新疆南疆地區旅游扶貧精準幫扶及治理路徑研究

摘 ?要：精準幫扶是精準扶貧工作的內容之一。新疆南疆地區貧困人數多、致貧原因較為復雜，實施精準幫扶意義重大。以南疆地區特點為基礎，探析旅游扶貧精準幫扶的內容，提出包括地區、社區、景區及貧困人口四個方面的幫扶體系;在分析當前幫扶過程中所面臨障礙的基礎上，分別從地區、社區、景區及貧困人口四個層面提出相應的治理路徑，以滿足多方面、多層次旅游幫扶的需要，從而更好的實現“扶真貧”和“真扶貧”的目標。

關鍵詞：旅游扶貧;精準幫扶;治理路徑;南疆

基金項目：國家社會科學基金項目“新疆南疆民族地區旅游精準扶貧識別、幫扶與機制創新研究”（16BMZ078）;研究生科研創新項目“南疆旅游扶貧民生效應測評及返貧阻斷機制研究”（XJUFE2019D013）。

精準幫扶是精準扶貧的關鍵。國務院辦公廳印發的《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（中辦發〔2013〕25號）中提到精準幫扶是指對識別出來的貧困戶和貧困村，深入分析致貧原因，落實幫扶責任人，逐村逐戶制定幫扶計劃，集中力量予以扶持。鄧小海、陳秋華等學者指出，旅游精準幫扶是在旅游扶貧精準識別的基礎上，分析旅游扶貧目標對象在旅游開發過程中存在的問題，根據貧困地區及人口的實際特點及需求，確定有針對性的旅游幫扶內容，明確幫扶主體以及制定幫扶措施。

新疆南疆地區因地理、歷史、居民結構等多方因素，具有貧困程度深、致貧原因復雜的特征，南疆地區及當地居民以參與旅游業的方式實現脫貧的阻礙較多。因此，新疆南疆地區旅游扶貧的精準幫扶應在深入分析南疆各地州旅游資源、經濟社會環境、人口特征的基礎上，精準的識別出可通過旅游業加以幫扶的內容，多元主體共同參與，制定符合多方面、多層次需求的幫扶措施，以實現“扶真貧”和“真扶貧”的目標。

一、新疆南疆地區旅游扶貧精準幫扶的內容

傳統的幫扶多為粗放式，幫扶內容為整個貧困地區，不僅未能實現扶貧效果還造成了資本資源的浪費。近年來，國家對新疆的貧困問題高度重視，積極推動項目投資援疆的工作措施，期望能夠帶動全疆當地社會經濟的發展，幫助南疆連片特困區域的人口實現脫貧致富。但是，我們看到，實施項目投資的援疆方式面臨著許多難以調和的矛盾，通過項目投資援疆的后勁明顯存在不足。

旅游扶貧能在一定程度上彌補項目扶貧的不足，可以其強大的造血功能和帶動作用，幫助貧困地區脫貧。自然景觀的雄偉磅礴、生態資源的豐富獨特以及民族特色文化的多元性，為南疆的旅游業發展奠定了良好的基礎。南疆結合自身的資源優勢和相對集聚的民族特色文化，搭上旅游業高速發展的快車，將更進一步推進南疆地區旅游產業的持續快速發展。旅游扶貧精準幫扶的內容是多元、多層次的，以旅游扶貧精準識別出的問題為基礎，根據幫扶需求的多層次差異構建幫扶體系，將幫扶內容細分，不僅強調“扶業”、“扶環境”，更要強調“扶人”。

因此，本研究在綜合考察南疆各地州實際情況的基礎上，提出“四位一體”的旅游精準扶貧幫扶體系。幫扶內容主要包括四個層次：一是對貧困地區層面的幫扶，通過對貧困地區旅游產業發展環境、交通設施、公共設施、客源市場挖掘等內容的幫扶，促進貧困地區旅游業的發展條件。二是對社區層面的幫扶，通過對社區文化、衛生、產業培育及社區組織、社區發展等內容的幫扶，改善社區人居環境，增強社區與旅游產業的互動。三是對旅游景區層面的幫扶，通過對旅游景區規劃、旅游設施建設、旅游相關企業發展、文化資源保護等內容的幫扶，增強旅游景區的吸引力，發揮其輻射帶動作用，助力貧困地區脫貧。四是對貧困人口參與旅游業的幫扶，通過激發貧困居民參與旅游業的意愿以及培訓其參與能力等內容的幫扶，確保貧困人口從旅游精準扶貧中獲益。

二、新疆南疆地區旅游扶貧精準幫扶存在的障礙

（一）地區層面的障礙

1、交通設施不完善，道路限速現象嚴重。南疆地區地域廣闊但是到該地區的航空航線少、班次少，一些地區還沒有修通鐵路，目前大部分仍依靠公路運輸。景區附近多為低等級公路，且養護未能到位;鄉村旅游道路凹凸不平，標識標牌不規范，公路旁路燈、導示系統數量太少，旅游安全存在隱患。而且，道路限速問題十分突出，原來可以跑八十邁的道路，限速到四十邁，兩個小時走完的路程，現在需要花上一倍的時間，使得原本景點分散，旅途時間過長的問題更加突出，嚴重影響了旅游過程中的體驗。

2、政府投入資金不足，投融資主體單一。當前南疆地區整體的經濟建設及旅游業發展仍處于較低水平，基礎設施建設等不能同游客的需要相匹配。從目前來看，南疆地區旅游扶貧依然是各地州政府主導投資，但相關旅游投融資政策不完善，旅游融資渠道狹窄，旅游扶貧難以獲得持續、充足的資金保障，沒有形成投資主體多樣化的良性格局。

3、遠離客源市場，旅游宣傳不足。南疆處于我國西北邊陲區域，距主要客源地如“京津唐”、“長三角”、“珠三角”等較遠，從這些地區到南疆的路程較遠，旅途花費時間較長，旅游交通費用較高;便捷的國際通道的缺失，使大量境外游客望而卻步。另外關于南疆旅游宣傳片，大多為沙漠、駱駝、瓜果、載歌載舞的各族同胞及人潮擁擠的巴扎市場。這樣的宣傳片，讓很多游客產生南疆就是經濟落后的地區的刻板印象，不僅未能突出優勢旅游資源，也未能將南疆地區的現代化建設、當地居民富足生活狀態展示出來，降低了游客的期望值。

（二）貧困人口層面的障礙

1、南疆貧困人口雙語水平低。南疆地區少數民族人口比例較大，普通話水平低、與外地游客交流不暢等因素限制了當地旅游業的發展。同時語言的不通使其較難融入現代社會，在新思想與理念的接受方面存在障礙，嚴重影響了旅游扶貧的效果。

2、南疆貧困地區的人口受教育水平較低。南疆地區信息閉塞，貧困居民整體的受教育水平較低，改變當前狀況，增加收入的能力較低。雖然勞動力數量多，但富余勞動力整體素質不高，進而導致在行為上不積極努力地脫貧致富。

3、旅游人才短缺，貧困人口參與程度較低。南疆地區的貧困人員普遍缺乏技能、缺少生產資料、缺乏吃苦耐勞的精神、服務意識不強、參與旅游的積極性不高。同時，大多數貧困戶都是沒有資金、技術，缺乏經營管理理念和服務意識，本身是很難參與到旅游經營中，因此旅游企業雇傭當地貧困戶人員的意愿也比較消極。導致出現目前帶動貧困戶就業的旅游企業（農牧家樂、景區景點、旅游演藝等）經營管理人員數量、專業能力不足，缺乏創新意識和能力等問題。

三、新疆南疆地區旅游扶貧精準幫扶的治理路徑

（一） 改善旅游精準扶貧開發條件

1、黨政主導科學規劃，深化體制改革

首先按照“因地制宜，合理布局，突出特色”的原則，把鄉村旅游扶貧同新農村建設、城鄉風貌改造、現代農業發展等工作相結合，進行科學規劃、資源和資金整合，建立聯合推進鄉村旅游扶貧的幫扶機制。其次，對鄉村旅游體系進行標準化建設，建立、健全規范安全的鄉村旅游食、住、購等環節的相關標準，并積極推進各項標準的有效實施。再次，依據旅游扶貧的工作情況設立獎懲機制，對地州市縣旅游局及領導對旅游扶貧工作的合理規劃、資金引入、項目建設、督促檢查進行考核，對于績效優異、工作先進的責任人，表彰通告各地黨委，而對于落實不力、拖沓推責而造成旅游扶貧嚴重后果的責任人進行問責。

2、樹立南疆旅游資源開發新觀念，深度挖掘民族文化資源

要樹立起全新的旅游資源觀，要充分認識到旅游產品能在一定程度上決定地區旅游業發展水平。旅游資源是旅游業開發的重要條件，但在旅游資源相對匱乏的地區或資源同質性較強的地區，能反映地域特色的資源脫離型的旅游產品對旅游者也具有較強的吸引力。南疆地區擁有豐富的自然和生態旅游資源以及特色的文化資源，不僅可吸引國內游客，大量國際游客也對其具有較大興趣。今后，民族文化產品的深度開發、民族文化的保護以及民族文化體驗等產品的開發、創新應成為南疆地區旅游業的核心，使游覽者從視覺、觸覺、味覺上感受當地居民的生活，以做到真正意義上的旅游資源深度開發。

3、建立旅游投融資平臺，實現投資多元化

當前，旅游扶貧投融資主體單一，主要為政府唱獨角戲，缺乏多元化的投資。因此，南疆地區要在政府引導的基礎上，為吸收社會資本創造良好環境，進一步拓寬融資渠道。首先，可以聘請相關專家團隊策劃、打造一批旅游項目，以政府為牽頭成立旅游投資項目庫，同時以優惠的政策和優厚的回報吸引旅游企業，激活民間資本參與旅游項目投資建設。其次，創造良好的投融資平臺，鼓勵金融機構對資源優勢強、市場潛力大但經營困難的旅游企業給予信貸方面的支持和優惠。最后，以資源轉資本、資本轉證券的融資方式，成立旅游投資公司，利用PPP模式、旅游扶貧小額信貸、農業眾籌、項目資產證券化等融資方式，推動旅游公共服務項目投資。

4、完善交通網絡建設，加快旅游公共服務體系建設

目前南疆地區現有的交通系統中已包含公路、鐵路、航空等多種運輸方式，但由于土地面積廣闊，與全國相比交通網密度仍處于落后狀態，大大制約了旅游業的發展。因此，首先要加大交通及通訊網絡的現代化建設，建設級別較高的旅游公路，并擴大通訊設施的覆蓋率，以縮短南疆地區內及同客源地之間的時空距離。其次，實現南疆地區旅游中心城市、主要景區景點的星級酒店、餐廳、休閑服務設施等的現代化建設，加快建成現代化公共服務體系，改善旅游環境。最后，對于道路限速、隔離帶設置較多等不合理的規章制度予以破除，減少游客在道路上的時間，提高景區的可進入性。

（二）建設和發展貧困社區

1、以舊城改造為契機，推動社區建設幫扶

要立足社區本身的資源基礎和發展條件，進行頂層設計，從空間和時間維度上謀劃好旅游產業在一個完整地理單元內脫貧攻堅中的發展路徑與措施。與此同時，需要建立和加強與交通、公安、價格、食品藥品監管、文化、城規等部門的溝通合作，克服部門壁壘，切實能夠解決旅游業發展過程當中遇到的現實問題。借鑒喀什噶爾古城成功改造的經驗，采取“注重風貌，修舊如舊，一戶一設計”的原則，對民居進行保護性改造，不僅改善了居民的居住條件還保留了南疆地區特色的建筑及居住文化。

2、完善社區基礎公共設施，改善人居環境

加大投入力度，優先解決社區內廁所、污水處理等基礎公共設施建設問題，為社區居民及游客提供生活便利性，保證社區環境的清潔、安全。首先，根據標準進行旅游廁所改造、提升，改善當地居民以及特殊人群如廁尷尬的局面。其次，社區管委會、各街辦、執法、環衛、愛衛辦成立的衛生聯合整治、督查組，加強對社區衛生的檢查、抽檢，并定期公開通報結果，確保社區環境衛生得到改善，提高居民生產生活水平。

3、社區產業融合發展，促進社區居民獲益

一是充分發揮特色農業的優勢，將農產品發展為特色旅游商品，并注重品牌培育，提高農產品附加值。第二，借助農家樂集群的經濟、文化和社會效應，通過政府引導的合作經營，依托相對接近又彼此獨立的地域分布，將各農家樂商戶的資源加以整合，提升南疆地區農家樂的整體競爭力，同時也可有效減少貧困地區及周邊的剩余勞動力。在黨政的主導下，通過市場運營來保證旅游扶貧幫扶的可持續性，通過本地貧困勞動力優先雇傭、優先采購使用本地原料等方式，切實保證貧困人口可有效參與旅游業，并能夠分享旅游發展帶來的紅利，防止旅游飛地現象。

（三）景區建設與旅游產業融合

1、搭建平臺，扶持創業

根據“創建一個5A景區，穩定一方社會，造福一方百姓”的思路和理念，積極探索景區創建與美麗鄉村共建共融、與農民共謀共享之路，進而走出一條以發展旅游促進社會穩定和長治久安的全新之路。一是加強景區標識標牌、休閑游憩等基礎設施的建設，為游客提供方便、衛生的服務設施。二是按照打造絲路文化“博物館”和民俗文化“活化石”品牌要求，實施非物質文化遺產景區工程。特別是那些瀕臨消失的珍貴的民族優秀特色文化進行梳理整合、包裝設計和統籌運營，發揚和傳承優秀的傳統文化。三是成立了農民車馬、駝隊合作社及農民演繹隊，游客可體驗多種交通方式，觀賞民族歌舞，以增強其互動體驗感。另外，還要平衡旅游景區與社區居民的利益分配，提高居民對旅游業發展的支持態度，使旅游業發展變得更可持續。

2、旅游相關產業深度融合，確保旅游“+”工程深入發展

旅游業的發展離不開其他相關產業的發展，將貧困戶脫貧作為鄉村旅游扶貧精準幫扶的主體，實施旅游“+”工程，各產業有機融合，共建共享，打造全域型旅游扶貧精準幫扶。一是堅持“旅游+文化”，將民族的特色文化融入鄉村旅游，深入挖掘以十二木卡姆、麥西萊甫、刀郎舞等為主的歌舞文化;以叼羊、賽馬、斗雞等為主的民俗文化;以艾德萊絲綢為主的服飾文化：以烤全駝、抓飯等為主的飲食文化。二是堅持“旅游+農業”，突出培養具有地方特色的“名、特、優、新”的現代化農業產品，開展采摘、農耕等體驗活動，以大大提高農副產品的附加值。三是堅持“旅游+農家”，以鄉村民俗風情為基礎，開發“住農家屋、吃農家飯，干農家活、享農家樂”的休閑體驗類旅游產品。充分發揮旅游業對其他相關產業的帶動作用，讓貧困村民積極地參與到旅游發展的過程中，共享旅游產業融合發展的果實。

（四）提高貧困人口旅游扶貧參與意愿及能力

1、激發貧困人口脫貧的內生動力，提高貧困人口參與意愿

貧困人口既是脫貧攻堅的對象，又是脫貧致富的主體，貧困人口自身內生動力的激發也是防止再次返貧的重要保障。首先，從思想上激發貧困人口自我發展的意愿，實現從“要我脫貧”到“我要脫貧”意識的轉化，即“扶志”。其次，對貧困人口的脫貧能力進行培訓，即“扶智”。通過對貧困居民進行專業的旅游職業教育和培訓，使他們擺脫傳統的粗放式經營及服務，更好的適應市場需求，升級服務質量。

2、開展旅游扶貧專項培訓，提高旅游業服務水平

南疆地區旅游業的發展不僅需要對貧困居民的基本旅游職業技能培訓，更需要專業的旅游人才，包括開發人才、管理人才等。因此可采取培養與引進結合的方式，一方面在現有的大中專教育基礎上，大力培養旅游職業人才，尤其是雙語水平高，甚至能同國際游客交流且能歌善舞的人才，以更好的為不同需求的游客提供服務。另一方面，對于高級管理人才、急需人才，可從發達地區引進，同時組織現有服務人員參觀、學習較為發達地區的經驗知識，以提高各方面的服務水平，為南疆地區旅游業的發展提供智力支持。

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作者簡介：

崔春雨（1994-），女，山東濰坊人，碩士研究生，研究方向：旅游開發與管理。