投訴辦結率，該指標衡量環境保護部門對大氣污染投訴案件的回應程度。

(三)利用結構熵權法確定評價指標的權重

確定指標權重的方法有很多，本文采用結構熵權法，該方法是一種主觀和客觀相結合的方法，既彌補了主觀賦值法客觀性差的缺點，又彌補了客觀賦值法和實際不十分相符的缺點。

1.確定“典型排序”矩陣

利用“德爾菲法”邀請數名專家進行問卷調查，調查問卷的內容是對各個指標u1，u2，…，un的重要性進行排序，問卷調查內容如表2所示。每張調查問卷對應每名專家的意見，對應一個“典型排序”數組，即(a1，a2，…，an)。aj可以取1，2，…，n中任意一個數值。假設有k名專家就有k張調查問卷，這樣就形成了“典型排序”矩陣(aij)k×n，其中aij表示第i名專家對第j個指標的重要性評價。

表2 指標重要性排序調查問卷

2.對“典型排序”矩陣進行盲度分析

將排序數aij代入公式(1)中，得到隸屬度bij，其中轉化參數m=Max(j)+2。例如，當有3個指標參加排序時，m=5。這樣就形成了隸屬度矩陣(bij)k×n。

bij=ln(m-aij)/ln(m-1)

(1)

假設這k個專家的話語權相同，那么指標的平均認識度bj等于每一列的平均數。即bj=(b1j+b2j+…+bkj)/k。

認知的不確定性是“認識盲度”，記為Qj，其計算公式如公式(2)，這樣就得到每一個指標的總體認識度xj，xj=bj*(1-Qj)，最后得到n個指標的總體認識度。

(2)

3.進行歸一化處理

該步驟計算指標uj的權重，如公式(3)，經過本步驟，可以得到權重向量W=(w1，w2，…，wn)。

wj=xj/(x1+x2+…+xn)

(3)

(四)利用模糊綜合評價法進行綜合評價

模糊綜合評價法利用模糊數學的方法對于一些不易精確評價的因素予以量化，該方法可以綜合反映評價主體的意愿，進而更客觀全面的描述現實。

1.建立因素集

評價對象的各個因素組成的集合即為因素集，記為U=(u1,u2,u3,…,un)。

2.建立評語集

評語集是對因素評價的集合，記為V=(v1,v2,…,vs)。評語集可以對應優，良，中，差這樣的級別。

3.確定隸屬度矩陣

每名專家需要填寫問卷，得到隸屬度矩陣R=(rjt)n×s，其中rjt表示第j個指標第t個評價等級的隸屬度，即第j個指標選擇第t個評價等級的人數與評價主體總人數的比值。

4.確定權重

本文利用結構熵權法確認的指標權重為W，記為W=(w1，w2，…，wn)。

5.進行模糊綜合評價。根據公式Z=W*R得到評價結果,記為Z=(z1，z2，…，zs)。本文根據熊德國(2003)改進的模糊綜合評價方法，采用加權求和的方法對最終結果Z進行量化，然后根據最接近的評語級別進行判斷。

三、案例

以2016年山東省某市(以下均稱YY市)大氣污染防治績效審計為例對上述指標體系的構建進行模擬。本文采用了問卷調查的方式確認相關指標的權重和隸屬度，進而得到該市大氣污染防治績效審計的評價結果。指標具體數值來源于《中國環境狀況公告》、《YY市統計年鑒》、《YY市國民經濟和社會發展統計公報》、《YY市環境保護局部門決算》及《YY市環保局2016年政府信息公開工作年度報告》等公開文件。

1.權重的確認

該步驟利用“德爾菲法”邀請了4位相關領域的專家對指標的重要性進行“典型排序”，經過盲度分析和歸一化處理，得到權重向量，結果如表1所示。

2.利用模糊綜合評價法進行綜合評價

(1)建立因素集。在本案例中，因素集其實就是指標集，U=(U1，U2，U3)，U1=(U11，U12)，U2=(U21，U22，U23)，U3=(U31，U32，U33，U34，U35)，表1中已經列示了指標的具體數值。

(2)建立評語集。設立的評語集為V=(優、良、中、差)，并且不同等級的評價對應不同的數值集D，依照專家意見我們設立的數值集D=(8，6，4，2)，具體而言，8-10 分為優，6-8分為良，4-6分為中，2-4 分為差。

(3)確定隸屬度矩陣R。該步驟邀請了10位專業人員參照具體指標的數值對每一個指標進行評價，最終得到隸屬度矩陣。

(4)進行模糊綜合評價。利用公式Z=W*R分別得到“壓力層”的評價向量Z1=(0,0.7453,0.2547,0)，“狀態層”的評價向量Z2=(0.2427,0.0848,0.3725,0.3000), “響應層”的評價向量Z3=(0.1602,0.5262,0.3136,0),最終的評價向量Z=(0.1538,0.4153,0.3217,0.1092)。結合不同等級的量化賦值，利用加權求和的方法，如公式(4)所示，可以得最終評價結果F為5.2274，在“良”和“中”等級之間，這說明2016年，YY市在大氣污染防治績效審計處于中等偏上的水平，大氣污染防治績效審計仍有很大提升的空間。

F=Z*DT=5.2274

(4)

四、相關建議

目前，各地區越來越重視大氣污染防治績效審計，并在生態文明建設的具體實踐中取得了一定的成果。本文從三方面提出建議，希望讓環境績效審計發揮更好的監督、評價作用。

1.建立大氣污染防治績效審計的指標框架

這一指標框架必須結合全國各地大氣污染防治的經驗和教訓，構建具有指導意義的框架，具有一定的普適性，而具體地區應用這一指標框架時，應結合本地區的特點選擇具體指標。

2.提高從業人員的綜合素質

環境績效審計涉及的領域非常廣泛，要求環境績效審計的從業人員不僅要具備審計、會計等相關學科的知識，還要具備環境管理、環境工程等方面的知識，所以要想做好環境績效審計工作，必須提高環境審計人員的綜合素質。

3.樹立“模范”城市

在全國范圍內評選出在大氣污染防治績效審計方面做得比較好的城市，樹立榜樣。不同地區之間的從業人員加強溝通交流，將優秀的經驗靈活運用于各自的地區，從而實現大氣污染防治績效審計的目標。