以共建共治共享為目標的韌性城市建設
——日本的應急文化建設經驗借鑒

羅霄

（重慶市規劃設計研究院，重慶 401147）

1 研究背景

隨著自然災害和社會風險的加劇，越來越多可預測或不可預測的、可控或不可控的、區域或國際性的突發事件發生，城市正面臨著空前壓力。在經歷了巨大的人員傷亡和經濟損失后，傳統的災害風險響應機制已不能滿足城市防減災需求，很多城市都在積極探索“韌性城市”的建設，目的就是綜合提升城市在逆變環境中承受、適應和迅速恢復的能力。我們難以預測災害，也不能否認風險的存在，實現“韌性城市”的主要措施之一，就是加強應急文化建設，正如總書記常常引用的《周易》名言——是故君子安而不忘危，具備憂患意識在“風險社會”治理中是及其重要的。

2 應急文化

相關學者認為，應急文化是一種全方位、全過程的應急思維，是以保障承再體安全為目標，以主體價值觀為核心，以標準、制度和物資儲備為載體，以演練培訓為手段的一種文化體系。應急文化關注的是人的生命安全，直接影響的也是人，其實踐成果既體現在人的意識形態上，又呈現于人的行為習慣中。因此，必要通過廣泛且統一的應急文化，提升民眾的風險認知能力，一方面讓民眾應對災難的意識由防災、減災、向備災轉變，在災情來臨時臨危不亂，第一時間做到自救和他救，降低災害傷害，最大化保障民眾生命和財產安全。另一方面，應急文化建設的目的不僅是教會民眾在突發事件中的處置方法，更是要通過覆蓋全民全社會的應急文化網絡，讓民眾實實在在參與到公共安全的防御中，培養社會主動防災意識是“韌性”城市建設的核心內容之一，是確保災時和災后秩序、快速恢復城市系統運作的重要保障。

我國的城市公共安全應急管理始于2003 年SARS 事件的直接推動，至2018 年應急管理部成立，我國的應急文化在應急部門組織體系成熟的情況下，有了較大程度的進步。此次疫情中，我國民眾整體展示出良好的應災狀況，不可否認的是通過這次公共安全事件，我國民眾對災害的認識、防災意識以及災后的情緒恢復等方面都有提升，應急文化在全周期的建設下將有一個大的飛躍。在此基礎上，迅速建立起“以人民為中心”的應急文化體系，在韌性城市建設過程中，將社會治理方式轉換為多元主體的互動，打造出發展為人民、成果由人民共享、由人民共同參與建設和治理的現代化治理格局。讓人民群眾日益增長的美好生活需要，從生命財產等群眾切身利益能得到基本保障開始。

3 日本應急文化建設成功經驗

日本是世界上最易受災的國家之一，地震、臺風、海嘯等各類自然災害頻發，在工業化和城市化中，也經歷過核泄漏、恐怖襲擊等突發事件，其后果直接影響到日本民眾生產生活的方方面面。這種生存環境激發了日本民眾在不安全感中學習應急防災知識的主動性，幫助他們在突發事件來襲時能從容面對，在災后能快速投入救災工作，高效的恢復生產生活。在數次沉痛的經驗教訓中，日本的應急文化已成為一項脈絡清晰的系統工程，其社會化、法治化、智能化、專業化水平都達到國際領先水平。

3．1 多主體結構下的社會化治理

3.1.1 政府引導、全民參與

2016 年，日本內閣發布了《防災4.0－未來防災體系構想》，提出構建“人人都能應對災害，全社會共同預防災害”的防災體系，把“公救、自救和共救”理念全方位融入預防、應急、災害恢復重建全過程。近年來，日本不斷處于各類災害環境中，政府投入了大量稅金來規劃、設計各種防災減災工程設施，隨著防災和基礎設施也步入老齡化，日本政府不得不投入更多資金進行維護工作。但氣候變化導致的極端氣象增多，災害的規模與頻度都在增大。“防災4.0”的提出，實現了風險認知的全滲透，通過重新構建各主體互相之間的聯系以及網絡系統，提高社會全體的抗災韌性。

3.1.2 各種情景下的廣泛宣傳

根據“防災4.0”提案，要求日本全民將防災工作充分融入各類日常場景中，增強公眾參與社會治理的自主意識和責任意識。因此，日本的應急文化宣傳幾乎到了無孔不入的境地：在百貨商店中有各種實用性極強的防災商品，有人手必備的救急包，其功能也隨著人們生活方式和生活習慣在不斷改進和升級，有老人小孩均可食用的超長保質期食品，有集充電、照明和收聽廣播等多功能為一體的收音機等。部分商品包裝上還印有災難對策的信息貼士，讓使用者在災難中能得到一些指示。

社區防災宣傳工作的重要性和影響力在近幾年有明顯提升。日本90%以上的社區都建立了自主防災組織，并定期開展以家庭避難為主的防災演習，活動場地通常選在社區，可以讓居民充分識別居住環境的危險性，針對不同災種快速確認避難地點，提前規劃避難路線和方式。

學校是應急知識普及的主要渠道，日本對未成年人的防災教育極為重視，為了成功吸引和貫徹應急文化，學校中除了定期和不定期的防災實戰演習，還組織了大量類似“避難所幸存體驗營”的趣味活動。

3．2 完整法律體系下的法治化保障

基于法律規范和相關制度為城市公共安全治理現代化提供根本保障。日本防災減災的立法工作開展早、數量大、種類多、體系完善，到20 世紀末，日本共出臺了230 多部關于防災救災方面的法令，涉及災害周期中準備、預防、響應、恢復、重建、保險等各環節。一系列應急法律既明確了防災體制，又確保了公眾的知情權，為應急文化的普及提供了基本依據。

早在1946 年，日本就頒布了具有防災憲法之稱的《災害救助法》。緊接著，60 年代初，日本成為世界上率先出臺綜合性應急救災法律的國家——《災害對策基本法》，該法案的出臺，為日本應急防災類法規體系的形成打下堅實基礎，其中確立的“依法防災、科學應急”基本理念，至今仍在沿用。在基本法的指導下，各都、道、府、縣制定了《防災對策基本條例》。此外，各個社區根據自己的特點，也制定了相應的應急防災法律法規體系，如：《東京都災害實施法實施細則》《東京都安全和安全街區建設條例》，地方性的應急防災條例建設要求隨著實際情況及時更新，確保了社區應急的科學規范。需特別指出基本法中明確將日本廣播協會（NHK）規定為國家制定的防災公共機構，讓公共電視臺傳播的應急避難類公共信息在國家防災體制中合法化。

3．3 新技術運用下的智能化支撐

基礎設施建設是韌性城市建設的基本內容，充分適應信息時代要求，提供智能化的信息基礎，是城市公共安全治理現代化的首要前提。

3.3.1 借力互聯網宣傳的防災教育場館

防災教育場館是日本應急文化中最重要的場所，遍布各地且全民免費。此類場館內除了配有專業的人員在現場演示和講解，通常建有高科技的模擬設施和災情重現平臺，再配合日本特有的人性化服務，更是增加了此類場館的吸引力。在互聯網的宣傳和推動下，已經將東京池袋防災館等場館捧成了網紅打卡地，據資料顯示，到該館參觀的外國游客占比能達到1/4，其中，許多外國游客在日本游玩時特意安排了防災館體驗的行程。因此，這種極具日本文化特色的防災經驗也成功傳播到世界上更多國家。

3.3.2 建立完善的信息化應急數據總部

日本的防災體驗中心集專業培訓、防災減災科研、應急救援救災訓練等多功能為一體，主要目的是科研教育和紀念。東京的臨海廣域防災公園是東京首都圈防災總部，平時也用于模擬演習及訓練等活動，為民眾提供體驗和學習的機會。廣域防災公園最重要的功能源于“中央防災無線系統”，該系統與各省廳及各都道府縣的系統相連接，實時交換各地的防災信息，為應災做了充分的準備。災時，該系統則成為信息的中樞和集成，一方面通過對周邊片區進行視頻傳遞、舉辦電視會議、收視直升飛機的航拍錄像等宣傳方式，傳遞政府的救災指示，也及時提升了民眾對災害情況的認識；另一方面，系統中的信息和數據為支援部隊提供了科學合理的救災指示，發揮了災害醫療支援、抗災支援指揮等作用，有效暢通了災時生命線工程，提升了城市應急反應能力。

3．4 人才保障下的專業化隊伍

專業化的人才隊伍是應急文化建設的核心保障。日本許多大學針對災害研究設置了專門的學科，如富士常葉大學的建學宗旨就是讓學生們要持續關注環境和自然保護，并設立了環境防災研究科，培養環境防災類專業型人才。還有相關的專業的場館設施也負責人才培養，如：建在“阪神大地震”原址的人與防災未來中心，作為全球最大的應急風險教育博物館，除科普、展覽、紀念等功能，該館還擔負著培養人才、調查研究、派遣抗災專家等工作；再如防災科學技術研究所，培養了大批綜合型的防災科研團隊，他們以提高科學防災水準為目的，致力于將科研成果用于實踐。

4 結語

韌性城市提出要不斷通過反思、總結和學習提高城市的安全治理能力，日本的應急文化從社會化、法治化、智能化、專業化等四個方面均提供了值得借鑒的經驗，成功構建了“共建共治共享”的應急文化體系，為我國城市公共安全治理現代化和公共安全體系的健全提供了新的視角和路徑，是我國新時代下實現韌性城市建設的戰略選擇。