從病有所醫到健康中國的歷史邏輯、機制體系與實現路徑

翟紹果

病有所醫與全民健康關乎民生福祉，是人類社會發展的永恒議題和核心目標。新醫改10余年來，中國逐步建成了世界上規模最大的基本醫療保障體系，病有所醫的目標基本實現。面對人民群眾健康需求的日益增長，以解除人民疾病醫療后顧之憂、普遍提高人民健康水平為目標的全民醫保制度，需要逐步從實現病有所醫的城鄉統一，走向推動健康中國的健康治理。習近平總書記強調，“要把人民健康放在優先發展的戰略地位”；黨的十九大報告明確指出，“實施健康中國戰略，完善國民健康政策，為人民群眾提供全方位全周期健康服務”。從宏觀層面來講，健康不僅是一種身體狀態，也是一種重要的治理能力①楊立華、黃河：《健康治理：健康社會與健康中國建設的新范式》，《公共行政評論》2018年第6期。。從病有所醫的全民醫保到健康中國的健康治理，實質上蘊含了“有病可醫”和“健康可及”的美好治理愿景，不僅意味著人民健康福祉水平的新高度，也是推進國家治理體系和治理能力現代化的必經之路。實施健康中國戰略是大勢所趨、使命所系與民心所向，是功在當代、利在千秋的偉大事業。作為一項系統工程，健康中國的建設非一朝一夕之功，需要充分凝聚健康共識，穩步完善健康體系，持續推進健康治理；需要在人類命運共同體理念指引下，構建從病有所醫到全民健康的衛生健康共同體，實現共享“健康中國”和“全球健康”的美好愿景。

一、公共健康政策轉型下從病有所醫到全民健康的歷史邏輯

人類應對疾病的公共健康政策經歷了議題轉化、理念轉型和內涵升華的發展歷程。19世紀工業革命對自然環境與人類健康造成的負效應推動了法國流行病學和英美公共健康革命的興起，此后整個20世紀福利國家逐步建立起社會經濟治理與健康治理相契合的公共政策協同治理機制，由此公共健康及其政策納入全球視野。①Simon Szreter, "The Population Health Approach in Historical Perspective," American Journal of Public Health, 2003, 93(3).20世紀80年代起，公共健康政策從單一的臨床流行病學、臨床醫學為核心向涵蓋人口論、社會學、疾病預防等多元化、前瞻性的研究范式轉變。②參見Lucy Gilson, et al., A Health Policy Analysis Reader:The Politics of Policy Change in Low- and Middle-Income Countries, Geneva, World Health Organization, 2018.促進健康意識覺醒③Damon Francis, et al., "How Healthcare Can Help Heal Communities and the Planet," British Medical Journal, 2019, 365.、逃離健康不平等④Chentel Ramraj, et al., "Equally Inequitable? A Cross National Comparative Study of Racial Health Inequalities in the United States and Canada," Social Science & Medicine, 2016, 161.、提高健康資源可及性、推動公共健康體系可持續⑤Harald Schmidt, et al., "Public Health, Universal Health Coverage, and Sustainable Development Goals: Can They Coexist?" The Lancet, 2015, 386.，逐步成為公共健康政策的內容。基于公共健康政策轉型的全球趨勢和中國語境，從疾病治療到預防保健的政策理念轉型、從病有所醫到全民健康的政策目標轉化、從生存維持到生命自由的政策內容轉換以及從健康不均到健康公平的政策價值轉變，構成了從病有所醫到全民健康的歷史邏輯。

（一）政策理念轉型：從疾病治療到預防保健

隨著醫療技術的發展和健康需求的轉變，公共健康政策理念經歷了從疾病治療到預防保健的轉型。人類健康與醫療在工業革命之前屬于壟斷性行業，具有醫療資歷的醫生享有對醫療與健康的解釋權，此階段出現的醫療資源浪費、醫生誤診、種族及社會階層的醫療不平等，將人類健康與醫療發展推入第二個時代，即基于政府主導、行業內部自發動力雙重作用下形成的行業規范和公共醫療評價與管理體系，其相應政策核心立足于治病救人的傳統訴求、醫療資源的有效供應和醫療技術的推進發展。在國際公共衛生組織的不斷發展更迭中，人類健康與醫療邁入以健康公平、健康人權、健康質量為核心的第三個時代。⑥Danald M. Berwick, "Era 3 for Medicine and Health Care," The Journal of American Medical Association, 2015, 315(13).盡管中國衛生投入規模逐年增長，2018年全國醫療救助基金支出達到424.6億元，醫保個人自付比例不斷下降，2018年職工醫保全國平均住院費用個人實際負擔28.2%，居民醫保全國平均住院費用個人實際負擔比例為43.9%⑦《2018年全國基本醫療保障事業發展統計公報》，國家醫保局官網：http://www.nhsa.gov.cn/art/2019/6/30/art_7_1477.html，2019年6月30日。，但個體在面臨疾病侵襲時仍表現出較高的經濟脆弱性，因病致貧返貧問題時有發生。隨著老齡化形勢的加劇，目前中國1/3左右的疾病總負擔來自于 60 歲及以上老年人的健康問題，然而其中大部分都可以通過健康行為來預防或延緩其發生①參見世界衛生組織：《關于老齡化與健康的全球報告》，2015年。，且預防是保障健康最具經濟性的行為，控制醫療費用的重點應該在于疾病發生的苗頭，做到少生病和生病后及時就診，而不僅僅是生病后的診療技術②王冬：《基于價值醫療的醫療保險支付體系改革創新》，《社會保障評論》2019年第3期。。伴隨人們對于疾病原因、治療手段、健康價值的認識走向全面與成熟，疾病的前期預防與后期康復愈加受到關注，醫學模式由重治療的“疾病醫學”開始向重預防的“健康醫學”轉變，輕食健身、運動康復、生態養老等各類健康業態如雨后春筍般興起，“不治已病治未病”的傳統理念重獲生機。目前，公共健康服務已涵蓋預防、治療和康復的全過程，公共健康政策理念也由疾病治療深化至預防保健③翟紹果、王昭茜：《公共健康治理的歷史邏輯、機制框架與實現策略》，《山東社會科學》2018年第7期。。

（二）政策目標轉化：從病有所醫到全民健康

近年來，整體醫學觀的復興與大健康理論的興起，正在推動公共健康政策目標從病有所醫的初級衛生保健走向全民健康的健康治理。傳統公共健康的任務主要是由衛生部門承擔，包括健康教育、預防醫學措施（免疫接種、疾病篩查和治療）以及衛生執法三大方面④譚曉東、彭曌：《預防醫學、公共衛生學科概念探討》，《中國公共衛生》2005年第1期。，以“病有所醫”為目標，公共健康政策的靶向始終是疾病本身。大量的人力、物力與政策資源被投入到與疾病治療直接相關的領域，用于大力發展醫療技術與提高醫療水平，屬于“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的階段。健康是與疾病截然不同的一種狀態，不僅僅是指身體無病，也不僅僅是公共衛生機構的責任，還包括了完整的心理、生理狀態和社會適應能力⑤參見World Health Organization, What is the WHO Definition of Health? Constitution of the World Health Organization Basic Documents, Forty-fifth Edition, Supplement, 2006.。從健康資本角度看，健康作為天然資本在人的一生中不斷投入到個人生產中，以此產生個人生存效用。隨著年齡增長，健康資本在個人生產函數中的總效用和邊際效用逐漸遞減，但任何有效的健康投資行為都將彌補此遞減效應。⑥Semla J. Mushkin, "Health as an Investment," Journal of Political Economy, 1962, 70(2).構建良好的健康環境與推行有效的健康政策，是一種有效的國家健康投資行為。針對健康中國的時代要求，公共健康的政策目標從運用日新月異的醫療技術被動紓解疾病后果，到開始以更加主動的姿態面對潛在的疾病風險，將健康融入萬策，盡量消除威脅健康的各種因素，構建富有韌性的健康生態系統。

（三）政策內容轉換：從生存維持到生命自由

由傳染病為主到慢性病為主的疾病譜變化推動著公共健康政策內容從維持基本生存擴展至保障生命實質自由。健康是人類功能性活動的基本要素，在很大程度上決定了個體所享受的實質自由。人類健康作為社會發展的重要資源，是與生俱來并逐漸貶值的，任何維持肌體與心理健康的行為都屬于對健康的直接或間接投資行為，可以提高生存效用價值。⑦Michael Grossman, "On the Concept of Health Capital and the Demand for Health," Journal of Political Economy, 1972, 80(2).個體因病就醫是對健康的直接投資行為，健身保健、調整飲食、冥想等任何促進身心愉悅的行為也是對健康的間接投資。個體在患病初期雖然健康資本遭受了損害，但只要賬戶尚有“盈余資產”，就能維持機體的生命形式與基本功能，這也是早期公共衛生的基本目標。實際上，傳統公共衛生面臨的主要挑戰仍然是應對烈性傳染病帶來的生存危機。發端于傳染病研究的流行病學長期占據著公共衛生研究的正統地位，傳染病的防治成為延續數個世紀的衛生工作重點，控制發病率或死亡率往往成為衡量地方治理績效的指標。20世紀60年代開始，中國先后消滅了本土的天花與脊髓灰質炎，成功培育乙肝疫苗，有效遏制了鼠疫、肺結核、麻疹、白喉、傷寒、血吸蟲等歷史上長期肆瘧的傳染病，取得了惠及全體人民的歷史性成就。進入21世紀以來，高血壓、心臟病、腦卒中、癌癥等慢性非傳染性疾病風險正在替代傳染病成為影響人民生活的更普遍風險因素。目前我國慢性非傳染性疾病死亡人數占總死亡人數的88%，導致的疾病負擔占總疾病負擔的70%以上，諸多環境污染引發的健康損害以及自殺、交通事故等意外傷害也正在成為不可忽視的公共健康議題。相應地，社會的風險化與預期壽命的不斷提高，也使得人們更加重視不良健康狀況帶來的實際福利損失，公共健康在保護生命形式的基礎需求之上更加強調保障生活質量，以確保全人群全生命周期都可以享受到最大程度的生命尊嚴與實質自由。

（四）政策價值轉變：從健康不均到健康公平

從健康不均到健康公平是公共健康治理的必然選擇。健康不均來自于與社會經濟因素相關的健康不可及。①Braveman P. Gruskin, "Defining Equity in Health," Theory and Methods, 2002, 57 (4).健康公平關乎基于個人需求的健康資源分配和使用，健康權益來源于倫理原則和人權原則，沒有種族、社會地位、財富、權力差別之分。②參見Angus S. Deaton, Great Escape: Health, Wealth, and the Origins of Inequality, Princeton University Press, 2013.因此，人人有權享有能達到的最高標準的身心健康，是一項普遍的人權，正如全人類分擔疾病的負擔一樣。依托中國巨大的醫療保障安全網和基本醫療衛生體系，疾病引發的經濟與社會負擔得到一定程度的化解，無數曾經的病患得以消減或免受疾厄之苦，人民生命財產安全得到保障，但健康不均現象仍然影響著健康服務的公平可及，導致健康權益在城鄉、地區與人群間存在差異，健康資源的存量供給、結構配置與空間分布呈現著不平衡特征，健康保障制度體系存在碎片化問題。習近平總書記指出，“沒有全民健康，就沒有全面小康”。《中國健康事業的發展與人權進步》白皮書指出，“健康權是一項包容廣泛的基本人權，是人類有尊嚴地生活的基本保證，人人有權享有公平可及的最高健康標準”③國務院新聞辦公室：《中國健康事業的發展與人權進步白皮書》，國務院新聞辦官網：http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/36048/37159/index.html，2017年。。保障人們享有基本可行能力的健康權，實現健康公平，需要通過健康中國建設，以完善城鄉統籌的醫療保險制度為重點，穩固健康中國建設的基礎性制度支撐④鄭功成：《健康中國建設與全民醫保制度的完善》，《學術研究》2018年第1期。；以健康扶貧為基點，縮小城鄉基本健康服務和健康水平的差距，促進健康服務均等化⑤申曙光、曾望峰：《健康中國建設的理念、框架與路徑》，《中山大學學報（社會科學版）》2020年第1期。。

二、從病有所醫到健康中國的健康共治機制

共建共享是人類社會成員間基本關系的呈現，正是以此為基礎的合作秩序不斷實現與擴展，人類歷史才得以演進。實現從病有所醫的全民醫保到健康中國的健康治理，需要基于共建共享理念，形成“共生健康風險-共識健康需求-共建健康秩序-共治健康行為-共享健康中國”的健康共治機制，構建共生共識共建共治共享的全民健康治理體系。

（一）共生健康風險

健康風險因素的共生來源于健康的正外部性和疾病的負外部性，以及健康資源有限性所帶來的條件約束。社會成員總是生活在共同體的健康風險之中，包括疾病的傳染性、健康信息的相互傳遞、健康資源的彼此依賴等。面臨外部健康風險會導致醫療費用增加、勞動收入減少、生活質量下降、身體不適及心理壓力等不良后果。首先，天災人禍等意外因素引致的疾病往往具有客觀性特點，無法預知也不以人的意志為轉移；其次，特定的生命周期更容易遭遇某一類特定的疾病風險，這是所有個體從生命準備到養老準備的過程中都無法逃避的；最后，健康具有極強的外部性，個體生活方式會作為一種文化理念對周圍社群產生潛移默化的影響，而個體的疾病也可能會傳染至群體。因此，健康既事關個人基本生存與發展權，也關乎整個社會的良性運行。伴隨著社會交往的不斷拓展與人口流動的日益加劇，個體與全社會的健康聯系必將更加密切。同時，健康資源有限性會為社會成員帶來共同的內在約束，人們的各項健康決策實際上都是在約束性條件下進行的適應性選擇。健康資源的供給狀況極大地決定著健康需求的滿足程度。因此，健康風險與健康資源相互作用、不可分割，共同塑造了某一生活環境下人群的總體健康水平，全體社會成員隨之結成了健康共同體。

（二）共識健康需求

健康需求是從全民醫保到健康治理轉型升級的動力所在。人們對健康的需求不同于其他商品的需求，因為人們既可以生產健康又可以消費健康資本，增加了的健康資本又可以進行消費和生產的再循環。健康需求的拓展又能夠促進個人健康投資，從而使個人能夠反復享受健康投資的生產紅利。①Frank J. Chaloupka, Rosallie L. Pacula, Economics and Anti-Health Behavior, Lawrence Earlbaum Associates, 2000, pp. 89-111.健康需求并不簡單等同于看病就醫的需求，而是人民追求美好生活、實現健康長壽的內在需要，包含了疾病消除、健康維護與健康促進等多方面內容。其一，健康狀況反映了生命的基本狀態，從根本上影響著個體的主觀生活感受，成為人民幸福與社會福祉的重要內容。健康權已在全球范圍內被確認為一種基本人權，是全人類的基本需求之一。其二，作為不可或缺的人力資本，健康也是個體開展各類生產生活活動的基本支撐，奠定了個人追求美好生活的基礎條件。以健康資本為紐帶，個體才得以功能完好地扮演各類社會角色，不斷積累經濟、社會與健康資本，形成與社會系統的互動互惠。其三，健康能力也是勞動者素質的基本構成，群體的健康能夠為社會生產提供更多合格的勞動力。國民預期壽命對勞動生產率具有促進作用，并且呈現螺旋式上升的相互關系。②Samuel H. Preston, Mortality Patterns in National Populations, New York, Academic Press, 1976, pp. 123-130.新時代人民健康需求日益增長，由以往主要追求生命安全擴展至更加強調生活質量，呈現出多樣化、多層次的特點，但化解健康風險、改善健康狀況和增進健康福利仍是社會成員的共同訴求，貫穿在全人群全生命周期。人類健康需求及威脅共同形成了公共健康的關注點，各個國家和族群的健康需求彼此密切相關。①Theodore R. Marmor, Claus Wendt, "Conceptual Frameworks for Comparing Healthcare Politics and Policy," Health Policy, 2012, 107(1).因此，對良好健康的需求是健康共同體內社會成員的共識，成為公共健康治理的思想基礎和團結力量。

（三）共建健康秩序

從病有所醫到健康中國的轉型，需要政府、社會與市場等多元主體共建健康合作秩序。一般認為，健康狀況受到先天稟賦與后天干預的共同作用。遺傳因素及胎兒期間的營養、疾病預防等狀況決定了個體幼年的生長發育質量，進而奠定了后天健康水平；家庭經濟狀況、營養、衛生習慣、體育鍛煉、環境衛生、醫療水平等后天條件也直接決定了個體當期健康水平，并通過預期壽命、免疫能力和社會適應能力等間接調整著其未來健康水平。可見，影響健康的先天后天因素與整個社會環境息息相關，個體的健康狀況是自身與社會互動的結果。因此，公共健康的治理責任需要多元主體共同參與分擔。20世紀初期，歐美國家公共健康政策制定者開始關注于不同公共健康體系參與者的角色定位和責任分擔機制，去保護主義和去還原主義的逐漸發展進一步推動了公共健康體系治理的扁平化和主體參與的多元化，使政策更關注于公共健康及個人健康本身。②Gill Walt, et al., "'Doing' Health Policy Analysis: Methodological and Conceptual Refl ections and Challenges," Health Policy Plan, 2008, 23(5).Tosun呼吁國際公共衛生組織協調全球各國共同構建全球健康與安全網絡，個人、社會、相關組織與國家應就不同公共健康政策、管理與評估形成項目事業部制的合力。③Jale Tosun, "Polycentrism in Global Health Governance Scholarship Comment on Four Challenges that Global Health Networks Face," International Journal of Health Policy and Management, 2018, 7(1).總之，實現健康的治理生態和合作秩序，需要社會成員的共同努力，集結人人參與、同向同行的協同行動，形成多方互促、責任共擔的健康共同體。

（四）共治健康行為

健康不僅表現為體格上的健康，還有行為和社會意義上的含義。例如，過度吸煙、酗酒、不合理飲食、缺乏鍛煉等被認為是導致慢性病的主要原因，對健康有著累積性的負面影響，尤其是已經固定化了的行為模式④王甫勤：《地位束縛與生活方式轉型——中國各社會階層健康生活方式潛在類別研究》，《社會學研究》2017年第6期。。世界衛生組織曾將影響健康的因素總結為：健康=60%生活方式+15%遺傳因素+10%社會因素+8%醫療條件+7%環境因素。日常健康行為所匯聚的生活方式屬于健康的決定性因素，而其他因素也會在特定條件下受到健康選擇與健康行為的影響。事實上，這些健康行為不僅來自于個人，還會直接受到家庭單位的影響，關注家庭內部行為與健康的關系不容忽視⑤維克托·R.福克斯：《誰將生存？健康、經濟學和社會選擇》，上海人民出版社，2000年，第172頁。。作為社會治理格局的重要單元，社區等微觀生活場域和企業等微觀生產場域也存在自下而上的自主健康行為⑥劉麗杭：《國際社會健康治理的理念與實踐》，《中國衛生政策研究》2015年第8期。。公共健康風險的跨空間傳播與影響以及健康資源的跨區域配置與流動日益頻繁，使得不同具體環境間人群健康水平有了越來越強的關聯性，區域內和跨域間公共健康行為同樣應該得到關注。總之，公共健康是公眾的集體行為，需要社會公眾共同創建維護健康的生活環境，不斷提高健康素養，主動養成健康的行為習慣，傳播健康的文明理念，形成廣泛參與公共健康的集體行動，共同應對健康風險和增進健康福利。

鑒于這次培訓活動所取得的巨大成效，華西醫院黨政班子決定，將暑期干部培訓當做華西的一個長效機制傳承下去，逐步創立和形成華西的干部培訓品牌。

（五）共享健康中國

通過健康風險的積極應對、健康需求的充分滿足與健康治理的有效提升，能夠為全體國民構筑健康的生活空間。在健康風險的約束下，個體健康會受到周圍人及所處環境的影響，也能受惠于社會整體健康水平的提升。個體作為社會系統的鮮活細胞，既是自身健康的直接受益者，也會影響整個社會有機體的健康狀況。可以說，健康個體的集結才能形成健康社會。健康需求是人民美好生活需求的基礎要件，也是社會可持續發展的基本要求。對此，健康中國戰略做出了最好的回應。薄弱的社會健康治理會加劇人口健康脆弱性、經濟脆弱性與社會脆弱性，降低個體應對風險沖擊的健康能力、經濟能力和社會能力，導致群體更易陷入健康貧困。與之相反，現代化的治理體系則能帶來健康福祉。通過健康福利的整體增益，保障人民不受疾病風險的侵擾，公平享受健康生活，完整維護生命尊嚴，無后顧之憂為個人理想與國家夢想奮斗，充分實現自我價值與社會價值。在健康公民、健康家庭、健康社區、健康城市到健康中國的內涵式發展過程中，合力結成“我為人人、人人為我”的健康共同體。

三、從病有所醫到健康中國的健康協同體系

基于疾病消除、健康維護與健康促進等目標，需立足于源頭治理、過程治理與系統治理的全過程，從應急、治療、預防、投資與保障等維度，構建從病有所醫到健康中國的健康協同治理體系，包括針對突發公共衛生事件的突發性公共健康應急體系、針對患病人群的持續性醫療衛生干預體系、針對亞健康人群的常規性健康管理預防體系、針對健康群體的穩定性健康資本提升體系、針對全體國民的適度性健康保障支持體系。通過疾病篩查預防、慢病健康管理服務、失能照護、認知心理調適等健康照護計劃增強健康風險應對能力，通過醫療保險、醫療救助、大病保險等多重健康保障計劃減少因病致貧發生率，通過個體參與、社會幫扶、政府引導的多重健康參與計劃保障健康機會和健康權益，突出留守高齡人群健康支持、殘疾殘障人群健康援助、失能失智人群健康照護、慢性疾病人群健康管理等重點人群和關鍵病種的協同治理。

（一）完善突發性公共健康應急體系

公共健康應急以降低突發性公共健康危機對生命財產和生活質量的負面影響為重點，分析預測全國范圍或特定地區可能面臨的公共健康事件尤其是突發性公共健康危機。目前，我國已經建立起世界上規模最大的法定傳染病疫情和突發公共衛生事件網絡直報系統①國務院新聞辦公室：《中國健康事業的發展與人權進步白皮書》，國務院新聞辦官網：http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/36048/37159/index.html，2017年。，在處于新冠疫情風暴之時也表現出了堅定的政治決心和快速的強效響應，但疫情初期暴露出的一些問題很值得反思。伴隨著人口流動的加劇，社會風險性與脆弱因子不斷累積，需要制定包括公共衛生服務體系、衛生法律體系、疾病預防控制體系、衛生救援體系、醫療服務體系等應急方案，完善能夠應對各類嚴重事態的總體應急計劃，重點推進高級別生物防護等級實驗室與生物科技能力建設①徐彤武：《埃博拉戰爭：危機、挑戰與啟示》，《國際政治研究》2015年第2期。，重點加強危害巨大的傳染性疾病、核輻射、中毒等應急隊伍與制度的建設，重點推進有針對性的、常態化的應急培訓計劃，重點支持市（區、縣）級公共衛生應急核心能力建設②王超男等：《中國衛生部門IHR（2005）公共衛生應急核心能力現狀分析》，《中國衛生政策研究》2014年第12期。。運用互聯網技術建立全國公共健康危機事件信息庫和監測體系，建立公共健康風險應對的預警防范機制，最終建成“以防為主、防治結合、綜合治理”的公共健康應急體系。

（二）健全持續性醫療衛生干預體系

醫療衛生干預體系是疾病消除和健康治理的有效手段。當前，病有所醫的實現依賴于醫療衛生體系尤其是基本醫療衛生制度的建設，在健康中國的建設過程中，持續性的醫療衛生干預體系仍需要穩定地發揮其重要作用。對健康的無限需求和有限醫療資源之間的矛盾是醫療衛生體制改革的核心問題，也是全球醫療衛生體制改革的難點所在。結合當前國情進行循序漸進的改革與探索，建設公共衛生、醫療保障、醫療服務與藥品保障四位一體的制度體系，為解決醫改這一世界性難題提供中國智慧和中國方案。因此，要實現持續性醫療衛生干預體系的穩定發展，需要加強醫療衛生體制改革的聯動，鞏固城鄉衛生服務網絡，完善基本醫療保險制度，發展社區衛生服務，控制嚴重危害人民身體健康的疾病，進一步改善醫療衛生設施條件，不斷提高醫療服務水平。總之，通過醫療衛生干預體系的統籌配置，實現從“病有所醫”到“病有良醫”。

（三）整合常規性健康管理預防體系

健康管理通過常規性健康體檢、慢病監測、疾病篩查等健康管理服務，對個體或人群的健康危險因素進行全面監測、分析、評估，以全生命周期的健康干預前移疾病關口，有效利用有限的資源來達到最大的健康改善效果。《柳葉刀》雜志上發表的一篇論文分析了1990年到2017年的數據后指出，中風、缺血性心臟病與肺癌已成為中國最主要的死亡原因③Maigeng Zhou, et al., "Mortality, Morbidity, and Risk Factors in China and its Provinces, 1990-2017: A Systematic Analysis for the Global Burden of Disease Study," The Lancet, 2019, 394.。但實際上，超過 50%的慢性疾病都可以通過改變生活方式、控制行為風險加以預防。因此，在人群健康管理的鏈條上，需要建立城鄉居民、公共衛生部門、醫療服務機構、藥品供應廠商、醫保經辦機構、社區衛生服務中心、社會第三部門等多方參與的健康管理體系。針對高脆弱性人群，增強其抵御健康風險的能力，降低健康風險的沖擊概率；尤其是腦卒中、高血壓、糖尿病等需要長期進行醫療照護和醫療費用支出的人群，需要通過持續性的綜合干預緩解其脆弱狀態。同時，還應通過健康講座、定期體檢、保健咨詢等方式，開展健康知識教育，強化健康責任意識，宣傳健康生活理念，幫助國民形成有益健康的生活習慣，提高全人口健康素養。

（四）擴展穩定性健康資本提升體系

健康資本提升體系主要針對健康人群，通過提前采取健康促進手段進行早期干預，以達到減少疾病發生、提升健康資本的目的，主要包括健康宣傳培訓、日常健康促進、定期健康體檢以及家庭健康保障等內容。首先，通過健康教育，宣傳普及常見疾病的預防與干預知識，引導個體及時預防健康風險和及時止損，包括社區健康服務培訓、家庭健康管理教育以及疾病應急干預與救治等；其次，政府通過制定適合不同人群的健康改善計劃，包括飲食營養、行為習慣、家庭計劃、體能活動與心理健康等，引導居民養成正確的健康觀和良好的健康習慣；再次，通過定期健康體檢收集居民健康信息，多方面、多層次評估個體陷入疾病狀態的可能性與發展態勢，制定個性化的健康管理方案；最后，家庭成員要充分發揮作為彼此健康主要守護者的作用，及時發現并控制家庭成員周圍的健康風險因素，引導并陪護患病成員及時就醫。總之，疾病是所有個體都可能面臨的潛在風險，穩定性健康資本提升體系便是致病風險因素管理和健康不良狀態矯正的手段，作用于全人群全流程全周期的健康資本提升。

（五）優化適度性健康保障支持體系

全民醫保制度作為健康中國建設的基礎性制度支撐，是我國健康保障體系的基本內容。要堅持以人民健康為中心，全面實施全民參保登記計劃和制度統一的公平醫保體系，逐步縮小城鄉、地區、人群間醫療保障公共服務和待遇標準差異，最終實現以一個統一的醫保制度覆蓋全民，促進普惠公平。要堅持科學籌資、合理分擔的權責匹配原則，逐步建立與經濟社會發展水平、各方承受能力相適應的可持續籌資機制，建立個人繳費標準與居民收入相掛鉤的動態調整機制，建立權利與義務相結合的繳費待遇機制，均衡各方主體繳費負擔與費用分擔，明確醫保待遇清單，理性引領醫保預期。此外，通過公共衛生、醫藥供應、醫療服務與醫療保障等健康保障體系內部的要素整合、相互間的協同配合與整體的結構優化，組合出優質可及、經濟可支付的健康服務產品，通過大健康的共建共治共享，激勵參保者的健康促進行為、醫護人員的健康管理行為、利益相關者的健康適宜行為，從而推動健康中國建設。

四、從全民醫保的結構性改革走向健康中國的高質量發展

健康治理是民生保障和國家治理的核心議題，是國民健康狀態和健康能力的綜合體現，表現為健康資源的效率配置、健康服務的公平可及和健康網絡的協同治理。通過資源整合、服務融合和網絡耦合等路徑，推動健康資源均衡化配置、健康服務結構性改革和健康網絡協同性治理，實現從全民醫保的結構性改革走向健康中國的高質量發展，提升衛生健康治理能力。

（一）健康資源均衡化配置

健康資源的有效配置是健康服務水平提升的基礎。以實現資源優化配置為理念導向，以醫療、醫保、醫藥為基本形式，通過健康資源的市場交換，滿足國民的健康消費需求；以公共健康利益為導向，以跨部門行動為主要形式，關注于公共健康的需求回應與健康資源的公正分配；以公共健康互惠共享為理念基礎，以社會動員為核心形式，關注于全體社會成員的健康集體行動①翟紹果、王昭茜：《公共健康治理的歷史邏輯、機制框架與實現策略》，《山東社會科學》2018年第7期。。基于健康風險的共生，合理配置和系統整合健康資源，構建協同化網狀型參與式衛生健康體系。例如，應對新冠肺炎疫情過程中衛生健康資源的條塊化分割和鏈條式分布，在疫情初期帶來了不利影響。隨著疫情防治的聯動協同，通過協同化合作和網狀聯結，結成了衛生健康資源協同網絡與公共衛生整合體系。向上是國家醫療衛生應急體制與政府聯防聯控機制，向下是落實到個體、家庭和社區的集體防疫與公共健康參與行動，達成了公共健康協同治理的合作秩序。此外，隨著互聯網、物聯網、大數據、云計算和人工智能的發展，技術性進步帶來的結構性改革成為健康治理創新的重要動力。數據互聯以技術媒介為基礎，以組織管理為平臺，以層級互動為機制，帶來健康數據的結構化、動態化和智能化機遇。資源互通以網絡聯結為型態，以資源配置為手段，以服務遞送為目標，帶來健康資源的均衡化、適度化和效率化挑戰。健康共治以政策支持為本質，以健康共享為理念，以治理創新為邏輯，實現健康治理的協同化、持續化和法治化。通過數據互聯倒逼資源互通，帶來健康共治，達成技術進步、結構改革與政策創新，推動健康治理創新。

（二）健康服務結構性改革

高質量的健康服務是實現良好健康不可或缺的重要因素，需要基于健康需求的共識，有效提升和全面融合健康服務，推進全人群全方位全周期健康服務行動。首先，將人群精準分層分類，將應急與預防、保健與護理、治療與康復、健康教育與健康管理等不同模塊，以嵌入、合作、共享等融合方式，推動不同主體、不同類型、不同層次健康服務的深度融合，在服務主體、服務內容、服務水平、服務遞送、服務監測等方面實現政策協同；其次，通過重構三級衛生服務網絡，實現各級各類健康服務融合；再次，通過構建包對點的專業化服務，實現健康服務供給與聯動機制的磨合，通過簽約購買、政府補助等多種方式實現健康服務包“從近家到進家”的轉變，從而提高國民享有健康服務的可及性，實現健康服務的高質量發展和優質化提升；此外，要依托現代信息技術，完善“互聯網+醫療健康”服務體系，推動大數據、物聯網、人工智能等與健康產業相結合，進一步釋放技術資源優勢，使城鄉居民更便捷地享受常見病診斷治療、健康咨詢、預約掛號、康復護理、養生保健等各類健康服務。

（三）健康網絡協同性治理

通過健康資源優化配置和健康服務聯動供給，推動資源均衡化配置和健康服務結構性改革，最終實現全人群參與的健康網絡協同性治理。在微觀上以個體健康管理和家庭網絡為支撐基點，在中觀上以社區健康服務和社群網絡為靶向，在宏觀上以政府健康行動和政策網絡為抓手，從而推動實現健康中國的全民行動。

醫療衛生體系是健康網絡的承擔載體，從“強醫院”到“固基層”，提升醫療衛生網絡耦合水平。長期以來，中國醫療供給側形成了以醫院尤其是大醫院為中心的服務供給體系①顧昕：《“健康中國”戰略中基本衛生保健的治理創新》，《中國社會科學》2019年第12期。。要強化醫保制度在推進分級診療中的作用，重點完善藥品目錄、支付方式、支付比例等方面的具體規則②申曙光、杜靈：《我們需要什么樣的分級診療？》，《社會保障評論》2019年第4期。。在健康網絡的耦合路徑中，除了醫療服務體制機制優化外，還需要通過路徑網絡實現治理合力。首先，強化健康法治網絡。要以公共健康利益為導向，健全公共健康法治，建立與實施健康中國戰略相適應的政府考核評價體系③李玲等：《從國家治理視角看實施健康中國戰略》，《中國衛生經濟》2018年第1期。，通過跨部門合作形式，關注健康需求的積極響應與健康資源的公平分配。其次，突出健康產業網絡。通過“資源圈-服務帶-產業區”的擴散結構，實現以點帶線帶面的跨越式增長，打造不同區域各具特色的健康產業發展模式。最后，健全健康社區網絡。發揮互惠互助的志愿作用，健全“四社聯動”機制，鼓勵與培育社會組織提供健康服務，尤其注重發揮社區的健康治理功能，形成多元主體健康共治的有序局面，維持社區為元單位的公共健康治理模式。總之，將公共健康作為一種理念融入所有政策設計，不斷健全和深入完善健康網絡，全方位全周期地保障全民健康。

（四）從三醫聯動的結構性改革到健康治理的高質量發展

醫保、醫療和醫藥關乎健康福祉，成為新時代健康治理的重要領域。伴隨著全民醫保的深入實施，人民群眾的醫療健康需要得到較大滿足，但健康保障功能有限、健康服務結構失衡、健康治理績效不優等問題依然存在。因此，需要從三醫聯動的結構性改革到健康治理的高質量發展。目前來看，醫保籌資穩步增長但責任失衡，對財政收入的依賴性較高，面臨著動態性均衡化挑戰；醫保待遇逐步提高但受益非均等，職居保人均受益差距大，面臨著公平性適度化挑戰；醫保基金結余較多但結構失衡，地區間、人群間實際報銷差異大，面臨著效率性法治化挑戰。因此，應當將重構均衡作為深化醫保改革的重要任務，推進醫保籌資均衡分擔機制，根據適度待遇原則保障不同參保人群公平享有醫保待遇，在推進以DRGs付費系統改革的進程中，通過強化市場治理、激活社會治理、改善行政治理推進醫保支付改革①顧昕：《中國醫保支付改革的探索與反思：以按疾病診斷組（DRGs）支付為案例》，《社會保障評論》2019年第3期。，提高醫保基金效率和法治化水平，健全醫保基金收支平衡機制。同時，基于生命周期設置動態繳費機制，根據可預測的待遇需求確定合理的繳費標準；基于疾病種類設置均衡待遇機制，根據可精算的籌資規模確定理性的待遇水平。此外，促進基本醫保在不同生命階段和不同統籌區域的權益轉換，提高基本醫保的流動性與可攜性。最后，通過支付方式的優化，平衡病后報銷和病前預防，強化健康結果激勵，引導參保者形成良好的健康行為。

結構性改革與高質量發展有利于促進制度結構從分制走向同制，資源結構從分割走向均衡，服務結構從集聚走向協作。全民醫保需要從病有所醫的城鄉統一走向健康中國的健康治理。以病有所醫為目標，以城鄉統一為手段，以健康中國為引領，實現健康治理的協同化、普惠化和法治化。在健康治理戰略上，瞄準結構性改革和高質量發展，走向精細化管理和可持續運行。醫保領域逐漸從費用管理走向醫保治理，體現在強化全生命周期動態繳費與均衡待遇的關聯機制，重視職業轉換、跨域流動與權益銜接，激勵參保者的健康促進行為；醫療領域逐漸從疾病治療走向健康管理，體現在注重全生命周期健康管理服務，強化整合型服務內容，激勵醫護人員的健康管理行為；醫藥領域逐漸從藥物研發走向健康適宜，體現在注重一致性評價和適宜性評估，強化治病療效和社會經濟性，激勵利益相關者的健康適宜行為②翟紹果：《結構性改革與高質量發展：從三醫聯動到健康治理的實現路徑》，《中國勞動保障報》，2019年4月9日第3版。。具體來說，建立多層次、多來源、科學支付的醫療保障制度；鼓勵醫療服務市場公私競爭，促進各級醫療資源協同合作，提升醫療服務質量；加強藥品生產、供應、流通、使用等各個環節的控制，完善藥品質量和成本管理。通過醫保與醫藥間醫保藥品目錄談判優化醫藥質量與價格，通過醫保與醫療間醫保費用支付機制提高服務效率，通過醫療與醫藥間藥品招標采購制度治理藥價虛高。結合健康中國戰略，進行三醫內部的要素整合、三醫之間的結構優化與三醫外部的協同聯動，最終實現健康治理。總之，從三醫聯動的結構性改革到健康治理的高質量發展，體現的是基本醫保標準化、基本服務均等化、基本健康質量化的理念，是健康中國戰略下為實現健康保障功能提升、促進健康服務均衡、優化健康績效的聯動治理，本質上體現了健康共生共識共建共治共享。

五、從健康中國建設到構建人類衛生健康共同體

中國在基本實現“病有所醫”的全民醫保基礎上，創造性提出了“健康中國”建設的宏偉藍圖，并實施了健康中國的行動計劃與治理方案。健康福祉是人類的共同目標，在應對全球重大公共衛生事件面前，中國又提出了“打造人類衛生健康共同體”的新倡議，尤其是應對新型冠狀病毒感染疫情更是為世界防疫貢獻了中國力量。因此，基于共建共享“健康中國”戰略，將健康融入萬策，通過公共健康在政府、社會與市場等方面的跨域跨界合作治理，在參與全球健康治理、構建人類衛生健康共同體的過程中，結成全球健康合作治理網絡，形成促進人類健康的全球合作行動。

公共衛生危機是人類面臨的共同挑戰，疾病是全世界的共同威脅，健康福祉是人類的永恒追求，健康促進是國際社會的共同責任。由于工業化、城鎮化、人口老齡化的發展趨勢，加之疾病譜、生態環境、生活方式的不斷變化，不斷迎接健康問題的挑戰和促進健康生活的可持續是人類社會的共同使命。全球化背景下，隨著世界各國之間多層次、多領域交往的日益深入，環境污染、氣候變化、傳染性疾病等問題在世界范圍內無國界傳播，全球健康治理格局不斷多元化與復雜化，全球的健康合作行動成為必需。越來越多的國家日益認識到全球重大流行病和非傳染性疾病對健康和社會經濟發展的影響，特別是發展中國家也認識到有必要逐步實現全民醫保，深入了解公共衛生、貿易與競爭規則之間的交叉，通過合作與創新建立人類衛生健康共同體，實現全民健康。西方國家也曾歷經“治病就醫”為核心的醫療體系到“全民健康”為核心的健康治理理念及相應機制設計轉變。①Nora Y. Ng, Jennifer P. Ruger, "Global Health Governance at the Crossroads," Global Health Govern, 2011, 3(2).當前，國際公共健康目標導向于構建全球分享式健康治理模式，該模式以規劃公共健康世界路線圖、聚焦公共健康核心議題、強化公共健康緊密牽動為目的，優化全球健康合作執行力，促進全球健康平衡。②Jennifer P. Ruger, "Global Health Governance as Shared Health Governance," Journal of Epidemiol Community Health, 2012, 66.隨著全球人口流動、經濟互動和社會聯動的日益增進，公共健康將影響世界發展格局。健康全球化將汲取各國相關研究范式和政策推行經驗，共同解決不同地區面臨的具有可傳性、可透性的公共健康威脅。③Dodgson Richard, et al., "Global Health Governance—a Conceptual Review," Global Health, 2017, 8.新型冠狀病毒在全球蔓延與共同應對，充分佐證了國際公共健康應走向多組織合作、多部門協調、多國家協同治理的必然道路，更加需要構建共生共識共建共治共享的人類衛生健康共同體。

作為全球最大的發展中國家，中國以強有力的治理能力應對著紛繁復雜的健康風險，在完善基本衛生服務體系、開展“健康扶貧”行動、推動“健康中國”建設、提升人民健康水平等許多領域取得了卓然成果，也積累了豐富的實踐經驗。事實上，中國人民在共同建設健康中國的同時，也一直致力于深化衛生國際合作、促進全球健康行動。因此，推進健康中國建設既是提升中國人民民生福祉的路徑措施，也是參與全球健康治理的重大舉措。在人類命運共同體理念指引下，從健康中國建設到構建人類衛生健康共同體，將“健康中國”作為全球醫療衛生事業發展的“中國方案”，為實現全球健康共享提煉中國模式、提供中國理論、貢獻中國智慧，提升人類健康福祉水平。