加強行政事業單位內部控制建設的思考

袁夢博

摘 要 內部控制是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要抓手，在社會主義現代化建設的新形勢下，行政事業單位內部控制建設工作也應逐步提上日程。黨的十八屆四中全會提出了明確要求，要建立和實施內部控制制度，這也是中國特色社會主義制度自信的重要體現。行政事業單位落實內部控制建設不僅能夠提升綜合管理水平，也是落實全面從嚴治黨主體責任、推進政府治理現代化的重要手段。內部控制是行政事業單位重要的管理活動，能夠及時修復制度漏洞、消除管理隱患，被看作是單位內部管理的基石。本文不僅闡述了行政事業單位內部控制的實施背景、發展進程和重要意義，同時還分析了當前行政事業單位內部控制發展現狀和存在的若干問題，最后提出了相應的思考和建議。

關鍵詞 行政事業單位 內部控制建設 內部控制體系

黨的十八大和十八屆四中全會提出要規范公共權力運行，對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購等行政權力加強監督制約，強化內部流程控制。黨的十九大提出了“要加強對權力運行的制約和監督，讓人民監督權力，讓權力在陽光下運行，把權力關進制度的籠子”。十三五發展綱要也提出“全面實施法治政府建設實施綱要，深入推進依法行政，依法設定權力、行使權力、制約權力、監督權力，實現政府活動全面納入法治軌道”。當前，行政事業單位的內部控制在體系建設和實施過程中仍存在一些問題，亟須對癥下藥，不斷加強內部控制管理，解決行政事業單位中出現的問題，推動其實現可持續發展。

一、行政事業單位內部控制建設的發展及意義

（一）行政事業單位內部控制建設發展進程

1.行政事業單位內部控制規范實施

為了進一步強化行政事業單位內部控制體系完善和制度建設，財政部于2012 年11月發布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，標志著內部控制建設系統工程正式開啟，同時也是我國全面提升行政事業單位管理水平的重要舉措，為今后的內部控制建設提供了依據、指明了方向。到2020年，該規范已實施六年多時間，各行政事業單位在內部管理、業務工作中認真貫徹實施內控理念，取得了初步成效。

2.行政事業單位內部控制基礎性評價工作

2015年底，行政事業單位開展了以量化評價為導向的內部控制基礎性評價工作，進一步規范單位內部經濟和業務活動，強化權力運行制約。隨后，財政部又提供了基礎性評價指標評分表以及評價報告的參考格式，基礎性評價工作得以具體落實。

3.行政事業單位內部控制報告制度

2016年起，在全國各級各類行政事業單位范圍內建立并實施了內部控制建設年度報告制度，基本構建了“點面結合、內外互連、橫縱并行”的全覆蓋、全層級的內部控制報告編報體系。自內部控制報告制度建立以來，各單位內控建設取得了階段性成效，充分奠定了內部控制建設的實踐基礎、思想基礎、理論基礎、工作基礎和人才基礎。

（二）行政事業單位內部控制建設的意義

首先，內控制度的建設與實施保障了行政事業單位的平穩發展態勢，能夠有效保障國有資產安全，提升資源使用績效，對于強化內部管理、預防貪污腐敗、提高管理效率和工作質量等方面有著正向積極的促進作用。

其次，內部控制制度的建設與實施有利于增強單位自身各類收支行為的規范性，保證財務信息客觀、真實、完整。通過進一步健全財務管理制度、明確支出范圍和標準等可以有效確保各項經濟活動的合法性與真實性，實現財務管理的規范化、科學化和精細化，如實反映單位的真實運行狀況，為做出正確的領導決策提供客觀參考依據。

最后，內部控制制度的建設與實施可提升單位的管理水平，及時查找并采取措施控制風險點，降低單位承受風險帶來的沖擊。行政事業單位如果缺乏風險意識，對未來經濟業務中可能存在的風險沒有提前識別、預測，從而導致經濟活動的盲目性，造成不必要的損失。對于不可避免的風險，可以用內部控制的方法將風險降到最低。

二、行政事業單位內部控制建設現狀

（一）行政事業單位內部控制建設取得的成效

2015年以來，行政事業單位按照“建立內控報告制度，促進內控信息公開”的改革任務和要求積極開展了內部控制建設，同時在加強單位內部管理和廉政風險防控機制建設、推進依法治國和服務型政府建設、實現國家治理體系和治理能力現代化等方面也成效顯著。

1.內部控制制度框架體系初步搭建

制度層面構建了涵蓋《行政事業單位內部控制規范（試行）》《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》和《行政事業單位內部控制報告管理制度（試行）》等在內的“四梁八柱”制度體系，這為充分發揮內部控制在規范權力運行、提高內部治理水平、推進廉政建設等方面的作用奠定了理論、制度基礎。

2.內部控制管控領域實現全面覆蓋

目前，行政事業單位內部控制管控領域涉及單位和業務兩個層面。單位層面包含內部控制機構組織、運行和改革方面，以及權力運行制衡機制情況;業務層面則包含了預算、收支、政府采購、資產、建設項目和合同管理六大業務。部分單位在此基礎上，還突出了行業、部門特色，拓展了內部控制管控的業務范圍，對重大風險領域進行了管理流程再造。

3.工作機制和制度體系不斷完善

行政事業單位陸續建立了內部控制工作領導機制，在制定實施方案、明確分工、配備人員、健全工作機制等方面較好體現了領導責任承擔落實情況。同時，還建立了由財務部門或行政管理部門作為牽頭部門、審計部門或紀檢部門作為監督部門的內部控制工作機制，逐步健全了本單位內部控制制度體系和責任機制，風險防范能力得到明顯提升。

4.內部權力運行得到有效規范

通過全面運用和實施內部控制制度措施，著力筑牢制度防線、完善流程防線、搭建信息防線、夯實監督防線，重點落實“分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗”要求，部分行政事業單位實現了不相容職責有效分離，確保權力運行不出軌，一定程度上防范了“權力尋租”的現象。

（二）行政事業單位內部控制建設存在的若干問題

1.內部控制標準體系尚未建立

雖然財政部已經頒布了行政事業單位內部控制體系建設的基本理念、原則和方法，但當前行政事業單位內部控制尚處在起步階段，內控體系建設和完善程度還遠遠落后于社會發展的實際需要。而且由于種種因素的影響，許多行政事業單位在建設自身內部控制制度過程中，未能真正結合自身的實際情況和業務特點，缺乏對細節的充分考量，對實際業務的指導意義不足，內部控制制度覆蓋面比較有限，未能考慮到單位所涉及的所有人員及業務環節，因此建立一個通用的內部控制標準體系尤為重要。

2.風險評估作用發揮不夠

風險評估是內部控制五大要素之一，決定著內部控制的方向，它要求行政事業單位要全面、系統、客觀地識別和評價管理過程內外的各種風險，為采取應對措施奠定基礎。但由于行政事業單位大部分為財政撥款單位，經常會認為單位不存在經營風險，防范風險的意識比較淡薄，對風險評估工作重視不夠，未建立風險評估機制，長時間不進行風險評估，或是走形式、走過場，評估不具有實際價值，未能真正發揮其應有的作用。

3.缺乏有效的監督機制

目前，行政事業單位內控監督機制還很欠缺。首先，大多行政事業單位的外部監督主要對財務收支狀況是否合法合規，以及單位的履職、廉政情況等進行監督，而對內部管理和內控建設鮮有關注。其次，有些單位由于編制問題未設置內部審計部門，對內部控制制度的執行缺乏剛性約束，沒有專門的機構或人員對內部控制制度的執行情況進行審查，也無法對關鍵崗位工作人員履行職責情況進行日常監督。有的即使設立了內部審計部門，但由于運作體制較為固化，缺乏必要的獨立性，內部審計沒有發揮其應有的作用，監督效果大打折扣。

4.內控信息化水平需要提高

內部控制的信息化不是研發一套內部控制信息系統，它是指將內部控制的流程固化到單位現有業務系統或OA系統中，從而實現業務處理全過程的規范和高效。但目前，我國行政事業單位內部控制的信息化建設進程與業務發展相脫節。部分單位未將內部控制相關職能嵌入到單位系統中，未能及時準確收集、整理和傳遞與內部控制相關的信息，或是沒有定期將內部控制流程措施在系統中予以更新，或是內部控制各組成部分相對獨立未能通過信息化實現職能整合和資源共享，未能實現管理痕跡化和責任的可追溯。

三、行政事業單位內部控制建設問題的解決對策

（一）健全內部控制體系，強化內部流程控制

面對經濟新常態和世界經濟新格局雙重挑戰，我國行政事業單位內部控制體系的變革勢在必行。《會計改革與發展“十三五”規劃綱要》中將制定政府內部控制標準體系作為一項重要改革任務。可見，建立一套通用的內部控制標準體系不僅是一項系統工程，推動其有效實施，對于提高單位內部管理水平還具有重大的理論和現實意義。一套完善的內部控制標準體系應該是全面的、客觀的、定量與定性相結合的評價體系，同時具有橫向、縱向的可比性，能夠促進單位內部控制工作更加規范化、常態化，有助于提升行政事業單位管理科學性和管理質量。

（二）完善風險評估機制，制定策略有效防控

作為內部控制的重要組成部分，做好風險評估應逐步完善風險評估體系，建立單位內部的風險評估工作小組，將評估的重點放在事前。同時，還應對風險評估情況進行定期評價，將評價結果作為完善內部控制的依據。行政事業單位在具體執行過程中要對各項經濟活動的業務流程進行梳理，明確業務環節，識別和分析單位在具體環境下的風險，并選擇應對策略，從而進一步評價和完善現有內部控制制度，從制度層面控制所有關鍵風險點，實現對經濟活動的全面控制。

（三）強化內部控制監督，推進內控信息公開

監督是單位經營管理風險的安全閥，行政事業單位可以從內部監督和外部監督兩個方面著手。

內部監督方面，要充分發揮內部審計的重要作用。通過設立獨立的內部審計部門，提高內部審計的地位，明確其承擔的監督檢查職能，定期對日常各項經濟活動會診把脈。同時，利用內部審計對單位內部控制進行常規化監督，不斷擴展其廣度和深度，科學評估內部控制管理制度實施情況，及時發現問題，找出管理漏洞和薄弱環節，檢驗內部控制工作成效。

外部監督方面，鑒于行政事業單位內部控制經驗不足、專業人才缺乏的實際情況，可以充分利用會計師事務所等獨立第三方機構的技術力量，具體負責內部控制制度的設計、運行、評估和其他方面的專業服務，全方位、多層次推進內控管理工作。另外，還要發揮社會監督的作用，逐步推進內部控制信息的披露，建立規范、有序、及時、可靠的信息公開機制。

（四）逐步提升信息化水平，發揮大數據支撐作用

行政事業單位重視內部控制信息化頂層設計，充分運用大數據來加強內控管理，是信息化時代的新趨勢、新要求。一是大數據顯著提升了風險評估的準確性，運用大數據對內部控制措施、控制效果進行實時分析，使單位的內控活動更加智能化，降低控制活動的風險和成本。二是將內部控制業務流程和防控措施固化融入信息系統，堅持需求導向和問題導向，運用大數據實時性和結構性特點支持內部監管流程的動態建設與改進，豐富內控節點和指標，對監管流程進行及時反饋與修正，織細織密內控信息網，挖掘內部控制報告價值，積極開展內部控制報告的專題分析和評價結果的應用工作。

四、結語

在新時期加強行政事業單位內部控制，不僅是確保財政資金合理使用、防止國有資產流失、保證管理活動順利開展和提高行政事業單位公信力的必然選擇，更是國家宏觀治理的政策需要。行政事業單位要充分認識到內部控制建設的重要性和必要性，積極構建良好的內部控制環境，強化內控制度的執行意識，防范內部控制風險，善于發現問題和解決問題，不斷總結和完善，提高自身的競爭能力和管理水平。當然，還要從現實出發逐步完善內部控制制度和體系建設，將內部控制建設長效化，促進單位健康穩定發展，履行好黨和政府賦予的各項職能。

（作者單位為最高人民檢察院檢察理論研究所）

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