“一辦法兩規定”誕生記

顧萍

2019年是上海市人大設立常委會40周年。40年來，上海地方立法始終與改革開放相伴，與經濟發展、社會轉型同行，與國家民主與法治的發展進程同步。在黨的領導和歷屆人大常委會的不懈努力下，上海地方立法有效涵蓋了各個領域，對本市經濟與社會發展起到了引領、推動、規范和保障作用。黨的十九大以來，在以習近平同志為核心的黨中央對人大工作全面加強領導下，地方立法工作在實踐中探索，在探索中創新，在創新中發展，將不斷鑄就新的輝煌。

我在市人大常委會工作31年，參與了20多部地方性法規的立法工作。在參與立法工作的過程中，給我留下深刻印象的是負責“一辦法兩規定”立法項目工作的經歷，我自豪而難忘。

2015年1月29日下午，市十四屆人大三次會議以高票表決通過了《上海市實施〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法〉辦法》《上海市人民代表大會關于代表議案的規定》和《上海市人民代表大會關于代表建議、批評和意見的規定》（以下簡稱“一辦法兩規定”）。這項立法工作的重大成果在于探索了大會立法程序，深化了征求代表意見工作，創新了市人民代表大會上立法工作的組織方式。“一辦法兩規定”在市人民代表大會上獲得高票通過，相關工作得到各方好評。

探索代表大會立法程序

2014年，“一辦法兩規定”被列入立法計劃正式項目，常委會法工委將這項立法任務交給了備案審查處承擔。當時處內就3個人，我一個處長帶兩個兵。“一辦法兩規定”的修改是時隔14年之后，市人民代表大會再度對地方性法規進行審議表決，也是第一次在市人民代表大會上審議表決三件地方性法規。常委會領導對“一辦法兩規定”的修改高度重視、各方也倍加關注。這項立法任務著實將全處三位同志推到了風口浪尖，我們意識到沒有退路只能勇往直前，在重大考驗面前，三位同志拿出敢于擔當的勇氣和拼勁，齊心協力，銳意進取，盡最大努力去完成任務。

“一辦法兩規定”修改工作歷時長、涉及面廣。從2014年4月起，我們提前加入了常委會人事代表工委的起草工作，認真查閱材料、學習借鑒兄弟省市的立法經驗，就立法程序問題向全國人大常委會法工委請示，為常委會黨組選取立法模式作了充分準備。當年9月，“一辦法兩規定”修改工作進入一審階段，常委會法工委把立法的擔子挑了起來。我們先后三輪聽取全體市人大代表意見并進行了三輪修改，多次向常委會和委員會領導匯報修改工作情況，組織開展區縣人大聯絡員培訓活動，編寫了6期“一辦法兩規定”立法工作簡報，起草撰寫了常委會和市人代會的30多件各類法規文稿。

立法程序是開展立法工作的基本遵循。“一辦法兩規定”的修改要經過常委會審議后，再提交市人代會審議表決。對“一辦法兩規定”的修改，如何由常委會立法程序向市人代會立法程序轉化，《中華人民共和國立法法》和《上海市制定地方性法規條例》均沒有作具體規定，十余年前的工作程序也不盡適用。為研究確定立法程序，在常委會法工委領導的帶領下，我們謀劃在先，2014年初就赴全國人大常委會法工委請示，赴北京市人大學習相關立法經驗。經反復研究，我們提出了關于立法程序的設想：首先由主任會議向常委會提出議案，經常委會會議一審、二審后，再由常委會會議作出向市人代會提出議案的決定，從而啟動市人代會的立法程序。該設想得到了常委會黨組的采納，為立法工作的順利推進提供了保障，也為今后的市人代會立法確立了基本程序。

深化征求代表意見的工作

“一辦法兩規定”是關于代表工作的法規，與每一位代表的履職息息相關。常委會領導要求，修改工作要盡最大努力廣泛地聽取各級代表的意見，創造條件讓代表們在會前就關注“一辦法兩規定”的修改、關注有關的具體條款。我們以征求代表意見“全覆蓋、無遺漏”為工作目標，在市人代會前，三次將法規草案、修訂草案等相關文件印送860多位市人大代表征求意見;兩次向17個區縣和110個鄉鎮以及部隊代表團征求意見;組織召開代表座談會、專題討論會、法規修改研討會14個。為方便代表反饋修改意見，向全體市人大代表群發手機短信5輪，向代表個別發送短信、致電征求意見1600余次;還確定了專用傳真機、專用電子郵箱、固定電話，工作人員的手機也始終待命。邀請市人大代表參與立法工作班子，許麗萍、劉民鋼等12位代表主動報名，全程參與了當年常委會會議審議、市人大法制委審議以及各項調研座談活動，與常委會法工委的同志們一起逐條研究條文的修改，成為了這次科學立法、民主立法實踐的見證人。

創新市人代會立法工作組織方式

在市人代會上修改三件法規，需要在短時間內收集代表審議意見、研究分析代表審議意見以及起草各類相關文件。為保證工作質量，我們對立法工作的組織方式作了積極探索。在組織保障方面：成立市人代會“一辦法兩規定”立法工作組，由常委會法工委、人事代表工委領導負責立法的統籌和把關。同時成立了兩支工作隊伍：一支是由常委會法工委、人事代表工委同志組成的立法修改工作隊伍;一支是由常委會機關干部和區縣人大同志組成的隊伍，負責收集整理市人代會上17個代表團的36個代表小組的審議意見并向代表反饋意見采納情況。在工作部署方面：在市人代會前，我們會同常委會人事代表工委和常委會辦公廳開展了立法修改工作培訓，向工作隊伍講解了“一辦法兩規定”修改中的重點內容，對審議意見的記錄格式、匯集整理時間、代表反饋工作的要領等作了明確，對市人代會上的文件撰寫、法制委會議審議后的修改等各環節的時間要求作了細化。在市人代會啟動“一辦法兩規定”的審議工作前，再次召開動員會，對工作隊伍進行再部署。通過有效的組織，走出了一條各方緊密配合、高效有序工作的路子，2016、2017年市人代會立法的組織工作均采用了這一模式。

值此紀念改革開放40年以及上海人大設立常委會40周年之際，將此項立法工作經歷呈現給大家是為了總結與展望。憶往昔激情澎湃，展未來任重道遠。習近平總書記指出，偉大時代呼喚偉大精神。時代的發展要求我們登高望遠，見微知著，進一步增強立法工作的主動性、前瞻性、開創性，不斷譜寫上海地方立法工作的華彩樂章。