杭州市濕地資源保護對策

田曉暉 孫慶來 李國志 朱安明

(國家林業和草原局華東調查規劃設計院, 浙江 杭州 310000)

杭州是一座擁有5 000 多年歷史的古城，融江、河、湖、海、溪于一身的美麗城市，水是自然留給杭州的巨大財富，水是杭州的根和魂。近年來，杭州以“五水共治”的治水理念，通過多個生態保護系統工程的實施，逐步營造了“清水、暢河、綠岸、美景”的親水型宜居城市。杭州濕地資源極為豐富，濕地類型多、面積大，“三江七湖一河一溪”是杭州濕地的基本格局，濕地保護對杭州生態文明建設，美麗杭州建設、幸福杭州建設和國際旅游城市建設等具有十分重要的意義。全市行政區域范圍內濕地有近海及海岸濕地、河流濕地、湖泊濕地、沼澤濕地和人工濕地等5 大類21 型，現有面積8 hm2以上的濕地11.49 萬hm2，占全市總面積的7.0%。全市列入國際重要濕地名錄1 個(杭州西溪國家濕地公園)(張漫君等, 2020)，列入國家重點保護濕地名錄有2 個(西溪濕地、千島湖濕地)，列入省級重要濕地名錄5 個(分別是杭州西溪國家濕地公園、富陽咕嚕咕嚕島省級濕地公園、蕭山湘湖濕地、余杭三百潭濕地以及淳安千畝田沼澤濕地)；建立濕地公園4 個，其中家級濕地公園1 個(杭州西溪國家濕地公園)、省級濕地公園3 個(富陽咕嚕咕嚕島省級濕地公園、桐廬南堡省級濕地公園及桐廬蘿卜洲省級濕地公園)。

1 濕地保護與管理現狀

長期以來，杭州市委、市政府高度重視濕地保護利用，高起點規劃、高強度投入、大項目推進，杭州的濕地保護和利用走在全國前列，杭州的“西溪模式”聞名全世界(林柳璇等, 2020)。多年來，杭州市認真貫徹落實國家和浙江省有關濕地保護法規和政策精神，加強領導，抓住機遇，落實措施，切實履行濕地保護管理責職。

1.1 修復濕地生態，建設美麗杭州

2002 年以來，杭州市相繼實施了西溪綜合保護工程、運河綜合保護工程和錢塘江江堤加固工程等系統工程。通過西溪綜合保護工程，搬遷了范圍內的4 000 多戶居民，以減輕西溪濕地的生態壓力。通過農居搬遷、河道清淤、截污納管、植物復種、科學配水、生態駁坎、生物治理“七管齊下”，改善濕地水環境，修復濕地自然生態，走出了具有杭州特色的濕地保護路子。通過運河綜保工程，暢通了河道，凈化了水質，修復和提升自然生態，重塑了特色城市濱水風貌景觀。通過錢塘江江堤加固工程，夯實城市基礎，起到百年一遇的防洪作用，修復了錢塘江河口濕地。2018 年，依據浙江省加強濕地保護修復工作的要求，杭州市科學制定保護修復規劃，通過退耕還濕、退化恢復等濕地保護修復措施，恢復原有濕地生態。

1.2 實施保護規劃，劃定保護紅線

2007 年，在充分調查杭州濕地資源的基礎上，杭州市編制并實施《杭州市濕地保護規劃(2007—2020)》，形成以“錢塘江、富春江、新安江，西湖、千島湖、青山湖、南湖、湘湖、白馬湖、三白潭，運河，西溪”為主的“三江七湖一河一溪”濕地基本格局。2014—2015 年，為加強濕地保護，根據浙江省人民政府辦公廳下發的浙政辦發〔2014〕23 號文件提出的“抓緊開展濕地保護規劃編制工作，確保在2015年6 月底前完成”的要求，杭州市在浙江省第2 次濕地資源調查的基礎上，開展了濕地資源更新補充專項調查，并開展杭州市《縣級濕地保護規劃》的編制工作，劃定濕地保護紅線10.6 萬hm2，90%以上的濕地劃入濕地保護紅線，按規劃實施嚴格保護，促進濕地資源的可持續利用。

1.3 推進濕地公園建設，依法保護濕地資源

自2005 年申報第1 個國家濕地公園—西溪國家濕地公園后，又相繼申報并建立富陽咕嚕咕嚕島省級濕地公園、桐廬南堡、蘿卜洲省級濕地公園。編制完成了建德新安江、余杭北湖濕地公園總體規劃，推進濕地公園建設，發揮濕地生態服務功能與價值。為加強西溪國家濕地公園保護管理，2011 年12 月，杭州市制定和頒布了《杭州西溪國家濕地公園保護管理條例》(崔龍簫, 2019)，該《條例》是我國首部針對單一濕地公園立法的法規，該條例的頒布為有效保護管理西溪國家濕地公園提供了法律保障，也對國家濕地公園立法、推動我國濕地資源保護利用具有引領示范作用。同時，杭州市認真貫徹執行《浙江省濕地保護條例》，嚴格按照《條例》規定，依法保護濕地資源，守住濕地保護紅線，實現人與自然的和諧相處。

1.4 普及宣傳教育，增強保護意識

杭州市成功舉辦了3 屆國際濕地論壇，向全社會廣泛宣傳濕地知識和介紹杭州的濕地，引導各級政府認識濕地的重要性并加強對濕地的保護；承辦了2015 年2 月2 日第19 個全國“世界濕地日”宣傳活動啟動儀式。充分發揮中國濕地博物館普及濕地科普知識的平臺作用，利用濕地博物館的館藏、研究、交流等優勢，充分展示中國濕地保護成果。2018 年，杭州市組織開展“尋找杭州最美濕地”活動，評出杭州“最美濕地”10 處，編輯出版了《杭州美麗濕地》書籍。通過一系列多種多樣的濕地保護宣傳活動，切實提高了公眾保護濕地資源自覺意識，提升了杭州知名度和美譽度。

1.5 強化研究監測，保護濕地資源

近年來，杭州市不斷加大濕地保護研究力度，取得實效。開展了國家濕地公園示范項目—西溪國家濕地公園研究，提出生態保護、監測體系和生態功能評價指標體系等指標，為西溪國家濕地公園的規劃、建設、保護、監測、宣傳以及經營與管理等提供有力依據，為國家濕地公園的建設提供了樣板。目前，西溪濕地現有維管束植物690 多種，比2005年開園前增加了470 余種；昆蟲860 多種，比2005年開園前增加了390 余種；鳥類180 多種，較2005年新增了112 余種。西溪國家濕地公園生物多樣性監測為國家濕地公園的生態修復、生態評價及保護、利用和管理提供了準確、科學的參考依據(湯惠明等, 2018)。

2 濕地保護管理中存在的問題

2.1 規劃布局有待進一步優化

杭州特殊的自然地理，為美麗杭州建設提供了得天獨厚的條件，但部分規劃周期過長，已不適應快速發展的經濟社會需求。如《杭州市濕地保護規劃(2007-2020)》2020 年已到期，《富春江-新安江國家級風景名勝區總體規劃(2011-2025)》等發展規劃從編制到如今已過去較長時間，與當前經濟社會發展布局和國土空間利用不相適應。由于歷史原因，全市自然保護地存在交叉重疊、邊界模糊和規劃不合理等問題。

2.2 管理力量薄弱

一直以來，杭州市濕地管理人員和技術人員缺乏。與繁重的生態保護任務和市委市政府高標準的工作要求相比，林業管理力量不匹配，各區、縣(市)由林業(林水、農業農村)局內設機構兼顧，沒有專門機構和人員編制，整體管理力量薄弱，影響了濕地的科學管理。另外，還存在多部門管理、多規劃設置和多區域重疊等歷史遺留問題。

2.3 保護與發展有待進一步協調

區、縣(市)政府在區域規劃、發展空間和資金投入等方面還有現實困難，影響了自然保護區和濕地公園建設的積極性。如：錢塘新區大江東沿海濕地公園建設緩慢。大江東江海濕地是東亞——澳大利亞國際候鳥遷徙路線上的重要中轉站，是濕地水鳥的重要棲息地。2012 年以來杭州市委主要領導高度重視大江東濕地公園建設，杭州市人大代表、政協委員多次提出建設大江東江海濕地公園，但由于土地權屬和行政管理存在交叉、資金投入量大等原因，濕地公園建設進展緩慢。還有一些濕地公園規劃已搞好，顧慮國家對自然保護區和濕地公園的嚴格管控會影響當地經濟社會發展，也紛紛推遲申報工作。

2.4 濕地公園管理體制有待完善

西溪國家濕地公園分屬西湖和余杭兩區，跨行政區域的自然保護地管理歷來存在協調難的問題，兩個濕地辦又分屬兩區政府的派出機構，協作不足，各自為政。兩個管委會分別附屬于不同的資產運營企業，在公園門票、執法標準等方面均出現不同步、不均衡現象。近年市委、市政府積極介入協調，兩區政府已聯合新設“西溪濕地旅游營銷公司”，實現營銷一體化暨門票統一，此舉在西溪濕地旅游資源的利用上有了新的契機，但對于深層次的保護與管理體制問題，顯然還無力解決。

3 濕地保護對策與建議

3.1 穩妥推進自然保護地整合優化

目前，全市有省級以上自然保護地32 個，累計面積3 097 km2。按照自然資源部、國家林草局以及省委、省政府《關于建立自然保護地體系的實施意見》的統一部署，遵循面積不減少、功能不降低、性質不改變的原則，積極整合重疊交叉的濕地和其他自然保護地，優化功能類型和布局范圍，做好整合重疊交叉、解決歷史遺留問題、優化功能布局等工作。

3.2 抓緊編制濕地保護利用專項規劃

堅持以規劃為引領，加強土地利用總體規劃和國土“三調”空間相銜接，編制新一輪濕地保護規劃，明確濕地保護目標和任務，保護措施及利用方式等，在“十四五”杭州林業發展規劃中，編制好《杭州市濕地保護規劃》專項規劃。

3.3 建立嚴格的濕地保護監管體系

濕地主管部門切實履行好自身職責，加強濕地保護管理工作，依法對濕地利用進行監督管理，建立以“天-空-地”監測為主、人為監測為輔的科學監測體系，結合衛星遙感執法監督監測，嚴格檢查監督。建立健全約談機制，約談嚴重破壞濕地的地區或有關部門。建立健全濕地變化預警機制，嚴格遏制各種破壞濕地的行為。

3.4 加快推進濕地公園建設

濕地公園建設是濕地保護和利用的重要途徑，是人民群眾共享的綠色空間，是建設人與自然和諧相處、共生共榮的宜居城市的重要舉措。努力推進大江東沿海濕地、余杭北湖濕地公園建設，特別是加快大江東“杭州大灣區濕地公園”建設，加強與國土空間規劃的對接，留足濕地保護利用空間分布，強化責任主體，完善濕地公園建設體系。

3.5 提高濕地保護管理科技水平

加強濕地保護理論與創新技術研究。借助濕地科研院所的人才技術優勢，加大對濕地退化修復、穩定生態功能、控制面源污染、改善周邊環境、減少災害發生、治理管理水資源等方面的課題研究；大力開展新技術的應用示范，建立健全濕地資源監測體系，不斷強化濕地交流與合作；大力推廣濕地生態修復、濕地體系綜合治理新模式，努力提高濕地保護管理的技術水平。

3.6 理順西溪國家濕地公園管理體制

通過改革管理體制，形成“1 個公園，1 個規劃，1 個制度，1 個管理主體”的西溪國家濕地公園管理模式。由杭州市政府在協調各方利益的基礎上，按照西溪國家濕地公園管理模式以及“形象統一、票務統一、執法同步、保護同責”的要求，設立統一監管的國家濕地公園管理委員會，作為市政府的派出機構，行使統一的管理職權，對西溪國家濕地公園進行保護和管理(孫永濤, 2019)。