政府部門財務信息網絡披露質量的地區比較
——以上海市與廈門市的比較為例

○廈門大學嘉庚學院 丁俐娜

一、引言

自2008年《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布以來，政府逐步加大了信息公開的范圍。2014年修訂的《中華人民共和國預算法》第14條對財務信息披露的內容及時間作了明確的規定，2016年國務院印發的《關于全面推進政務公開工作的意見實施細則》對信息公開作了非常全面的部署和規定，2019年修訂后的《中華人民共和國政府信息公開條例》對拓寬信息公開的深度和廣度提出了更高的要求。以中央部門為例，截至2019年，其預算公開已進入第十個年頭，信息公開得更早、更多、更細，可見部門預算被越來越充分地置于社會公眾的監督視野之中，有助于進一步打造“陽光財政”，倒逼預算編制更加科學規范，促進部門完善政策、改進管理，提高財政資金使用效益(財政部，2019)。

在以上相關政策的推動和影響下，各省級政府部門財政透明度保持逐年提高的趨勢(上海財經大學公共政策研究中心，2017)，財務信息的披露也取得了階段性成果。然而，財政透明度在省際之間仍然存在較大差異(上海財經大學公共政策研究中心，2017)，那么不同地區政府部門財務信息網絡披露質量是不是也存在著差異呢？基于此，本文以上海市和廈門市作為比較主體，借鑒國內外研究成果，運用政府財務信息網絡披露評價體系(簡稱“DI值”)，對兩個城市政府部門(不含下屬事業單位)2015—2017年網絡公開的財務信息進行比較研究，分析兩個城市財務信息網絡披露質量是否存在共同特點和地區特征，共同特點和地區特征體現在哪些方面，是否可以取長補短，以提高政府財務信息網絡披露質量。

二、政府部門財務信息網絡披露質量評分體系的構建

關于政府部門財務信息網絡披露質量評估，國內學者張琦和方恬(2014)結合我國政府部門財務信息披露特征與制度背景，最先提出了我國政府部門財務信息網絡披露質量評分體系(DI值)，該評分體系由內容維度、特征維度和網頁設計維度三個維度構成。陳文川、余應敏、林熳(2016)對其進行了部分修正，本文借鑒了陳文川、余應敏、林熳(2016)修正后的評分體系(見表1)，同時在具體得分標準上進行了一些改動。具體改動如下：①內容維度中三個比較內容的得分標準為：三級指標有比較數據即得0.25分。非財務信息部分的得分標準為：關于效率指標，預算報告中有投入與產出比例的，得0.16分，決算報告中有項目得分，得0.17分；關于經濟指標，預算報告中披露項目預計投入金額的，得0.16分，決算中披露實際使用金額的，得0.17分；關于效益指標，預算報告中披露相關指標的，得0.17分，決算報告披露指標執行情況的，得0.17分，如決算報告中僅有文字說明，得0.08分。②特征維度中及時性的得分標準為：預算報告在當年3月31日(含當日)之前披露的得0.5分，否則得0分；決算報告在次年9月30日((含當日)之前披露的得0.5分，否則得0分。可靠性的得分標準為：在市政府網站或本部門網站披露被審計部門審計具體信息的得1分，否則得0分。③網頁設計維度的三級指標“公共財務信息的特定部分”得分標準為：網頁有“財政資金”或相似內容的獨立部分得0.4分，否則得0分。

表1 政府部門財務信息網絡披露質量評分體系(DI值)

三、上海市與廈門市政府部門財務信息網絡披露質量比較分析

(一)政府部門簡介

上海市政府部門包括：交通委員會、住房和城鄉建設管理委員會、生態環境局、農業農村委員會、商務委員會、文化和旅游局、審計局、外事辦公室、人民政府國有資產監督管理委員會、市場監督管理局、發展和改革委員會、衛生健康委員會、公安局、規劃資源局、教育委員會、科學技術委員會、民政局、財政局、民族宗教局、人力資源和社會保障局、司法局、體育局、應急管理局、統計局、民防辦、城市管理行政執法局、金融監管局、機關事務管理局、經濟和信息化委員會、監獄管理局、政府合作交流辦、藥品監督局、糧食和物資儲備局、人民政府參事室、綠化市容管理局、口岸辦、知識產權局、水務局。其中人防財政信息屬于涉密信息，不予公開，因此將民防辦從政府部門中剔除。

廈門市政府部門包括：交通運輸局、住房保障和房屋管理局、生態環境局、建設局、農業水利局、海洋發展局、商務局、文化和旅游局、審計局、外事辦公室、市人民政府國有資產監督管理委員會、市場監督管理局、發展和改革委員會、衛生和健康委員會、公安局、自然資源與規劃局、教育局、科學技術局、民政局、財政局、民族與宗教事務局、人力資源和社會保障局、司法局、體育局、應急管理局、統計局、人民防空辦公室、市政園林局、廈門市港口管理局、城市管理行政執法局、醫療保障局、地方金融監督管理局、機關事務管理局、信訪局。其中醫療保障局因是新組建部門，人民防空辦公室按規定信息不予公開，因此將兩部門從政府部門中剔除。

(二)政府部門財務信息網絡披露質量比較分析

本部分以上海市與廈門市政府部門為研究對象，基于兩個城市各部門網站人工手動收集的2015—2017年披露的財務信息，從總分值、總分值百分制、內容維度、特征維度、網頁設計維度五個方面對政府部門財務信息的披露質量進行比較分析。

1.總分值比較分析

總分值比較分析是從DI分值的平均分、最高分以及最低分三個方面具體比較兩個城市的政府部門財務信息網絡披露質量，具體分值見表2。

表2 2015—2017年上海市與廈門市DI值總分值比較

從表2可見：①上海市的平均分從2015年的8.92分提高到2016年的10.80分，提高了21.08%，接著從2016年的10.80分提高到2017年的11.13分，提高了3.06%。廈門市的平均分從2015年的9.58分提高到2016年的10.24分，提高了6.9%，接著從2016年的10.24分提高到2017年的10.83分，提高了5.76%。總體來看，上海市在2016年有著比較大的提高，使得平均分值在2016年以及2017年均超過了廈門市，而廈門市的提高相對平緩。②兩個城市的最高分三年來也是逐年提高，與平均分保持一致。上海市的最高分部門每一年都不同，沒有持續性，而廈門市為同一部門，都是商務局，具有一定的持續性。③兩市的最低分三年來并沒有逐年提高，且與平均分相距甚遠，主要原因是相關單位沒有披露預決算報告。上海市的最低分部門分別為城市管理行政執法局(2015年，2016年)、住房和城鄉建設管理委員會(2017年)，廈門市的最低分部門為信訪局(2015年、2016年、2017年)，相比較最高部門，廈門市最低分部門也具有持續性。

2.總分值百分制比較分析

DI值總分值為18分，換算成百分制，及格分(60分)對應的DI值為10.8分，將兩市各部門的DI值轉化成百分制，得出表3。

表3 2015—2017年上海市與廈門市DI值百分制比較

從表3可見：上海市平均分在2016年剛好達到及格，而廈門市平均分在2017年才達到及格，從及格部門數量以及所占百分比來看，上海市在2016年的提高很快，廈門市在2017年的提高很快。總體來看，兩個城市在2017年財務信息網絡披露達到及格的部門均超過了70%。

3.內容維度披露比較分析

內容維度披露比較主要從2015—2017年兩個城市內容維度的平均值及具體內容去分析差異。

根據表4可見：①兩個城市的內容維度DI平均值三年來都逐年提高，但是從百分制上來看分值并不高，還有提升的空間。②上海市內容維度DI平均值2015—2017年均領先于廈門市。

表4 2015—2017年上海市與廈門市內容維度比較

(1)基本內容的披露比較。兩個城市大部分部門都能對部門概況、年度預算信息內容以及年度決算信息內容作基本概述。除了個別沒有披露預決算信息的部門以外，大部分都能得到滿分1分。

(2)三個比較內容的披露比較。2015年度，上海市絕大部分部門(86.48%)僅披露“三公”經費決算與當年預算的比較；廈門市絕大部分部門(90.63%)僅披露了總收支、財政撥款支出、“三公”經費三個方面決算與上一年度決算的比較。可見，兩個城市2015年披露的信息均比較少，廈門市比上海市披露得相對更多一些。2016年度，上海市大部分部門(92%)此部分信息披露內容得到了很大提高，在2015年基礎上增加披露了三方面決算與上一年度決算比較、財政撥款支出決算與當年預算比較、“三公”經費預算與上一年預算比較以及“三公”經費決算與當年預算比較；廈門市絕大部分部門(84.38%)在2015年基礎上增加了“三公”經費預算與上一年預算比較以及決算與當年預算比較。可見，2016年上海市比廈門市披露得更多些，但是兩個城市在預算報告中披露的比較內容都比較少。2017年度，上海市大部分部門(92%)此部分披露的比較信息與2016年類似，沒有明顯變化；廈門市大部分部門(93.75%)在2016年基礎上增加披露了總收支、財政撥款支出兩部分預算與上一年度預算比較的信息。總體來說，2015—2017年度兩個城市在三個比較內容披露方面均逐年提高，但是三個二級指標的“預算與上年度決算比較”均沒有披露。

(3)“三公”經費具體內容的披露比較。2015年上海市政府部門均沒有對其三項占比進行披露，2016—2017年除了個別沒有披露預決算報告的單位以外，均對“三公”經費四個方面進行具體披露。廈門市2015-2017年除了個別沒有披露預決算報告的單位外，均對具體的三個方面進行披露，但是均沒有對三項占比進行披露。

(4)非財務信息的披露比較。首先從披露數量上看，由表5可見，上海市2015—2017年均對非財務信息進行了披露，且披露部門數量較多。而廈門市2015年、2016年均沒有進行非財務信息披露，直到2017年才有部分部門進行披露。可見，上海市非財務信息披露走在了廈門市前列。再者從披露的質量上看(詳見表6)，從2015年開始，上海市已進行非財務信息披露，且內容越來越詳細，對財政資金如何使用、使用效果不僅僅只是寬泛的文字說明，而是更多地用具體的績效指標來評價，但是絕大部分部門績效指標的披露只是在預算報告中，只有政府合作交流辦在決算報告中對績效指標的執行效果進行了披露。而廈門市2017年才開始對非財務信息進行披露，且披露內容很簡單，相比較上海市還有一定的差距。總體來看，在非財務信息披露方面，上海市不管從披露部門數量上還是具體內容上都比廈門市更完善。

表5 2015—2017年上海市與廈門市非財務信息披露部門數量比較

表6 2015—2017年上海市與廈門市非財務信息披露具體內容比較

4.特征維度比較分析

從表7可見，上海市2015—2017年DI平均值均有一定提高，從百分制角度看2017年達到了及格；而廈門市提高不明顯，且在2017年甚至出現了微下降，三年都沒有達到及格。可見，在此方面披露上，上海市比廈門市質量更高。

表7 上海市與廈門市特征維度DI平均值比較

具體來看，完整性方面，除了個別沒有披露預決算報告的部門以外，兩個城市大部分部門都能得滿分1分；及時性方面，從表8可見，無論從數量還是百分比，上海市信息披露不及時部門都比廈門市要多；可比性方面，兩個城市均沒有部門提供財務信息的比較總結，均得零分；相關性方面，由表9可見，上海市提供反映政府財政資金使用效率的業績技術報告的部門呈現逐年上升的趨勢，且在2017年超過了50%，而廈門市2015-2017年沒有一家部門提供此類報告，同時兩個城市三年來沒有部門提供排序和排名信息，均得零分；可靠性方面，上海市每年都會在市政府網站上公告8家部門預決算的具體審計報告，但是每年的8家部門都不同，可以推測上海市采取的是輪審制度，而廈門市只是在審計局每年的審計總結中說明審計了多少個單位，但是具體審計單位并沒有說明，同時也沒有單獨提供被審部門的審計報告，因此上海市此部分的披露要更完善，得分比廈門市高。

表8 上海市與廈門市政府財務信息披露不及時部門數量比較

表9 上海市與廈門市披露業績技術報告的部門數量比較

5.網頁設計維度比較

從表10可見，2015—2017年兩個城市此部分得分變化不大。上海市2015—2017年得分僅有2016年及格，廈門市三年均及格；廈門市政府信息披露的網頁設計維度平均分2015—2017年每年均比上海市要高，說明此部分廈門市政府財務信息披露質量比上海市高。

表10 2015—2017年上海市與廈門市網頁設計維度比較

(1)信息可獲得性的比較。兩個城市所有部門網站首頁上均有信息搜索欄；上海市12家政府網站無網站地圖，3家政府網站財政信息沒有特定部分；廈門市只有1家政府網站無網站地圖，3家政府網站財政信息沒有特定部分。總體來看，廈門市財政信息獲得性方面比上海市做得更好，信息使用者得到信息更便捷。

(2)訪問財務信息不同區域的便利性的比較。兩市所有政府部門網站都有提供關于信息的超鏈接系統，便于信息使用者查閱相關信息。

(3)信息提供格式的比較。上海市政府部門偏向使用網頁HTML格式、PDF或DOC格式，而廈門市政府部門偏向使用HTML格式加XLS格式。XLS格式更便于信息使用者的查閱、分析，因此廈門市在此部分得分三年來都比上海市高。

(4)國際環境下是否易于操作的比較。兩個城市財務信息內容都只能用中文獲得，但是網站是否可以用不同語言瀏覽方面，兩個城市差異較大。上海市有17家政府部門可以用英文瀏覽，占比為45.94%；而廈門市僅有商務局、市外事辦公室政府部門可以用英文瀏覽，占比僅為6.25%。可見，上海市政府部門更加開放。

(5)與使用者互動的比較。從表11可見，兩個城市所有部門均提供了部門聯系方式，但是在官方微博或微信公眾號以及網頁管理者聯系方式公告上有一定差異，廈門市比上海市公告部門的比例要高一些，但是整體來看兩個城市都有超過一半的部門建立了自己的移動平臺，可以更加方便地和公眾進行互動和交流，同時信息的推送也會更加快捷。

表11 上海市與廈門市“與使用者互動”部分部門數量比較

四、對上海市與廈門市政府部門財務信息網絡披露質量的比較總結

經過以上比較可以發現，2015—2017年兩個城市政府部門財務信息網絡披露的質量逐年提高。但也存在著普遍性問題和個性問題，說明政府部門財務信息網絡披露不僅有普遍共同特點，也具有一定的地區特征。

兩個城市財務信息網絡披露的共同特點：①政府部門財務信息披露的時間越來越及時，不及時部門相對較少；②披露的預決算信息越來越具體，越來越規范；③網站地圖、信息搜索欄、超鏈接系統等工具的使用使得公眾搜索公共信息的效率越來越高；④部門聯系方式、官方微博、微信公眾號的公布，使政府部門與公眾的互動更為快捷與靈活。共同問題表現為：①內容比較方面，著重披露了預算與上年預算的比較、決算與上年決算以及當年預算的比較，忽略了預算與上年決算的比較；②沒有提供財務信息的比較總結，使得部門之間沒辦法進行橫向比較。③DI值得分最高部門與最低部門差異很大，且具有部門持續性。

除了以上共同特點和問題外，兩個城市的政府財務信息網絡披露也呈現出一定的地區特征。從表12可見，兩個城市政府財務信息網絡披露的地區特點主要表現在非財務信息的披露、部門預算執行情況審計結果的披露、部門網站的語言瀏覽模式以及披露格式等四個方面。而此四方面財務信息披露的地區特點一定程度上也體現了政府財政透明度、區域開放程度、經濟發展需求等。

表12 上海市與廈門市政府財務信息披露的地區特點

五、提高各地區政府部門財務信息網絡披露質量的建議

(一)建立政府財務信息披露內容的統一具體規范

政府部門財務信息的網絡公開可以使得政府財政透明度得到提高，同時也使得相關財務信息使用者能夠快捷方便地得到相關信息并進行分析，但是各地區政府財務信息的披露質量參差不齊，披露內容也有差異，如上海市披露了財政撥款支出部門決算與當年預算比較，廈門市沒有披露，廈門市披露了總收支部分預算與上一年度預算比較，上海市沒有披露。因此必須建立統一具體的政府財務信息披露內容規范，各地區政府部門披露的內容相對統一，這樣更有利于地區間政府財務信息的比較。

(二)建立嚴格的財政資金審計機制

上海市和廈門市每年僅對部分政府部門進行審計，也就意味著財政資金的使用效率并沒有得到全面有效的監督，因此必須建立嚴格的財政資金審計機制，對所有政府部門財政資金的預算及使用進行審計，必要時可以引進第三方獨立審計機構。同時還必須對審計結果進行及時披露，如上海市政府部門審計結果可以在上海市政府官網的“政務公開”欄查詢，廈門市乃至其他地區都可以借鑒上海市的做法。

(三)各地區應互相借鑒，互相交流合作

地區間政府部門財務信息披露質量存在著一定的地區特征，這與政府效率、地方經濟發展、政府主動公開的意愿等多方面因素有關。如上海市近一半的部門網站都可以用英文瀏覽，項目績效披露較完善，多部門披露了財務信息審計情況，但是其信息披露的形式偏向使用PDF或DOC，不利于信息使用者的分析。而廈門市部門網站多語言披露、項目績效披露、政府財務信息被審計披露等方面落后于上海市，但是其信息披露格式偏向使用XLS格式，更方便使用者對信息進行分析。基于此，上海市和廈門市可以互相借鑒、互相學習，甚至好的披露方式和內容可以在全國進行推廣。總體來說，地區間互相借鑒學習在一定程度上可以提高政府部門整體財務信息披露的質量。

(四)建立和落實財務信息披露考核機制，同時做到獎懲分明

通過查閱相關信息可以發現，上海市和廈門市均制定了政府信息公開考核方法，但是并沒有建立專門針對財務信息披露的考核機制。基于此，首先需要建立政府財務信息披露的考核機制，考核內容可以使用本文的DI值法；其次要對考核結果進行落實，落實方法可以通過排名來實現，對于排名靠前的部門給予獎勵，對于排名靠后的給予懲罰，做到獎懲分明，這樣不僅可以進行部門間橫向比較，還可以一定程度上避免得分最高部門與最低部門披露質量差異很大且得分最低部門具有持續性的問題。