提高立法質效 優化制度供給

張明君

2019年是地方人大設立常委會40周年。市人大法制委、常委會法工委緊緊圍繞本市中心任務和人大立法工作重點，認真履行法規統一審議等法定職責，扎實完成了全年工作任務。

法制委員會2019年共召開9次委員會會議，統一審議了14件法規草案和法律性問題決定草案，提交常委會審議通過了其中的9件，提請市十五屆人大三次會議審議和表決1件;向常委會會議提出審議結果報告、修改情況報告和草案修改稿、表決稿近50件;會同常委會法工委深耕細作基層立法聯系點工作，扎實推進基層立法聯系點優化完善工作;切實承擔起市委全面依法治市委立法協調小組日常工作，組織召開了立法協調小組第一次全體會議，定期向依法治市辦報送“旬報告”。圍繞備案審查工作，法制委員會會同常委會法工委著力加強備案審查工作制度和能力建設，積極推動本市“兩院”規范性文件納入備案審查范圍，全年對報送的85件市政府規章和各類規范性文件進行了備案審查。

堅持黨的集中統一領導

法制委員會堅決落實黨對立法工作全過程和各方面的領導，切實發揮常委會黨組的“主心骨”作用。在編制常委會2020年度立法計劃時，從立法計劃編制工作方案報常委會黨組全體成員審定，到具體立法項目安排由常委會黨組成員主導協調，從立法計劃編制工作兩次向常委會黨組會議專題匯報，到立法計劃草案報市委依法治市委和市委常委會審議，切實做到了黨對立法計劃編制工作的全過程領導。此外，法制委員會還嚴格遵守立法過程中重大事項主動向常委會黨組匯報制度，在修改歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例過程中，三次就條例修改的形式、重點以及如何平衡歷史風貌保護與推進舊改工作的關系等問題向常委會黨組作專題匯報。在制定科創中心建設條例過程中，兩次就條例的框架結構、修改情況等問題向常委會黨組主要領導作專題匯報。

法制委員會審議每一件法規案，力求把黨中央和市委的精神弄清吃透并融入到法規中。如在市委有關支持浦東改革開放再出發文件出臺的同時，就同步謀劃法規制度供給，用短短一個月時間就自主起草并報常委會會議審議通過了《關于促進和保障浦東新區改革開放再出發實現新時代高質量發展的決定》，并于表決通過的第二天就公布實施，依法支持了浦東新區大膽闖、大膽試，積極發揮了上海地方立法試驗田作用。

法制委員會還注重加強黨對立法工作領導的制度化建設，會同常委會法工委承擔了《關于立法工作中重要事項向黨組請示報告》制度的起草工作，梳理完善需向常委會黨組請示報告的重大事項，規范細化請示報告具體流程，進一步提高了工作的規范性和實效性。

立法決策與改革決策相銜接

法制委員會圍繞“五個中心”建設，認真做好《上海市推進科技創新中心建設條例（草案）》統一審議工作。按照“基本法、保障法、促進法”的立法定位，在激發創新主體活力、提升創新策源能力等方面作出新的制度安排，著力構建本市科創中心建設法治保障的“四梁八柱”。連同已通過的推進國際金融中心、貿易中心、航運中心建設條例，本市“五個中心”建設法治保障框架基本形成。法制委員會著眼于更深層次、更寬領域、更大力度推進全方位、高水平開放，主動開展自貿區臨港新片區法治需求研究、自貿區條例修法調研以及長三角生態綠色一體化發展示范區法治保障調研，會同常委會法工委主動赴京向全國人大常委會法工委作請示匯報，積極為法治保障國家重大改革任務落地做好準備。

為實現經濟高質量發展，打造一流的營商環境，及時跟進國家立法進程。外商投資法經表決通過后，法制委員會立即會同常委會法工委著手《關于貫徹實施外商投資法若干問題的決定》的起草和統一審議工作。該法律性問題決定在立足貫徹落實外商投資法、有效維護國家法制統一的同時，支持并授權市政府在外商投資法框架下積極有效作為，充分體現了積極擴大對外開放和促進外商投資的主基調，著力營造內外資公平競爭的國際一流營商環境。此外，在修改《上海市標準化條例》時，立足對標國際先進標準，完善本市標準的制定范圍和程序，推動加大標準供給，為上海筑牢戰略優勢和標準支撐，打響“四大品牌”，提升城市發展能級和核心競爭力，提供了有力的法治保障。此外，立足上海建設國際會展之都，努力健全會展業發展體制機制，審議和修改了《上海市會展業條例（草案）》。

以實際行動回應人民關切

法制委員會認真貫徹落實習近平總書記在上海考察基層立法聯系點時的重要講話精神，積極開展基層立法聯系點優化完善工作，通過發揮基層立法聯系點扎根基層和社區的優勢，切實做到察民情、聚民智。

在立法項目審議中，努力做到民有所呼我有所應。如審議《上海市家政服務條例》時，赴江寧街道基層立法聯系點，針對性地聽取用戶、家政服務員以及小型家政服務機構的意見建議。針對家政服務領域存在的突出問題，細化完善各方權利義務及相關賦能措施，盡可能讓優質家政服務惠及千家萬戶;在修改《上海市志愿服務條例》時，召開小型聽證會，有針對性地聽取了志愿者、志愿服務組織等相關方面的意見建議，明確建立統一的志愿服務信息平臺，優化志愿服務表彰和激勵制度，激發更多的市民和組織參與志愿服務，讓城市更有溫度、更顯文明;把準上海現代農業發展的目標和定位，審議和修改了《上海市實施〈中華人民共和國農民專業合作社法〉辦法》。

扎實推進科學立法民主立法依法立法

繼續扎實推進民主立法，通過多種途徑廣泛征求社會各界意見。在修改《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》時，共收到來信40余封、傳真18件、電子郵件190件、微信18條，意見和建議800余條。法制委員會在梳理分析以上意見的基礎上，就社會各界關注的歷史風貌保護與城市更新的關系、優秀歷史建筑所有人權利義務的平衡等問題進行了認真研究，提出了相應的修改方案。

繼續扎實推進科學立法，法制委員會會同常委會法工委承擔了《關于地方立法中涉及的重大利益調整論證咨詢的工作規范》《關于爭議較大的重要地方立法事項引入第三方評估的工作規范》的起草工作，將多年來地方科學立法中的有益做法予以提煉完善，并建立常態化工作機制;做深做實立法調研，加大基層調研力度，著重在“走出去”察實情上下功夫，為科學設定相關制度夯實基礎。

始終堅持依法立法，通過發揮人大在立法中的主導作用和組織協調作用，推動解決法規草案中的關鍵問題。在修改《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》時，常委會領導會同市政府領導就條例草案的指導思想、立法形式和主要內容等關鍵問題，先后召開四次協調會，在嚴守合法性底線的前提下推動立法進程。在制定《上海市推進科技創新中心建設條例》過程中，常委會領導會同市政府領導多次召開會議，就條例的定位、框架結構、重點條款等進行協調，共同推動形成解決方案。

堅持精細化的理念和思路

法制委員會在開展統一審議時，堅持精細化的理念和思路。在修改《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》時，通過明確保護范圍和保護對象活化利用應統籌改善居民居住條件等，體現加強歷史文化保護和人文關懷的統一;在制定《上海市航道條例》時，將沿海航道和內河航道統一納入法規調整范圍;在制定《上海市排水和污水處理條例》時，強化污水處理設施運行、維護和保護，保障公民生命財產安全和城市運行安全;在審議《上海市司法鑒定管理條例》時，推動構建統一的司法鑒定管理機制，創新司法鑒定管理手段和方式等，促進提升本市司法鑒定質量和公信力。

堅持強能力提素養

為了優化法制委員會組成人員結構，提高統一審議能力和水平，積極向常委會提出補充法制委員會兼職委員的建議。經常委會會議決定，補充了7名駐會委員作為法制委員會的兼職委員，充實了統一審議的力量。結合統一審議工作需要，通過專題學習會加強法制委員會組成人員法律相關知識的學習，通過集體調研和考察，深化對法規草案涉及相關問題的了解，從而為提高統一審議質量打好基礎。

同時，法制委員會注重加強備案審查工作能力建設，會同常委會法工委組織推動市人大備案審查工作系統正式上線運行，實現了規范性文件報備和審查全流程線上管理;與上海政法學院合作成立本市規范性文件備案審查研究中心，借用高校研究資源進一步加強備案審查理論與實務研究。