我國國家濕地公園的PPP融資模式：問題 、框架與路徑

楊德昭

摘要：國家濕地公園在濕地生態系統保護和合理利用濕地資源，以及促進當地生態環境的改善、發展地方經濟等方面具有重要的作用。穩妥推進濕地公園的PPP融資模式，在激發市場活力、降低政府利用與維護濕地公園的成本等方面存在諸多積極作用。鑒于此，本文針對濕地公園PPP模式面臨的挑戰，從目標原則、實施過程方面探討該模式的實施框架，進而提出完善風險防范機制、擴大收益來源渠道、明確市場準入門檻、優化政府政策供給等該模式的推進路徑。

關鍵詞：濕地公園? ?投資? ?PPP模式

一、引言

目前，國家濕地公園面臨資金需求較大，投資渠道相對單一的矛盾。這是因為許多試點國家濕地公園都位于中國經濟條件相對較差的西部地區和中部地區，一方面地方政府財力有限，很難直接投資進行建設;另一方面由于區位條件、市場吸引力和綜合配套設施等限制，通過招商引資和委托企業進行國家濕地公園建設并不順利，從而導致了建設遲緩。濕地公園的建設離不開充足的資金保障支持，這正是大部分濕地公園建設停滯不前的主要原因，所以有必要拓寬融資模式，為濕地公園的建設提供資金支持。政府與社會資本合作模式（PublicPrivatePartnership，下文簡稱PPP模式），可以有效吸引社會資本投資，可成為破解這一課題的重要選擇。目前，國家濕地公園投資PPP模式仍面臨一些挑戰。對此，合理選擇應對這些挑戰的框架和路徑，成為完善國家濕地公園投資PPP模式的現實取向。

二、國家濕地公園PPP融資模式面臨的問題和挑戰

國家濕地公園投資建設的成功案例少、周期長，且收益的受制于開發濕地公園可持續發展的宗旨。風險高、收益低，導致相關PPP項目缺乏應有的吸引力。此外，國家濕地公園PPP融資模式還面臨著中央與地方配套政策矛盾突出的問題。

（一）濕地公園建設周期較長，投資風險較高

國家濕地公園PPP項目由于其公益性和公共性，運營回收周期較長，在前期建設階段需要大量融資，而目前社會資本的融資成本較高，融資渠道不暢，融資周期相對較短（往往只有5～8年），與動輒20～30年的項目周期之間，存在著與“償還期限”錯配的問題。這意味著即便社會資本融資成功，未來仍需面對“過橋融資”等更高的融資成本，并面臨項目融資中斷等風險。

（二）濕地公園收益來源有限，回報機制缺乏保障

經濟價值較高的濕地動植物和生態旅游是濕地公園獲得收益的兩個主要途徑。發展經濟價值較高的水生植物的種植，發展魚類養殖業、野生動物馴養、馴化、重要野生魚類的恢復，直接帶來可觀的經濟收入。但是，國家濕地公園屬于公益性綠化景觀設施，不收取門票，不具備向最終用戶收費的機制不具有向最終用戶收費機制，因此缺乏相應的回報機制。

（三）中央與地方配套政策矛盾突出

國家濕地公園建設管理是一項系統工程，其投資是一個長期過程，需要一系列的配套政策。然而，國家重保護和地方重利用的矛盾突出。從國家層面來看，關注的重點在于對濕地公園的保護。從地方層面來看，側重點則偏向對國家濕地公園的開發利用。主要表現在：一是以拿到“國家濕地公園”的國家級招牌為主要目的來申報，并以此為開發利用提供便利;二是在規劃設計階段，作為業主的地方更多是要求體現其開發利用的訴求;三是建設過程中“利用先行”，以開發利用項目為主，不僅未做到“保護優先”，有時候甚至為了利用而破壞濕地;同時，建設中“園林化”現象比較嚴重;四是后續管理和運行以開發利用和旅游運營為主。

三、 國家濕地公園PPP融資模式的實施框架

（一）國家濕地公園投資PPP模式的目標原則

1.穩妥有序原則。西方國家實行PPP模式的過程中出現了諸多問題。比如， 英國實行私人融資計劃（Private Finance Initiative，PFI）即出現私有化、成本高、靈活性不足、透明度不夠、風險轉移不當等問題而被詬病。鑒于此，我國應該批判地借鑒西方的PPP模式。在我國，國家濕地公園屬于公有制經濟的范疇。在社會主義市場經濟條件下，應發揮好政府與市場作用，注重穩妥有序地運用國家濕地公園投資PPP模式的外包合同、特許經營等形式，既促進當地生態環境的改善，又發展地方經濟，避免西方國家運用PPP模式所出現的問題。

2.利益協調原則。一方面，我國以社會公益性為主的各類事業單位（自然保護區、森林公園等）的建設主要依靠各級政府，由于投資渠道單一，造成投資總量不足，結構不合理等諸多問題，嚴重制約了建設進程和事業的發展。另一方面，社會資本在PPP項目中的利潤率普遍較低，風險與收益不對等，導致社會資本遲遲不愿接盤。在PPP項目的實施過程中，民營資本需要面對較大的政府違約風險。在面對政府換屆、領導調換、上級政策調整等政治環境改變的情況時，地方政府缺少有效機制控制風險，財政承擔能力也存在不確定性，導致地方政府違約的可能性較大。因此，運用PPP模式推進國家濕地公園投資，應該統籌協調各利益主體，確保政府建設國家濕地公園的目標不打折扣、新進社會資本有合理利潤，實現各利益主體的共贏。

3.智慧管理原則。在PPP模式下，人為活動和自然因素的不確定性、政府信息公開不足等，會加大社會資本參與國家濕地公園投資的風險。社會資本在利潤驅動下降低國家濕地公園建設管理質量，會影響設施服務質量，損害公共利益。鑒于此，應加強各參與主體的信息交流和對濕地公園的景觀監測。在信息技術快速發展背景下，可以開展智慧管理，建立大數據平臺，對各參與主體表達利益訴求、參與投資、人為活動、自然因素等信息數據進行系統挖掘、積累整合、智能分析并合理反饋給相應主體，消除各參與主體間的“信息孤島”和景觀監測的盲區，進而提高投資主體決策的科學性和確保國家濕地公園PPP項目的運行效能。

（二）國家濕地公園投資PPP模式的實施過程

在實施國家濕地公園PPP融資模式過程中，一般需要經歷“發起-招標-建設-運營-移交”的項目周期。政府作為主要實施主體與社會資本開展合作，均可以通過社會融資平臺獲得資金。其中，實施主體完成項目前期工作，包括立項、可研、環評、測繪、地勘、初步設計暨概算審批、建設用地審批等各項審批、核準、備案手續;而后組織項目招標，在法律上建立同社會資本的合作關系，并負責選擇工程監理單位，委派現場代表，參與工程實施全過程管理;最后及時參與驗收，確認工程量和實際總投資。項目公司（社會資本）通過投標與實施主體合作，可以對前期工作成果提出合理化建議和意見并對最終成果予以確認，在中標以后（建造或改建）運營項目接受政府投資或利用濕地生態資源、旅游資源獲得收益;最后向實施主體移交項目成果。

四、 國家濕地公園PPP融資模式的推進路徑

（一）完善風險防范機制

第一，重點防范財務風險。深化金融體制改革，讓社會資本因參與PPP項目而享受社會融資的相關優惠政策和能夠依法、合理利用濕地資源，拓寬相關社會資本的融資渠道;完善PPP項目的融資機制，引導銀行認可收費權質押等PPP項目獨有的融資方式。第二，通過明晰主體責任防范風險。對社會資本而言，關鍵還是在于所簽合同的規范化，要與政府利益捆綁，防止因換屆而導致所簽訂的合同失效。第三，通過法律手段防范風險。加快PPP法律法規體系建設，明確參與主體權責、項目實施程序等，加強對參與主體隨意改變項目實施行為的制度約束，既防止濕地退化因管理不善退化、公共利益受損，又保障社會資本參與項目的合法利益。

（二）擴大收益來源渠道

可以采用“政府付費”的付費機制，即政府向社會資本購買濕地公園的公共產品和公共服務。政府付費按照“可用性和運維績效付費”模式，政府根據對社會資本的履約考核情況，向社會資本支付可用性付費和運營維護績效服務費。其中，可用性付費總額為項目投資總額，加上社會資本的合理投資收益，以項目竣工驗收情況為依據，以可用性考核為標準，自濕地公園PPP項目開始運營日起向社會資本支付。運營績效服務費是指政府通過每年對社會資本方的運營維護效果進行績效評價，根據評價結果支付相應的費用，若考核不達標，對該部分費用進行相應扣減。

（三）明確市場準入門檻

堅持市場化改革取向與保護濕地生態系統并重，根據濕地所具有的特殊景觀、生物多樣性資源等狀況，合理設置國家濕地公園投資PPP模式的市場準入門檻。不能完全套用西方的PPP模式，既不能因國有企業、國有控股的混合所有制企業等公有制經濟主體不符合“私”（Private），而將它們拒之于項目之外;也不能主觀地設置苛刻門檻，將符合國家濕地公園投資條件的非公有經濟主體拒之于項目之外。第二，結合國家濕地公園的類型及其投資特點，實事求是地設置社會資本的準入要求。第三，探索制定國家濕地公園PPP融資模式的行業標準、合同指南和管理細則，因地制宜對社會資本的專業資質、技術水平、管理經驗、財務實力、信用狀況、基本抗風險能力等進行細致規定，提高項目融資和運營效率。

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作者系中國鐵建房地產集團有限公司副巡視員、總審計師、首席合規官，高級會計師