國外政府產業基金運作模式對我國的啟示

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一、國外政府產業基金的發展概況

我國政府投資引導基金是參照國外的類似基金來建立的，為了更好的研究政府投資引導基金的運作模式，就必須研究國外的投資引導基金的運作模式。本文所選取的國外基金案例雖然名稱上并不是與我國的引導基金命名方式一樣，但是就其設立的宗旨、參與各方、支持對象、運行模式、管理方式來看，是與我國的政府引導基金的宗旨和內在本質是統一的。目前，各國政府設立的引導基金可分為以美國、德國為代表的融資擔保型引導基金，以澳大利亞、以色列為代表的參股經營型引導基金和以英國為代表的復合型引導基金。

二、國外政府投資引導基金的運行管理模式

（一）融資擔保型引導基金

1.美國小企業投資公司計劃（SBIC）。1958年美國小企業管理局（SBA）推出了小企業投資公司計劃（SBIC），其目標是扶持成長性高的小企業發展，其過程是通過支持投資對象為扶持對象的風險投資公司引導民間資本流向于扶持對象，間接的幫助這些小企業解決融資難的問題。其發展的過程主要有以下幾個階段：

（1）初設期。最初設立時，小企業管理局選擇的風險投資公司門檻較低，只要投資方向是限定的小企業即可申請。經過小企業管理局審核的風險投資公司，可以獲得一定數額的短期政府低息貸款，這個數額是以該公司自有資本的4倍和9000萬美元之中的較低者為上限。由于小企業管理局在選擇投資公司是比較有傾向性，側重于對投資對象中設立期限較短的小企業占比例高，且自身力量不足、項目平均投資額較低的風險投資公司的支持，因此極大的吸引了民間資本對初創期小企業的關注度，有效引導了資本的走向，擴大了小企業的資金來源，有效促進了小企業的發展。

（2）瓶頸期。由于初期設立時，政府提供給投資公司的都是短期貸款，隨著時間的推移，在小企業投資計劃運行逐步平穩，效果也比較顯著的時候，投資公司逐漸面臨著償還巨額貸款的現實困難，既不符合長期支持小企業的初衷，也對全國的金融環境帶來了不安定的因素。同時，由于初期設立時小企業管理局選擇風險投資公司缺乏對以往業績成效和經營管理水平等多方面的考察，使得入選的風投企業品質參差不齊、差距較大，使得政府資金沒有得到充分的使用，甚至陷入難以追回的窘境。

（3）轉型期。面對小企業計劃出現的各種問題，美國小企業管理局對政策進行了調整。一是從政府直接提供資金變為政府以擔保方式間接提供融資，小企業投資公司借助政府的資金擔保和信用擔保到長期債券市場上去融資，有效解決了小企業投資公司面臨的短期還款的問題。二是強化了對小企業風險投資公司的篩選條件，淘劣選優，提高了小企業投資計劃合作風投公司的整體水平，有利于增強投資行業抗風險能力，優化金融環境。改進以后的小企業投資計劃成為當前世界上最接近完善的通過政策性金融支持創業企業發展的制度安排之一，使得資金更多地流向了具有真正高成長性的小企業，實現了本國經濟的長足發展。

2.德國以銀行為中心的融資擔保計劃。十九世紀八十年代末到九十年代中期，德國經濟再開發署（KFW）推出了創業投資貸款擔保計劃（BJTU）。該基金擬通過融資擔保的方式來扶持創業投資行業。其運作機制是由政府為創業投資公司向銀行作擔保，提供所需資金百分之九十、籌措百分之十的資金即可。總額不超一百萬馬克的無息貸款，由銀行向創業投資公司創業投資公司只要自己且無息貸款期限較長，最長的可達十年。投資收益四六分成，政府取四成，創業投資公司取六成。這樣一來就分散了創業投資公司的投資風險，同時又能獲得較高的回報，大大提高了創投公司的風險收益率。

（二）參股經營型引導基金

1.澳大利亞創新投資基金（IIF）。上世紀九十年代末，澳大利亞政府批準建立了創新投資基金（IIF）,旨在扶持發展初期、具有較好成長潛力的小微企業。因為，這類企業規模小、資金需求旺盛，但缺少貸款渠道和融資能力，創新投資基金（IIF）恰好可以給這類企業提供創業投資資本，幫助其盡快做優做好，是一種“雪中送炭”的模式。具體方式是，澳政府出資1.3億澳元，按2:1的比例吸納金融、社會等各類資本加入，形成總規模近2億澳元的創新基金，也就是母基金。然后，在母基金下面，根據企業的實際需求，分別設立了幾支不同的創業投資子基金，每支子基金均通過社會化運作的方式，交由專業的基金管理公司來運作管理。

（1）運作模式。一是采用政府和社會共同出資的模式，但政府資金必須要控股。二是設立若干不低于一定規模的子基金獨立運作，保證基金投資的針對性。在子基金的運作方面，規定一個最小值，保證基金的可操作性，太小了發揮不了資金的規模效應。三是規范子基金管理。通過公開方式選聘專業的基金管理團隊進行社會化運作，政府不插手具體的項目過程。四是嚴格規定存續年限。對基金的存在年限進行設定，規定了10年的封閉期，一旦到期，全部基金將采用出售、注銷等方式關閉，所得利潤按照合同約定在投資者和基金管理者中間進行合理分配。

（2）治理方式。一是明確資金籌集方式。對不同出資主體負責的籌集資金的任務和比例進行提前安排，特別是基金管理機構不能是出資人，這樣既保證了管理機構的獨立性，又確保了資金來源的多元性。二是明確資金投資方向。資金在設立時，要符合相關的行業發展政策，特別是政府鼓勵引導的政策方針。子基金要按照政府鼓勵的行業發展來進行投資，通過實地考察、查看財務報表等程序進行項目可行性論證研究，確定符合子基金投資方向的企業，并作出合理的投資決策。三是靈活投資方式。對基金的投資方式進行靈活處理，提供多種選擇。其中，股權投資是最重要也是最常用的方式，并且更加側重于中長期投資，對具體的投資期限沒有規定，視項目開展情況而定。

2.以色列YOZMA基金。以色列的風險投資基金中，于2015年首次開始進行投資的風險投資基金共計新設18只，合計募集了10.2億美元的資金，其中，13只風險投資基金已完成首期募集進入封閉期，占已募集資金的43%，而4個大的風險投資基金每個募集資金量超過1億美元，合計占總募集額的59%。

（1）運作模式。政府總共投入1億美元資金，設立了YOZMA基金，同時成立了專門負責運營管理的YOZMA創業投資管理公司以負責基金的運用；接著將基金資產分為了兩個部分，其中20%即2000萬美元由基金進行直接投資，另外8000萬，則通過與外部的金融機構進行合作設立10個子基金，也就是說采用FOF架構。在基金投資方向的選擇上，YOZMA基金在設立之初就對所投資項目的行業領域與產業階段設定了明確的投資原則：在投資企業所處的階段方面，要求投向處于早期階段的創業企業，例如種子期和起步期；在選取目標企業時，要求具備足夠大的市場潛力和不易被復制的專業性強的技術，主要是以色列本國最為欠缺的具有發展潛力的行業。在具體投資時，占YOZMA基金20%的直接投資資金，主要投向了通信、IT、生命生物科學、醫藥技術等行業，以彰顯政府的扶植意愿和產業發展導向。

（2）運作效果。經過十幾年的努力，YOZMA基金取得了良好的經濟和社會效益，扶持了一大批的中小型企業，培育了一批經濟支柱型創新產業，大約10年的時間，以色列創業投資籌資額比剛開始成立的規模翻了100倍，達到了100億美元，占到了該國當年度國內生產總值的十分之一。

（3）政府在基金具體運作上的特點。一是政府明確投資方向和重點，為基金管理機構投資提供參考和引導，不參與具體項目運作。二是明確股權轉讓的方式。政府承諾在投資的五年之內，另外兩方可以優先回購政府股份；三是大力拓展海外市場。YOZMA基金借助以色列在全球的經濟地位以及大量海外猶太人的經濟實力，積極爭取吸引國際資本。

（三）英國的復合運作模式

英國政府在1998年設立政府引導基金，旨在解決中小企業融資難的問題。政府成立小企業服務局作為引導基金的管理機構。運作機制是建立區域性引導基金子資金，子基金由符合監管部門設定條件的優秀基金管理機構來負責日常的經營管理，國家初始投資1億英鎊，參股各地區設立引導基金子基金，保證每個地區至少有一支為本地區服務的子基金，子基金的基金管理機構募集資金為當地的中小企業提供股本投資，投資額不高于50萬英鎊，同時政府采取資金保證或者成本補貼等措施以降低子基金的風險和投資成本，屬于復合運作模式。英國通過這一舉措成為了歐洲風投業最為發達的國家，其示范效應極為明顯，己經走出國門，極大程度上帶動了歐洲風險投資業的發展。

三、國外政府產業引導基金發展的啟示

（一）發展模式選擇

境外經驗看，絕大多數國家(地區)的政府引導基金通常通過參股設立混合基金，以“基金的基金（FOFs）”模式運作，如以色列、澳大利亞、臺灣、新加坡等，均是都是通過引導基金吸引私人投資者共同建立一個混合型基金，然后由混合基金投資企業，引導基金通常直接投資風險投資業。按照《指導意見》我國也采取了和其他多數國家（地區）一樣的參股模式來發展我國的政府引導基金。

而采取融資擔保模式的國家主要有美國和德國，通過這種方式可以提高創業投資機構的財務收益水平和投資能力，但是對于國家的金融市場基礎的要求較高。美國是通過擔保債券和參與證券的方式實現融資擔保模式，德國是通過為創業投資機構提供擔保貸款來實現融資擔保模式的。但由于德國并不像美國資本活躍度高，金融市場體系完善，資金來源非常廣泛且有大量高潛力的科技創業公司，可以形成規模效益。相反，德國銀行在整個經濟運行的主導地位，導致了在風險投資發展過程中，必然會形成以銀行為中心的創業投資發展模式。一系列促進德國政府的風險投資發展政策的實施都離不開銀行的參與，私人資本進入風險投資領域相對薄弱。德國是一個保守的國家，公民更習慣于追求穩定的工作和穩定的收入，對風險投資有一定的偏見，自然也不會有這么多高質量的創業公司。由此可見，融資擔保模式能否成功實施會受到一國經濟、文化、社會軟實力的影響。

大多數采用了參股經營支持方式的國家符合制度不完備、民間資本厭惡創新風險和創業動力不足的特征。尤其對于創業投資經歷不長的國家，這種方式更能顯現其示范作用。考慮到我國的現狀，顯然此種模式作為政府引導基金運作的主要模式無疑是正確的。然而融資擔保模式能夠減輕財政負擔，降低政府資金風險的優勢不容忽視，隨著我國金融體系不斷完善，市場化程度逐步提高，信用制度日益成熟，各地也可根據實際情況對這一形式加以運用。在當前以參股模式為主要方式的環境下，各地必須根據當地實際制定合理的政策，并以風險補償、跟進投資等方式作為補充，才能充分發揮政府引導基金的杠桿作用，真正實現其設立的初衷。

（二）運營管理經驗

1.確權且不越權。從上面幾個國家的案例中可以發現，各國都嚴格規定了引導基金參與各方的責任和權限，各司其職，決不能互相干涉。尤其對于設立引導基金的政府部門，政府引導基金顧名思義，是由政府主導的一類基金，在其設立過程中自然少不了政府的參與，但是各國的管理規定中都嚴格且明確的限制了政府所能參與事項的范圍，有的僅為提供擔保，有的政府僅作為有限合伙人提供出資，有的明確了其控股權的主導地位但也明確限制了其職能，絕不參與到基金的運行管理中，保證了基金的市場化運作，有效防止政府資金的擠出效應和行政干預導致的基金運行效率低下。

2.投資針對性強。各國的引導基金在設立時都有明確的支持對象，有的國家為了加強這種針對性還對子基金進行了投資方向的限定。這種限定越明確，政府資金的流向就越明確，其政策導向性就越強，就越能引導不同偏好的社會資金流向適合的領域，加快資本積聚，提高資金使用效率。

3.活學活用及時調整。引導基金的運作模式并不是萬用靈藥，各種情況都能適用。各個國家都根據自己的國情選用了不同的模式，并有許多創新的思路，或通過政策規定進行了模式的修整，或引入了新型的資金來源渠道，或擴展了合作的范圍走向了世界，或采用了輔助補貼和保障的復合模式。在出現發展困境的時候不屈不撓，破除難題，摸索研究出新的方法繼續發展引導基金。由此可見，發展政府引導基金切忌盲目模仿，必須要根據整體運行情況進行適時調整。

4.堅持市場化的運作原則。為確保所支持的創業投資企業按照“市場化經營、政府引導”原則運作，引導基金不干預所支持創業投資企業的具體經營，而是通過制定規則和參與重大決策等方面引導其支持國家鼓勵的創業領域。而從基金管理機構的確定到日常經營管理決策全部都通過市場化的方式確定。

5.明確退出機制。根據國內外經驗，創業投資真正獲得收益通常需要7—10年時間，過晚或過早退出都會影響引導基金的成效。引導基金可以通過上市減持、股權轉讓、企業回購等多種途徑，實現退出、保證引導基金的使用效率。