行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)控規(guī)范的實(shí)踐與思考

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在全面深化改革過程中，行政事業(yè)單位扮演著重要角色，承擔(dān)著重要責(zé)任，也面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，提升自身管理已勢在必行。財(cái)政部在行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制規(guī)范，既是一項(xiàng)重要制度安排，也為各單位提升內(nèi)部管理帶來了契機(jī)，但在貫徹落實(shí)內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)際工作中仍存在一些問題影響著質(zhì)量和效果。本文闡述了實(shí)施內(nèi)控規(guī)范實(shí)踐中存在的問題以及應(yīng)對措施的思考。

隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、財(cái)政體制改革的深入，行政事業(yè)單位（以下簡稱單位）在國家治理和社會服務(wù)管理中承擔(dān)著重要的職責(zé)，所處的環(huán)境也越來越復(fù)雜，要提高公共服務(wù)能力，切實(shí)遵守“八項(xiàng)規(guī)定”“六項(xiàng)禁令”等規(guī)定，又要貫徹落實(shí)“全面實(shí)施預(yù)算績效管理”、“政府會計(jì)準(zhǔn)則制度”等制度，這就要求行政事業(yè)單位必須加快提升自身管理水平來應(yīng)對各種變化和挑戰(zhàn)。財(cái)政部2014年1月1日起實(shí)施的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《內(nèi)控規(guī)范》），將單位的內(nèi)部控制的客體界定為單位經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)。主要包括預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、政府采購業(yè)務(wù)資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目、合同等。2015年印發(fā)的《關(guān)于全面推行事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求單位全面建立、有效實(shí)施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制覆蓋單位經(jīng)濟(jì)和業(yè)務(wù)活動的全范圍，貫穿內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的決策、執(zhí)行和監(jiān)督全過程。單位如何貫徹實(shí)施好內(nèi)控規(guī)范，將管理關(guān)口前移，采取風(fēng)險(xiǎn)防控措施，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)，仍是單位亟需解決的重要問題。

一、對實(shí)施內(nèi)控規(guī)范工作的認(rèn)識

單位實(shí)施內(nèi)控規(guī)范的重點(diǎn)是按照內(nèi)部控制的基本原則、控制方法等去貫徹法律、法規(guī)、制度等相關(guān)要求，落實(shí)單位的管理思想，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況每年要以報(bào)告形式上報(bào)財(cái)政部門，已成為單位的一項(xiàng)常態(tài)化工作。因此，實(shí)施內(nèi)控規(guī)范本身也是單位的一項(xiàng)重要活動，其工作開展也應(yīng)遵循內(nèi)部控制規(guī)范，分單位層面與業(yè)務(wù)層面，遵循相應(yīng)的規(guī)則來建立和實(shí)施。

二、實(shí)施內(nèi)控規(guī)范中存在的主要問題

內(nèi)控規(guī)范推行多年，一定程度上使單位認(rèn)識到了內(nèi)控工作的重要性，起到了提升單位內(nèi)部管理的作用，但在組織、實(shí)施以及實(shí)現(xiàn)的效果上仍存在問題：

（一）實(shí)施內(nèi)控規(guī)范的職責(zé)不清，任務(wù)不明

單位內(nèi)控規(guī)范工作的主管部門是財(cái)政部門，落實(shí)到各單位該項(xiàng)工作大部分由財(cái)務(wù)部門牽頭，但在單位“三定方案”中一般沒有作為職能職責(zé)加以明確，且近幾年機(jī)構(gòu)改革進(jìn)程加快，單位、內(nèi)設(shè)部門及崗位的職能職責(zé)處在調(diào)整變動中，在機(jī)構(gòu)和人員精簡變動的情況下，有的牽頭部門、牽頭人對履行該項(xiàng)工作任務(wù)的職責(zé)及任務(wù)存在模糊性，甚至不清楚內(nèi)控工作是做什么。盡管單位在實(shí)際工作中貫徹了相關(guān)規(guī)定，但內(nèi)控體系建設(shè)并不完整，在日常工作中尚未真正將內(nèi)控作為一項(xiàng)常規(guī)性工作任務(wù)來看待。

（二）實(shí)施內(nèi)控規(guī)范的動力不足，主動性不夠

實(shí)施內(nèi)控規(guī)范在單位屬于內(nèi)部管理性質(zhì)，相對于單位在履行職能中開展的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)工作，受重視程度以及在單位發(fā)展中的作用是不同的，因此在開展內(nèi)控規(guī)范實(shí)施工作中常出現(xiàn)自上而下動力不足的情況，在開展相關(guān)工作時沒有從自身出發(fā)主動開展，而是被動接受。

（三）實(shí)施內(nèi)控規(guī)范的效果保證較難，缺乏控制手段

單位推行內(nèi)控規(guī)范，包括體系建設(shè)和運(yùn)行。在實(shí)際運(yùn)行中，仍存在業(yè)務(wù)不按規(guī)定辦理，不按流程執(zhí)行等情況，財(cái)務(wù)等部門審核把關(guān)任務(wù)仍然繁重。即使在加大宣傳培訓(xùn)力度的情況下，還存在重視程度不夠、控制手段不到位，內(nèi)控體系得不到全面貫徹執(zhí)行的情況。

三、實(shí)施內(nèi)控規(guī)范的實(shí)踐與思考

對單位實(shí)施《內(nèi)控規(guī)范》存在的問題，著重從以下四個方面思考，使單位內(nèi)控工作具有規(guī)范性、系統(tǒng)性，達(dá)到常態(tài)化。

（一）責(zé)任分工要清晰，工作任務(wù)要明確

做好實(shí)施內(nèi)控規(guī)范工作，首先在單位管理層面要真正落實(shí)內(nèi)控工作責(zé)任，使單位領(lǐng)導(dǎo)、相關(guān)部門及相關(guān)崗位的人員把該項(xiàng)工作作為單位的一項(xiàng)業(yè)務(wù)來對待。

一是要解決好單位領(lǐng)導(dǎo)層對該項(xiàng)工作的認(rèn)識并明確其責(zé)任的問題。《內(nèi)控規(guī)范》中提出“單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)”，由于單位負(fù)責(zé)人的事務(wù)性工作繁多，工作的重點(diǎn)在履行單位的主要業(yè)務(wù)職能職責(zé)，這就需要對《內(nèi)控規(guī)范》重要性引起足夠重視，使單位領(lǐng)導(dǎo)不僅在決策等方面執(zhí)行內(nèi)控相關(guān)規(guī)定要求，在內(nèi)控工作組織方面也能真正發(fā)揮作用。

二是解決好內(nèi)控牽頭部門（或崗位）對自身責(zé)任與承擔(dān)任務(wù)的認(rèn)識問題。內(nèi)控牽頭部門應(yīng)“負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作”，具體到如何負(fù)責(zé)如何協(xié)調(diào)上，首先要清楚該項(xiàng)工作的性質(zhì)、內(nèi)容及規(guī)律等，負(fù)有學(xué)習(xí)掌握組織開展該項(xiàng)工作的基本知識的責(zé)任，確實(shí)能承擔(dān)起組織協(xié)調(diào)任務(wù)。

三是解決好與內(nèi)控工作與內(nèi)部機(jī)構(gòu)及崗位的任務(wù)分配問題。在開展實(shí)施內(nèi)控規(guī)范工作中，根據(jù)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的職能，明確職責(zé)，再具體到每個崗位，制定崗位職責(zé)。讓全員參與共同執(zhí)行《內(nèi)控規(guī)范》。如合同管理、資產(chǎn)管理、紀(jì)檢監(jiān)查、內(nèi)部審計(jì)等分工到位，各自負(fù)責(zé)梳理相關(guān)流程、制定相關(guān)制度、實(shí)施、監(jiān)督等。

（二）資源利用要充分，開展工作要協(xié)同

單位內(nèi)部控制工作需要有牽頭部門，但我們也看到牽頭部門在開展工作過程中存在一定局限性:一是內(nèi)控涉及的面較廣，以牽頭部門一己之力來組織存在困難；二是內(nèi)控工作需要投入的精力較大，牽頭部門人力有限；三是內(nèi)控工作是一項(xiàng)專業(yè)業(yè)務(wù)活動，牽頭部門業(yè)務(wù)能力有限。鑒于此，實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范需要集合多方力量，共同完成。首先要利用好單位內(nèi)部資源，其次是發(fā)揮外部資源作用，更重要的內(nèi)部與外部資源兩者要結(jié)合好。

單位內(nèi)部資源利用主要包括單位領(lǐng)導(dǎo)以及內(nèi)控牽頭部門、內(nèi)部機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人與業(yè)務(wù)骨干。單位領(lǐng)導(dǎo)的作用是為實(shí)施內(nèi)控規(guī)范建立一個良好的環(huán)境和氛圍，不僅在組織上且在行動上也需要領(lǐng)導(dǎo)參與其中，單位外部資源利用包括兩個方面，一是借鑒其他單位實(shí)施內(nèi)控規(guī)范的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)；二是借助專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的支持。內(nèi)部資源與外部資源的關(guān)系上要處理好，對外部資源的利用不能一味照搬外單位的，也不能完全甩手給咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，需要立足于內(nèi)部管理需求，做好內(nèi)外結(jié)合。在內(nèi)控規(guī)范實(shí)施時要體現(xiàn)單位的管理思想，體現(xiàn)單位的管理文化；

（三）實(shí)施效果要落實(shí)，控制手段要先進(jìn)

一方面要做好要求，把好落實(shí)關(guān)。單位實(shí)施內(nèi)部控制規(guī)范過程中建立的內(nèi)控體系，包括管理流程以及制度的制定等，要通過實(shí)際的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)運(yùn)行情況看是否得到真正落實(shí)，只有在單位決策、執(zhí)行、監(jiān)督中得到落實(shí)，取得了實(shí)效，才能說內(nèi)控規(guī)范實(shí)施到位。

另一方面，也要借助先進(jìn)的技術(shù)手段，通過信息化技術(shù)手段建立內(nèi)控管理平臺，按經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)，遵循內(nèi)部控制原則、控制方法等，將管理流程、管理屬性、管理規(guī)則、崗位職責(zé)、預(yù)算控制、管理標(biāo)準(zhǔn)、等固化到內(nèi)控信息系統(tǒng)中，使每一事項(xiàng)按照既定的方式在信息系統(tǒng)中運(yùn)轉(zhuǎn)，達(dá)到各業(yè)務(wù)之間互聯(lián)互通，互相牽制，信息共享，減少人為因素影響，使建立的內(nèi)控體系通過信息化落地，既達(dá)到內(nèi)控規(guī)范的要求，又解決落實(shí)難的問題，還可極大提高工作效率。

（四）長效機(jī)制要建立，評價(jià)監(jiān)督要到位

在實(shí)施單位《內(nèi)控規(guī)范》的初期階段，存在重體系建立、輕實(shí)施運(yùn)行的情況，現(xiàn)在這一情況有了好轉(zhuǎn)，但仍存在未建立起長效機(jī)制以及內(nèi)部評價(jià)監(jiān)督不到位的情況。加強(qiáng)內(nèi)控規(guī)范管理已經(jīng)是單位一項(xiàng)常態(tài)化工作，而不應(yīng)是到了做內(nèi)控報(bào)告時才關(guān)注內(nèi)控問題。因此，在單位內(nèi)部應(yīng)做到內(nèi)控工作日常化，每年將內(nèi)控的相關(guān)工作列到單位工作要點(diǎn)及工作計(jì)劃中。要列入工作要點(diǎn)、列入工作計(jì)劃。

要建立內(nèi)控工作的長效機(jī)制，應(yīng)從開展評價(jià)監(jiān)督、內(nèi)控風(fēng)險(xiǎn)評估工作開始。通過評價(jià)監(jiān)督以及風(fēng)險(xiǎn)評估，找出問題找出差距，再修訂制度、修改流程等，與外部的法律法規(guī)新變化相適應(yīng)，做到持續(xù)有效的改進(jìn)。

綜上所述，隨著改革的持續(xù)深化，對行政事業(yè)單位要求也更高，做好內(nèi)控規(guī)范實(shí)施，大力加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)，確保開展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)等活動更加科學(xué)、規(guī)范，才能有效地發(fā)揮行政事業(yè)單位社會管理、資源配置、服務(wù)保障的職能作用。