山西省清潔取暖財政支持機制實證研究

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清潔取暖，是指因地制宜選擇清潔燃煤、天然氣、電、可再生能源和工業余熱等清潔化能源，通過高效用能系統實現低排放、低能耗的取暖方式，包含了以降低污染物排放和能源消耗為目標的取暖全過程。本文基于DEA-MANQUIST模型以山西省為例，針對清潔取暖中財政支持機制展開探究，在全面分析山西清潔取暖財政支持政策有關情況的基礎上，選取DEA方法作為清潔取暖財政資金運行效率的測算工具，對山西清潔取暖財政支持機制的投入產出效應，做出一個科學準確地整體評價，以期為進一步完善財政支持機制提供數據支撐。

一、山西清潔取暖情況分析

（一）清潔取暖基本現狀分析

截至2018年底，山西總采暖建筑面積13.76億㎡，其中：總清潔取暖面積9.87億㎡。全省平均清潔取暖覆蓋率72%。

對比各地清潔取暖覆蓋情況，總體呈現“地區發展不均衡、城鄉差別明顯”的分布特征。

1.各地市整體清潔取暖覆蓋率：截至2018年底，整體清潔取暖覆蓋率在50%-60%之間的地市有大同、朔州、忻州、晉城、運城5個市；在60%-70%之間的地市為長治市（達到69%）；在70%-80%之間的地市有晉中、臨汾2個市；在80%-90%之間的地市有呂梁、陽泉2個市；在90%以上的地市為太原市（達到97%）。

2.設區市建成區清潔取暖覆蓋率：截至2018年底，全省設區市建成區清潔取暖覆蓋率平均達到98.81%。太原、忻州、呂梁、晉中、陽泉、長治、運城七個地市的設區市建成區清潔取暖覆蓋率達到100%；其他四個地市均達到95%以上。

3.縣城建成區（含中心鎮）清潔取暖覆蓋率：截至2018年底，全省縣城建成區（含中心鎮）清潔取暖覆蓋率平均達到86.46%。太原、呂梁、晉城、臨汾、長治五個地市的縣城建成區（含中心鎮）清潔取暖覆蓋率達到90%以上；朔州、忻州、晉中、陽泉、運城五個地市的縣城建成區（含中心鎮）清潔取暖覆蓋率在80%-90%之間；大同市最低，為59.25%。

4.農村清潔取暖覆蓋率：截至2018年底，山西省農村清潔取暖覆蓋率平均達到31.59%。大同、朔州、忻州三個地市農村清潔取暖覆蓋率低于20%；晉中、陽泉、長治、晉城四個地市農村清潔取暖覆蓋率20%-40%；臨汾、呂梁、運城三個地市農村清潔取暖覆蓋率40%-60%；太原市最高，達71.98%。

（二）清潔取暖方式情況分析

截至2018年底，全省總清潔取暖面積98727萬㎡中，集中供熱（含工業余熱）方式取暖面積82944萬㎡、占比84.01%；“煤改氣”方式取暖面積10574萬㎡、占比10.71%；“煤改電”方式取暖面積1950萬㎡、占比1.98%；生物質方式取暖面積316萬㎡、占比0.32%；地熱能方式取暖面積310萬㎡、占比0.32%；其他方式取暖面積2630萬㎡、占比2.66%。

對照清潔取暖方案中的不同清潔取暖方式占比目標，“煤改電”與“煤改氣”的改造面積要低于預期，集中供熱（含工業余熱）的改造面積則高于預期。

（三）清潔取暖任務情況分析

按照山西14個部門聯合印發的《山西省冬季清潔取暖實施方案》規劃目標：到2021年，全省城鄉建筑取暖總面積將達到15.7億㎡，其中：城鎮建筑取暖總面積約10.4億㎡、農村建筑取暖總面積約5.3億㎡。2021年全省清潔取暖總面積11.8億㎡中，集中供暖面積8.6億㎡、占比73%，“煤改電”“煤改氣”供暖面積24447萬㎡、占比20.7%，工業余熱供暖面積3725萬㎡、占比3%，生物質供暖面積2433萬㎡、占比2%，地熱供暖面積1500萬㎡、占比1.3%，太陽能供暖面積100萬㎡，占比0.08%。

對標2021年11.8億㎡的改造目標，2019年山西計劃改造面積為16490萬㎡，是分年度任務最重、壓力最大的一年。若能完成計劃改造目標，2019年底全省清潔取暖改造面積將累計達到115217萬㎡，2020年和2021年兩年工作量為2783萬㎡。

山西清潔取暖分年度目標任務圖 單位：萬平方米

二、山西清潔取暖財政支持機制解析

（一）從逐年財政投入強度看

2016年，全省清潔取暖投入財政補助資金共計25.56億元，其中：利用中央補助資金1億元，省本級財政投入5億元，市縣統籌安排補助資金19.56億元。

2017年，全省清潔取暖投入財政補助資金共計82億元，其中：利用中央補助資金8億元，省本級財政投入10億元，市縣統籌安排補助資金59億元。

2018年,全省清潔取暖投入財政補助資金共計80億元，其中：利用中央補助資金29億元，省本級財政投入12億元，市縣統籌安排補助資金39億元。

通過上述三年數據對比，不難看出，隨著中央財政支持試點政策范圍的不斷擴大，山西獲得中央財政補助資金規模不斷擴大，在一定程度上也有效地緩解了各市縣投入壓力，省級財政充分發揮積極財政政策作用，財政投入強度保持穩定增長，體現了山西省級財政保民生的戰略定位。

（二）從各市財政投入力度看

經統計，2018年全省清潔取暖投入財政補助資金共計80億元，其中：獲得中央財政補助資金最多的是太原市、，次是陽泉、長治、晉城三個通道城市，再次是臨汾、呂梁、運城、晉中四個汾渭平原城市，晉北的忻州、朔州和大同三市未獲得中央支持；獲得省級財政補助資金最多的也主要集中在處于通道和汾渭平原的8個地市，晉北的忻州、朔州和大同三市所獲省級補助資金份額只有13%、不達全省平均水平。

從各地市自身投入情況，基本與各地市財政收入情況成正比。但是部分投入較少的地市如大同依然需要面對較多的改造戶數，這在一定程度上必將影響改造進度。

各市財政投入力度對比圖（2018年） 單位：億元

（三）從財政資金補貼方式看

1.省級財政補貼方式

為有效落實省委、省政府進一步控制燃煤污染改善空氣質量的要求，山西省于2017年設立了冬季清潔取暖省級專項獎補資金，并出臺管理辦法，專門用于獎補全省冬季清潔取暖“煤改氣”“煤改電”。其中：80%資金采取因素法分配，主要考慮各市冬季清潔取暖工作任務量、環境質量目標壓力和改善情況等，同等條件下優先向貧困縣傾斜；20%資金為實施獎補的專項獎補資金，與工作開展與推進情況、改造完成任務量、環境質量改善程度等掛鉤，完成“煤改氣”“煤改電”改造工程、但未投入使用并未發揮環境效益的，不計入獎補范圍。

在此基礎上，為有效解決農村清潔取暖成本高、推廣慢問題，山西省又于2018年設立了農村冬季清潔取暖補貼資金，在出臺的資金管理辦法中明確“從2018年起，農村地區采暖期采用清潔化能源和潔凈燃料取暖的農戶，省財政將按照每戶200元的標準給予補助”。

2.市縣財政補貼方式

目前，全省11個市，除朔州市和忻州市財政補貼政策正在制定過程中，其余9個市都已結合工作實際出臺相應的財政補貼政策。

深入解析市縣已出臺的財政補貼政策所采取的補貼方式，在地區性差異的同時，具有一定的共性特征：一是多采取分采暖路徑、分檔次、分建設投資和運行費用兩類給予補貼，通過合理的補貼政策機制，兼顧采暖供需雙方合理利益，有效地確保了各環節工作的有序推動；二是均對低保戶等特殊困難群體出臺了特殊支持措施，保障了社會公平，對農戶也給予了不同程度的支持傾斜；三是各地在加大各級財政資金統籌上下足了功夫，特別是針對中央和省級資金投向使用上，強化績效管理，與地方配套資金形成合力，為保障清潔取暖政策措施落實提供了更加堅強有力的資金支撐。

三、山西清潔取暖財政支持機制測析

為更加科學準確地評估山西清潔取暖財政支持機制的投入產出效應，本文選取DEA方法（數據包絡分析方法，下同）作為清潔取暖財政資金運行效率的測算工具。

選用DEA方法，主要基于以下考慮：第一，DEA方法無需對評價數據進行無量綱化處理。由于DEA方法具有單位不變性(unit invariant)的特點，即DEA衡量的決策單元的結果不受投入數據和產出數據所選擇單位的影響。因此，大大增強了效率評價工作的易操作性。第二，DEA方法無需事先設定權重。數據包絡分析方法中模型的權重由數學規劃根據數據產生，因而避免了設定投入、產出指標權重的復雜工作，也排除了由權重設置而造成主觀因素影響過多的現象，增強了效率評價的客觀性。第三，DEA方法是經過n次運算得到各DMU的優化解，而不是對所有決策單元集合的總體情況進行單一的優化。送樣經過n次優化后的效率值更具客觀性。

本文使用的DEA-Malmquilst指數（也稱為曼奎斯特指數），是一種主要用于測算生產效率變化的指數方法。在Malmquist指數最初提出之時，由于缺乏測算技術效率的工具，它只作為一種分析生產效率的理論指數，在引入DEA方法后的解決了這一難題。

本文假設有n個主體,每個時期為t=1,…,t,第n個主體在t期的投入為xt(xt∈R+N)，產出為yt(yt∈R+M)，則t+1期全要素生產率變動的Malmquilst指數為：

由此可得技術變動指數(technical change，簡稱techch)和技術效率變動指數(efficiency change，簡稱effch)的計算公式分別為：

技術效率變動指數又包括了兩個構成要素：第一個構成要素是純技術變動指數(pure technical efficiency change,簡寫pech)，第二個構成要素是規模效率變動指數(scale efficiency change,簡寫sech)。以上這些指數的關系，可通過公式表示為：

指標解釋全要素生產率變動tfpch 最終結果，表示決策單元從t期到t+1期整體生產效率的改善狀況技術變動techch指通過新的生產技術或新的發明,實現最優生產前沿面向前推移，本文研究的是清潔取暖是否由于采暖設備技術升級進步實現了生產率的提升技術效率變動effch 技術效率變動=技術變動×規模效率變動純技術效率pech指通過內部管理制度的改進實現效率提升，本文研究的是清潔取暖財政資金的是否合理分配使用使得效率提升。這也是本文關注的重點規模效率變動sech 規模效應將導致邊際成本呈下降趨勢，本文研究的是財政投入是否產生規模效應

當tfpch>l時，表示決策單元從t期到t+1期的整體生產率有所改善；tfpch化<1時，則表示決策單元從t期到t+1期的整體生產率出現退步。

當techch>l時，表示決策單元從t期到t+1期，通過新的生產技術或新的發明,實現最優生產前沿面向前推移，清潔取暖由于采暖設備技術的升級實現了效率的提升，技術進步；當techch<1時，則表示技術退步，效率下降。

當pech>l時，表示決策單元從t期到t+1期，通過內部管理制度的改進實現效率提升，即清潔取暖財政資金的合理分配使用使得效率提升；當pech<1時，則表示下降。

當sech>1時，表示決策單元從t期到t+1期的生產活動存在規模效應，即財政資本的投入實現了規模效應，降低了成本；當sech<1時，則表示沒有實現規模效應。

分析選取評價指標如下：

指標類型投入指標產出指標指標名稱煤改氣投入 煤改電投入 集中供熱投入 其他方式投入清潔取暖新增面積財政部、住建部、發改委、生態部聯合評分燃煤供暖下降戶數

山西清潔取暖財政DEA-Malmquist生產率指數及其分解分析結果如下：

年份year技術效率變動effch技術變動techch純技術效率變動pech規模效率變動sech全要素生產率變動tfpch 2016 1.000 0.354 1.000 1.000 0.444 2017 1.000 0.126 1.000 1.000 0.126 2018 1.002 1.659 1.001 1.000999 1.559平均值Mean 1.000667 0.713 1.000333 1.000333 0.710

總體看來，2016-2018年間，TFP（全要素生產率變動）平均變化指數為0.710，小于1，表明從整體上看我省清潔取暖財政效率是下降的；技術效率為1.000667，大于1，說明清潔取暖財政正在逐漸接近其生產前沿面（即效率最優的情況），增長了0.067%，從分解情況來看，純技術效率的年均增長率為0.033%，僅僅微微高于規模效率的增長率（0.033%），表明對技術效率而言，規模效率的貢獻與純技術效率的貢獻基本相同，而技術效率是兩者共同作用的結果；技術進步為0.713，小于1，說明技術邊界沒有向上移動，技術出現了衰退與惡化，技術進步出現了大幅負增長（-28.7%）是導致全要素生產率下降的關鍵。

注：全省清潔取暖財政Malmquist生產率指數變動情況

具體來看，2017年與2016年相比較，純技術效率是DEA為1，屬于有效率，而規模效率為1，同樣無變化，說明是規模效應此時并未顯現；技術效率為1.00，技術與上年同樣持平；但技術進步沒有顯示出DEA有效率，受技術進步的低效率影響，全要素生產率指數為0.126，出現嚴重衰退。

2018年和2017年相比，純技術效率、規模效率和技術效率分別為1.001、1.00099和1.002，均為DEA有效率，但有效性十分有限，即與2017年相比，分別增長了0.1%、0.099%和0.02%，因此2018年是清潔取暖所有年份中唯一具有技術有效和規模有效的年份；由于2018年技術進步為1.659，為有效率，受此影響全要素生產率指數也是高效的。

各地市清潔取暖財政DEA-Malmquist生產率指數（2018）及其分解分析結果如下：

（一）指數的總體分析

總體來看，2017-2018年間，11個地市的清潔取暖財政TFP（全要素生產率）大部分小于1，說明多數地市清潔取暖財政效率是下降的，且各地市全要素生產率都出現不同程度的衰退。其中，呂梁市的清潔取暖財政全要素生產率最高，為1.432，長治市最低，為0.164，與最高值差距較為明顯。

（二）指數的分組分析

由于不同地市間差距較為明顯，可進行地市清潔取暖財政效率的梯度比較。

為了方便組間比較，又根據每組地市的清潔取暖全要素生產率指數及其分解情況，繪制雷達圖予以分析。

排名Rank地市city技術效率變動effch技術變動techch全要素生產率變動tfpch 1.432 1.432 1.000陽泉呂梁1.000 1.187 1.187 1.000 1.000 1.000 1.000運城1.000 0.711 1.000 1.000 0.711 0.632太原1.000 1.000 0.570朔州1.000 0.570 1.000 1.000 1 2 3 4 5 6 7 8 9 1 0 0.523 0.632大同1.000 1.000 1.000 1.000 0.482 1.000 0.523晉城1.000 0.482 1.000忻州1.000 0.372 0.372 1.000晉中1.000 1.000 0.357 1.000 0.357 1.000 0.228臨汾1.000 1.000 0.228 1.000 11純技術效率pech長治1.000 0.164 1.000規模效率變動sech 1.000 0.164

本文以全要素生產率指數為分組標準，把全省11個地市分為3組。

分組TFP值區間地市地市個數Ⅰ組0.700≤TFP 大同、呂梁、陽泉3Ⅱ組0.400≤TFP＜0.700運城、太原、晉城、朔州4Ⅲ組0.100≤TFP＜0.400忻州、晉中、臨汾、長治4

對比雷達圖，可以看出：

一是大部分地市全要素生產率下降明顯。下降的主要原因，是地市清潔取暖技術變動指標出現了不同程度的下降。由于全要素生產率變動受技術效率變動和技術變動兩因素影響，在技術效率處于基本不變的情況下，技術變動成為導致整體效率下降的主要原因。這可能是由于經過前幾年的改造，發現原設備不足以滿足居民需求或原設備取暖設備過高居民無法承受，或原設備故障被迫進行二次改造等，最終導致各地市放棄原設備重新選取設備，從而產生大量其他費用。這說明清潔取暖在設備的選取、安裝，管網的鋪設、安裝上依然需要進一步精細選取。

二是所有地市清潔取暖純技術效率變動十分有限，基本為1.000左右。表明即使進入了清潔取暖的第三年，清潔取暖財政資金自身的使用水平依然沒有產生明顯進步。我省各地市清潔取暖財政純技術效率的變化微小說明各地市清潔取暖的財政政策管理依然有很大可提升空間。而純技術效率與規模效應共同構成技術效率變動，最終影響全要素生產率變動，這也是導致我省清潔取暖全要素生產率未能上升的重要原因。

三是規模效應顯現很弱，或者說基本沒有產生規模效應。在市場化環境下，大規模生產的產品都會產生規模效應，即邊際成本越來越低，從而使得銷售方售價下降、采購方資金效率上升。適用于清潔取暖的設備作為政府大規模采購的設備產量受惠于政府采購，產量頗高，產生規模效應是必然的情況。但是我省清潔取暖財政的投入并未表現出明顯規模效應所導致的成本下降，說明這部分紅利顯然由企業吸收，并沒有對財政資金使用效率產生提升作用。這也是全要素生產率未能上升的主要原因之一。